PPP項目合同管理若干問題的辨析與探討

胡玉魁

（福州外語外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 350202）

PPP項目合同管理若干問題的辨析與探討

胡玉魁

（福州外語外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 350202）

近年，PPP項目落地速度加快，呈“井噴”模式，截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺顯示入庫項目達(dá)12287個，累計投資額14.6萬億.“窗門”打開了，問題逐漸顯露.筆者通過對現(xiàn)階段PPP項目合同管理及政策的研究與分析，發(fā)現(xiàn)合同管理存在若干問題，進(jìn)而引出遵循規(guī)范合同條款的同時，還需厘清合同中各方的責(zé)權(quán)關(guān)系，以利于提高PPP項目各參與方的合同管理水平等以饗讀者.

PPP項目；合同管理；辨析；探討

1 背景分析與回顧

1.1 市場現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

隨著我國供給側(cè)改革的深入，建筑業(yè)傳統(tǒng)經(jīng)營模式難以為繼，正朝著精細(xì)化、轉(zhuǎn)型等方向發(fā)展.而由政府掌控的如基礎(chǔ)設(shè)施、排污、公用養(yǎng)老以及社會事業(yè)等一系列公共產(chǎn)品正迫切需求發(fā)展，矛盾突出，急待解決.積極投身PPP項目是建筑企業(yè)生存、長遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略決擇.PPP項目的實施成敗與否，原因很多.其中一點，那就是合同管理.

PPP項目全壽命過程中參與方眾多，形式不一，無固定模式可循.它不僅需要政府和企業(yè)各合作方的努力與協(xié)作，還需要其他相關(guān)方的鼎力支持.政府代表著公眾消費者的根本利益，在經(jīng)濟(jì)學(xué)分析中表現(xiàn)為社會福利的最大化；企業(yè)方的目標(biāo)在于追求股東利益最大化.合同則是甲乙雙方之間的“憲法”，牽制或約束著相互之間持續(xù)合作的關(guān)鍵紐帶.

什么是PPP項目合同呢？2014年12月2日國家發(fā)展改革委員會印發(fā)了《PPP項目通用合同指南》[1]，在第一章總則中是這樣闡述的：“PPP項目合同是指政府主體和社會資本依據(jù)《中華人民共和國合同法》及其他法律法規(guī)就政府和社會資本合作項目的實施所訂立的合同文件”.同年12月30日，《PPP項目合同指南（試行）》(財金〔2014〕156號)文件[2]：“PPP項目合同是指政府方（政府或政府授權(quán)機構(gòu)）與社會資本方（社會資本或項目公司）依法就PPP項目合作所訂立的合同”.這兩份“合同指南”對PPP項目合同的定義論述很相似，因此，我們可以給PPP項目合同下的定義就是政府方與社會資本方依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，為確保其PPP項目全壽命過程順利實施而必須簽訂的合同.

1.2 PPP項目主要各參與方分析

PPP項目各參與方主體包括政府及實施機構(gòu)、社會資本、項目公司、金融機構(gòu)、專業(yè)運營企業(yè)等.

首先是社會資本方，他是同政府方簽署PPP項目合同的社會資本、PPP項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)（SPV）（包括聯(lián)合體）、甚至項目公司（SPC）等.這里的社會資本，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)和外商投資企業(yè)，換句話說，依法設(shè)立并在有效期內(nèi)具有法人資格的企業(yè).但有一點必須說明：除上市公司之外的人民政府下屬的政府融資平臺公司或者由其控股的其他國有企業(yè)，應(yīng)杜絕其承接或者參與本級政府轄區(qū)里面的PPP項目，否則會出現(xiàn)“偽PPP”，甚至利益輸送等問題.

PPP實踐經(jīng)驗告訴我們：通常情況下，PPP項目的實際投資人是社會資本方，實施和管理主體不會直接就是社會資本方“本人”，爾是依據(jù)項目實際情況依法組建項目公司.他是項目的重要組織者，是紐帶、是關(guān)鍵節(jié)點，由他去完成PPP項目合同和相關(guān)方合同的談判簽約，以風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、稟賦為主要原則共同經(jīng)營管理項目.他與普通企業(yè)基本類似，可以獨資，可以組成聯(lián)合體共同出資，也可以由政府和社會資本共同出資設(shè)立.但不建議政府和社會資本共同出資成立項目公司；確實避免不了，政府持股比例不能高于50%，實際控制力及管理權(quán)應(yīng)由項目公司操控.這既是“指南”所要求的，也是利于項目管理、保護(hù)干部等所設(shè)立的.其他各方在PPP項目中不是主角，筆者不在此論述.

2 辨析PPP項目合同主要問題之根源與對策

2.1 厘清合同管理方責(zé)任范圍

PPP項目全壽命是從項目識別、運營到最后移交的全過程.政府方一般會設(shè)立相應(yīng)的實施機構(gòu)對項目進(jìn)行全過程監(jiān)督管理，他是受政府方委托代理其對項目的全面監(jiān)督管理，實際實施管理過程中會有偏差主要問題是政府方應(yīng)當(dāng)適時恰當(dāng)?shù)貙潭ㄙY產(chǎn)投資項目的監(jiān)管職能與項目實施機構(gòu)加以明確并區(qū)分開.這樣既有利于項目管理，又可以完善政府各職能部門對項目整體運作情況實施監(jiān)管，還更能夠凸顯實施機構(gòu)對PPP項目核心管理的地位，尤其是合同管理.更能體現(xiàn)政府對PPP項目的“契約精神”，既厘清了合同管理各方關(guān)系，也樹立起以實施機構(gòu)為核心的合同主體之一.這樣，既解決了政府相應(yīng)職能監(jiān)管部門的外圍監(jiān)督職能問題，同時也解決了政府方從宏觀到微觀多方面組織交叉分工不同造成的沖突.即避免了實施機構(gòu)“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員”等問題.

2.2 保證合同管理的連貫性

PPP項目實施周期非常長，過程不可預(yù)判的問題很多.如項目邊界條件發(fā)生變化、合同主體變更、法律變更等，這些都很容易造成前后管理體系銜接不緊密，甚至出現(xiàn)少、缺、漏等問題，導(dǎo)致合同管理體系無法按照項目事先審核批準(zhǔn)的方案實施推進(jìn).實際管理過程中很容易發(fā)現(xiàn)多數(shù)實施機構(gòu)缺乏自主性，其工作逃不出當(dāng)?shù)匕l(fā)改委或財政等部門勾畫的“圈圈”，無法拍板、決策，僅起到中間協(xié)調(diào)作用.由PPP咨詢機構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)的項目，實施機構(gòu)一般就傳遞文件、轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)機構(gòu)意見等.對項目有關(guān)的合同內(nèi)容、實施情況等不是很關(guān)心，理解深度、廣度存在較大問題，管理流于表面.在合同中，一般咨詢機構(gòu)不會或者很少會將項目風(fēng)險分配設(shè)置等做相當(dāng)或可操作性的具體分析和約定，進(jìn)而引發(fā)實施機構(gòu)對合同的理解可能產(chǎn)生偏差.如果人員調(diào)動，偏差可能性會更大.即使待到咨詢機構(gòu)服務(wù)的PPP合同簽訂或約定任務(wù)完成之日，實施機構(gòu)接手后也有可能會、甚至?xí)恢涝鯓永^續(xù)進(jìn)行合同管理等等.

原因主要在于PPP項目的實施和監(jiān)管不連續(xù)，習(xí)慣于或僅重點在政府監(jiān)管職能方面.如何對合同進(jìn)行管理，因為其因素錯綜復(fù)雜，不好約定等，以致提到較少、甚至不約定.另一面是實施機構(gòu)無或較少的合同管理工作的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即參考性較差或無參考，進(jìn)而造成PPP項目合同管理從識別到運營移交全過程之間出現(xiàn)斷層.

2.3 規(guī)避實施機構(gòu)人員PPP合同管理經(jīng)驗不足

PPP項目合同管理，涉及項目整個全壽命周期，實施機構(gòu)合同管理任務(wù)復(fù)雜且艱巨，包括合作伙伴的選擇、合同的簽訂、組織和監(jiān)管項目的實施、過程監(jiān)測、過程績效評價、驗收、資產(chǎn)交割和移交等是政府方實施機構(gòu)的主要任務(wù).假如項目中期發(fā)生提前變更、終止等問題，實施機構(gòu)就要組織談判、甚至負(fù)責(zé)接管等工作.由此可見，實施機構(gòu)合同管理者既要有綜合專業(yè)知識，極強的主人翁責(zé)任感，又要有協(xié)調(diào)處理、分析研判繁雜事物的綜合能力.

目前，我國實施機構(gòu)的PPP項目管理專業(yè)人員相對較少，對PPP認(rèn)識普遍存在不足.盡管有些實施機構(gòu)以往或目前對PPP項目合同管理經(jīng)驗尚可，還必須要求實施機構(gòu)合同管理人員將出現(xiàn)合同事件各參與方對各相關(guān)方的利益作平衡，可見其難度非常人、非傳統(tǒng)項目可比.PPP項目相關(guān)的法律法規(guī)正在逐步完善，目前沒有比較完善的制度來引導(dǎo)實施機構(gòu)對PPP項目合同管理和合理有效運行.在這一節(jié)骨眼上，如果出現(xiàn)合同變更、合同主體出現(xiàn)爭端等，必然要求實施機構(gòu)合同管理人員應(yīng)有一定協(xié)調(diào)、談判和處理能力.

可見，實施機構(gòu)急需一批既專注于合同管理和運行，又具有主人翁責(zé)任感的專業(yè)人才，同時還具有高超的協(xié)調(diào)、談判和處理能力，以提高政府方合同管理的水平，促進(jìn)PPP項目的良性發(fā)展.

2.4 PPP項目合同屬性困惑

眾所周知，PPP具有一定的公益性，經(jīng)營性，全壽命，物有所值，財政承受，風(fēng)險共擔(dān)（不保底），績效評價和競爭性等特征.這樣，社會資本的回報或收益，可能來源于不固定的合理回報，來源于特許經(jīng)營獲得“使用者付費”，也可能來源于政府購買服務(wù)獲得“政府付費”.顯然，它具有民事、行政雙重特性，很容易看出回報機制是PPP的核心，特許經(jīng)營或政府購買服務(wù)是回報機制的關(guān)鍵.那它的合同性質(zhì)屬于民事，行政，還是民事兼行政？

PPP項目合同不僅僅是一份單純的有名合同，它與包銷商品房組合性合同相類似.也就是說，假如PPP的回報機制大部分是由特許經(jīng)營獲得回報的，則認(rèn)為PPP是行政行為，需簽特許經(jīng)營行政合同；由政府購買服務(wù)獲得回報的，則是民事行為，應(yīng)簽普通民事合同；由特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)聯(lián)合獲得回報的，則應(yīng)簽組合性的混合合同.

3 爭端解決辦法

3.1 國外對PPP項目爭端解決有專門的指南.

比如，英國《PFI合同規(guī)范》（第4版）中的第28章就列出PPP項目爭端解決辦法，一般分相互協(xié)商，專家建議和法律仲裁或宣判三個階段[3].我們可以借鑒這類管理經(jīng)驗，一旦出現(xiàn)爭端，在直接經(jīng)濟(jì)損失上可以降到最低，在社會影響面上會圈在可控范圍內(nèi)，盡可能做到：預(yù)防為主，重在協(xié)商，減少爭端；項目初期應(yīng)制定和設(shè)計好與PPP項目相關(guān)的管理模式、融資等規(guī)范行為和邊界；完善和細(xì)化項目的“中期評估”、“項目變更”、“項目退出”、“績效考核”等層次性階段性約束機制.

3.2 PPP兼具民事、行政等法律屬性

并非所有的PPP項目均具有特許經(jīng)營性質(zhì)，換句話講，PPP項目合同具有組合合同屬性.一旦出現(xiàn)爭議，爭議解決的原則是：以特許經(jīng)營方式實施的應(yīng)分別簽訂PPP項目合同、特許經(jīng)營合同；PPP項目合同通常采用民商事爭議解決方式，特許經(jīng)營合同采取行政訴訟方式解決；對于沒有包含特許經(jīng)營的，因其不涉及特許經(jīng)營合同，可以采用民商事爭議解決.

4 結(jié)束語

堅實的法律框架，明確的政府職能，有效的績效考核，強力的執(zhí)行團(tuán)隊，透明的規(guī)定動作，科學(xué)的管理方法是PPP模式項目合作成功的先決條件；必須執(zhí)行公正、公平、公開、稟賦的合作原則，在項目管理過程中應(yīng)要有一批既懂得PPP項目合同管理，又會組織協(xié)調(diào)談判處理的綜合性人才，以利于PPP項目的良性循環(huán)發(fā)展.

〔1〕李湛湛，王守清.論BOT特許協(xié)議糾紛的可仲裁性[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2006（S1）：179,181.

F283

A

1673-260X（2017）09-0125-02

2017-06-11