政府采購法的政策功能及其定位研究

方 涌

（安徽文達(dá)信息工程學(xué)院，安徽 合肥 231201）

政府采購法的政策功能及其定位研究

方 涌

（安徽文達(dá)信息工程學(xué)院，安徽 合肥 231201）

伴隨著我國政府采購市場規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對(duì)外開放的程度進(jìn)一步深入，如何妥善處理采購活動(dòng)的基本功能和政策導(dǎo)向功能之間的關(guān)系，成為政府采購目前所面臨的難題之一。對(duì)此，從完善政府采購政策功能的角度出發(fā)，對(duì)二者之間的關(guān)系進(jìn)行深入分析，特別是提出了在政府采購的不同發(fā)展階段政策功能實(shí)現(xiàn)的程度不同，并結(jié)合實(shí)現(xiàn)政策功能的具體措施，以及進(jìn)一步落實(shí)政策功能存在的問題，提出了具有針對(duì)性的建議。

政府采購；政策功能；定位

目前，公眾對(duì)于政府采購公共屬性的認(rèn)識(shí)不斷加深，政府采購備受關(guān)注，一方面公眾對(duì)以節(jié)約財(cái)政資金為核心的基本功能越來越關(guān)注，質(zhì)次、價(jià)高、效率低的采購現(xiàn)象遭到普遍的質(zhì)疑；另一方面地方政府越來越偏好擴(kuò)張政策功能以實(shí)現(xiàn)本地發(fā)展目標(biāo)。政府采購法的功能到底應(yīng)該怎樣定位？政府采購如何應(yīng)對(duì)加入GPA的挑戰(zhàn)？這些問題涉及到政府采購制度改革與發(fā)展的正確方向。

1 對(duì)政府采購經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)政策功能關(guān)系的理解

政府采購在西方又稱為公共采購，是公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的中間環(huán)節(jié)，自由競爭是其最基本的要求。為了矯正市場機(jī)制的缺陷，維護(hù)社會(huì)公共利益，政府采購的社會(huì)政策功能應(yīng)運(yùn)而生。例如：保護(hù)環(huán)境，綠色采購；促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展；采購國貨；促進(jìn)自主創(chuàng)新和保護(hù)民族工業(yè)。

1.1 政府采購本身是一種特殊的市場交易，不遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，其結(jié)果不但背離政府采購制度的本旨，而且也難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策目標(biāo)

社會(huì)政策目標(biāo)是政府采購功能必要的例外，資源配置要體現(xiàn)政府的政策意圖。社會(huì)政策功能和經(jīng)濟(jì)功能之間實(shí)質(zhì)上是公平和效率的協(xié)調(diào)問題。經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)通過在政府采購領(lǐng)域引入市場機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公開招投標(biāo)；社會(huì)政策功能重在對(duì)弱勢群體進(jìn)行傾斜和扶持。關(guān)于二者的關(guān)系，學(xué)界代表性的觀點(diǎn)有三種：經(jīng)濟(jì)功能優(yōu)先；政策功能優(yōu)先；經(jīng)濟(jì)功能和政策功能并重。筆者以為：二者本質(zhì)上是一致的，在資源有限的情況下也會(huì)出現(xiàn)矛盾和沖突。由于我國尚未形成全國統(tǒng)一的政府采購市場，行業(yè)壟斷和地方保護(hù)主義并存，政府采購管理體制沒有理順，地方政府借發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)為名出臺(tái)各項(xiàng)扶持措施，在具體操作中可能會(huì)扭曲市場機(jī)制對(duì)資源的配置。

1.2 政策功能在政府采購不同發(fā)展階段的表現(xiàn)

政府采購制度在我國引進(jìn)的時(shí)間很晚，仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，初衷是為了規(guī)范采購程序，防止采購過程中公共資源流失和預(yù)防腐敗，提高質(zhì)量和效率。由于政府采購規(guī)模的迅速擴(kuò)大，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了廣泛的影響，各國逐漸認(rèn)識(shí)到政府采購規(guī)模優(yōu)勢對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重大作用。目前，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成了一整套發(fā)揮政府采購職能作用的政策體系，這些政策分布在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境領(lǐng)域。而我國確立政府采購制度的《政府采購法》及《實(shí)施條例》與規(guī)范招投標(biāo)過程的《招標(biāo)投標(biāo)法》未能有機(jī)融合，現(xiàn)階段應(yīng)該在做大政府采購規(guī)模的基礎(chǔ)上，逐步落實(shí)政府采購的政策功能。隨著政府采購市場對(duì)外開放的加快，我國新興的政府采購制度正在融入國際市場，爭取與國際通行的規(guī)則接軌，但是必須遵循政府采購制度自身發(fā)展的基本規(guī)律，對(duì)政府采購制度的認(rèn)識(shí)從節(jié)支防腐向物有所值的理念轉(zhuǎn)變，政府采購效益的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)正在發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變。政府采購制度改革的方向重在追求公共政策工具的功能，擴(kuò)大政府采購的適用范圍，完善采購方式和程序，努力向國際規(guī)則靠攏。如果對(duì)政府采購附加過多的政策功能，再加上缺乏配套措施落實(shí)，極有可能為政府權(quán)力擴(kuò)張干預(yù)市場配置資源提供了恰當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>

1.3 政策功能發(fā)揮作用的范圍和程度

西方市場經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐證明：完全由市場配置資源也不是完美無缺的，在市場機(jī)制難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，如區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展則必須依靠政府實(shí)施宏觀調(diào)控，所以拓展政府采購的政策功能需要有合理的邊界。在我國政府采購實(shí)踐中，普遍存在弱化經(jīng)濟(jì)功能而片面強(qiáng)調(diào)政策功能的傾向，在政府采購市場對(duì)外開放的進(jìn)程中，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，往往忽視了采購制度背后所蘊(yùn)含的內(nèi)在機(jī)理，即對(duì)自由市場的尊重，正是在自由市場理念的指導(dǎo)下，國外的政府采購制度設(shè)計(jì)往往富有成效，很大程度上歸功于通過創(chuàng)造自由競爭的市場環(huán)境，而非通過政策給予中小企業(yè)特殊待遇的方式，來支持中小企業(yè)的健康發(fā)展[1]。在政府采購市場逐步擴(kuò)大對(duì)外開放的背景下，只有通過準(zhǔn)確定位現(xiàn)行采購制度的政策功能，才能經(jīng)受住市場的考驗(yàn)，從容應(yīng)對(duì)國外供應(yīng)商的挑戰(zhàn)。自由競爭的市場理念和完備協(xié)調(diào)的公共采購法律制度，這才是值得我們借鑒的關(guān)鍵。

2 實(shí)踐中政策功能難以發(fā)揮作用的原因分析

經(jīng)濟(jì)功能和政策功能之間很難找到平衡點(diǎn)[2]。政策功能的發(fā)揮受制于配套措施的匱乏，大多數(shù)僅僅是一種宣告。地方政府出臺(tái)各種采購政策存在地方保護(hù)主義的嫌疑，各行各業(yè)都不同程度存在準(zhǔn)入門檻。

2.1 制定相關(guān)采購傾斜政策的難點(diǎn)

《政府采購法》制度設(shè)計(jì)的重心在于選擇供應(yīng)商，忽視對(duì)采購需求的管理。采購人的預(yù)算是否合理，直接關(guān)系到采購結(jié)果是否能在公平、公正的基礎(chǔ)上做到“物有所值”；采購人是否按照采購合同規(guī)定的技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來組織驗(yàn)收，關(guān)系到“質(zhì)次價(jià)高”等備受詬病的問題能否得到有效解決。基本功能和政策功能發(fā)揮作用的邊界在哪里？哪些領(lǐng)域可以發(fā)揮政策功能？支持的力度是多大？都需要精確的測算，否則會(huì)對(duì)市場造成嚴(yán)重傷害。

地方出臺(tái)的采購扶持政策在實(shí)際執(zhí)行中往往成為地方保護(hù)的借口。貨物、服務(wù)和工程項(xiàng)目采購被人為分割成兩個(gè)市場，分別適用《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。雖然名義上統(tǒng)一到公共資源交易中心，內(nèi)部仍然各自為政，增加了當(dāng)事人的采購成本。

2.2 政策執(zhí)行中很容易出現(xiàn)偏差

2.2.1 扶持中小企業(yè)的問題

主要是中小企業(yè)認(rèn)定程序繁瑣。實(shí)際操作中，由于中小企業(yè)并不存在一個(gè)前置的認(rèn)證，因此在項(xiàng)目評(píng)審時(shí)，主要以投標(biāo)人自己提供的“中小企業(yè)認(rèn)定函”作為認(rèn)定依據(jù)，在特殊情況下，如空調(diào)采購中的代理商做出這樣的聲明：根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，本公司為小型企業(yè)……；根據(jù)《劃型標(biāo)準(zhǔn)》，本公司為小型企業(yè)……；由本企業(yè)承擔(dān)工程、提供服務(wù)，或提供其他小型企業(yè)制造的貨物。在評(píng)審中，以上三項(xiàng)同時(shí)成立，才能認(rèn)定為小微企業(yè)。因此，在企業(yè)性質(zhì)認(rèn)定環(huán)節(jié)，投標(biāo)人不能被認(rèn)定為享受價(jià)格優(yōu)惠。其他如醫(yī)療設(shè)備采購中進(jìn)口設(shè)備的代理商，同一投標(biāo)人在多包件下的企業(yè)性質(zhì)，在電子評(píng)標(biāo)的現(xiàn)場進(jìn)行臨時(shí)性的調(diào)整實(shí)際上很難實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低對(duì)中小企業(yè)的資質(zhì)要求和準(zhǔn)入門檻。

財(cái)政部《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫[2011]181號(hào)）在具體執(zhí)行中未能結(jié)合采購項(xiàng)目實(shí)際而出現(xiàn)偏差。相當(dāng)一部分采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門片面認(rèn)為設(shè)置供應(yīng)商業(yè)績就是變相限制小微企業(yè)參加政府采購，要求采購項(xiàng)目不得設(shè)置供應(yīng)商業(yè)績、人員技術(shù)力量等條件或評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。只要供應(yīng)商提交《中小企業(yè)聲明函》，就一律給予價(jià)格扣除，未區(qū)分產(chǎn)品來源直接按總報(bào)價(jià)進(jìn)行價(jià)格扣除。其實(shí)招標(biāo)文件中只是不能以不合理的資質(zhì)、業(yè)績、注冊資金等條款阻礙中小企業(yè)參與政府采購。

2.2.2 節(jié)能產(chǎn)品采購中的問題

主要是節(jié)能產(chǎn)品超過限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)增加了政策推廣的難度，采購人有可能考慮到預(yù)算問題而放棄購買節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。優(yōu)先采購節(jié)能產(chǎn)品在評(píng)標(biāo)過程中的加分情況不盡相同，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單與政府集中采購目錄在品目和類別的銜接上存在困難，清單范圍過窄，新研發(fā)的節(jié)能產(chǎn)品未能及時(shí)補(bǔ)充進(jìn)清單，節(jié)能采購缺乏具體、細(xì)化的操作方法，執(zhí)行力度不夠?？傊?，缺乏科學(xué)的節(jié)能環(huán)保評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，未形成一整套評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。

2.2.3 政府采購扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的問題

《政府采購法》明確規(guī)定了扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)是政府采購的重要政策功能。面對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)企業(yè)日漸強(qiáng)烈的扶持要求，各地在實(shí)際政府采購過程中，也根據(jù)本地的實(shí)際情況制定了一些對(duì)策，但在中央層面，并未出臺(tái)具體的操作辦法與細(xì)節(jié)，這使得這些地方的扶持政策處于無章可循的現(xiàn)狀。

3 進(jìn)一步完善政府采購法政策功能的建議

國內(nèi)的政府采購制度改革方興未艾，又遇到加入GPA談判的挑戰(zhàn)。如何知難而上，抓住機(jī)遇，成為我們目前一個(gè)亟待解決的問題。

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，準(zhǔn)確定位政府采購法的政策功能

首先，需要正確理解政府采購。它是政府為了維持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，向社會(huì)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程。政府采購法必須體現(xiàn)政府的意志和實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)。通過政府分配資源的方式，將財(cái)政資金投入市場引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為。其次，政府采購的真實(shí)目標(biāo)是以龐大的采購規(guī)模，影響企業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過有傾向性的采購政策可以修正市場造成的不公平，實(shí)現(xiàn)政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的目標(biāo)。再次，正確定位政府的角色。政府不僅是消費(fèi)者，關(guān)注的不僅是技術(shù)指標(biāo)。政府的真正角色是市場的調(diào)控者，通過手中的財(cái)政資源來引導(dǎo)企業(yè)，再通過企業(yè)來影響市場，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)[3]。

3.2 積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)政策可操作性

當(dāng)前及今后一段時(shí)間，逐步將政府采購從單純注重資金節(jié)約向“物有所值”目標(biāo)轉(zhuǎn)變，盡快形成可操作性強(qiáng)的政府采購法律法規(guī)體系。同時(shí)還要考慮到GPA規(guī)則，政府采購目標(biāo)應(yīng)與國際通行的規(guī)則一致。加入GPA既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。一是要確立操作性強(qiáng)的政策目標(biāo)?！墩少彿ā芳捌鋵?shí)施條例對(duì)政府采購的政策目標(biāo)雖然有規(guī)定 ，但與國際通行規(guī)則和慣例有較大差距，單一目標(biāo)還是多重目標(biāo)，目標(biāo)之間的主次關(guān)系，不同時(shí)期目標(biāo)可能發(fā)生變化都有待明確。二是如何通過具體措施保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。發(fā)達(dá)國家對(duì)政府采購政策功能的認(rèn)識(shí)不斷深化，政府采購方式也發(fā)生了很大變化。例如美國，最主要、應(yīng)用最多的采購方式不是強(qiáng)調(diào)公平的密封報(bào)價(jià)方式（相當(dāng)于我國的公開招標(biāo)），而是更為靈活、有利于發(fā)揮政策作用的協(xié)商談判方式（相當(dāng)于我國的競爭性談判）。與此同時(shí)，發(fā)達(dá)國家的采購流程也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。如英國從2012年開始，要求所有10萬英鎊以下的政府采購項(xiàng)目免除資格預(yù)審程序，以減輕中小企業(yè)的項(xiàng)目文件準(zhǔn)備負(fù)擔(dān)。經(jīng)過六輪談判，國內(nèi)對(duì)GPA的規(guī)則日趨熟悉，研究日益深入，加入談判的過程同時(shí)也是一個(gè)向國際規(guī)則靠攏的過程[4]。

3.3 修訂政府采購法，為發(fā)揮政策功能創(chuàng)造必要條件

長期以來，我們對(duì)于政府采購的功能認(rèn)識(shí)和定位存在一定偏差。公眾普遍認(rèn)為，節(jié)支、防腐、提高效率是政府采購的基本功能，而促進(jìn)節(jié)能環(huán)保、改善中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境、扶持民族和落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)更好發(fā)展的政策功能屬于基本功能之外的附加功能，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)今國際政府采購發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致政策功能在實(shí)際中操作難度大[5]。所以，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)政府采購發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，明確修改法律，將政府采購的政策功能界定為主導(dǎo)功能，有利于指導(dǎo)和調(diào)整政府采購政策的實(shí)施，可以為政策效果的評(píng)價(jià)提供重要的參照標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)合理的政府采購政策目標(biāo)體系有助于理清目標(biāo)之間的關(guān)系。如歐盟將政府采購的政策目標(biāo)作為實(shí)現(xiàn)施政目標(biāo)的手段，而不僅僅是一項(xiàng)政府的行政管理職能，在創(chuàng)新、可持續(xù)、社會(huì)發(fā)展等領(lǐng)域均具有重大意義。

[1]陳鋮.依循法治思維發(fā)揮政府采購政策功能的思考[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2016，（5）：34-35.

[2]何一平.政府采購的基本功能為什么必須優(yōu)先于政策功能[J].中國政府采購，2014，（9）：62-66.

[3]馬海濤，王東偉.我國政府采購政策功能效應(yīng)研究：綜述與展望[J].新疆財(cái)經(jīng)，2014，（2）：5-9.

[4]黎嫻.中國加入GPA的影響（四）中國加入GPA有助于實(shí)現(xiàn)國家政策目標(biāo)[N].政府采購信息報(bào)，2015-07-10（1）.

[5]黎嫻.中國加入GPA的影響（五）中國加入GPA對(duì)國內(nèi)采購有七大影響[N].政府采購信息報(bào)，2015-07-10（2）.

RESEARCH ON THE POLICY FUNCTION AND ORIENTATION OF GOVERNMENT PROCUREMENT LAW

FANG Yong
（Anhui Wenda University of Information Engineering,Hefei Anhui 231201）

With the expanding scale of government procurement and the deepening of reform and opening up,how to coordinate the relation between basic functions of procurement and the policy-oriented function is one of the important problems facing government procurement.In this regard,the author from the perspective of improving the policy-oriented function of government procurement,analyzed the relations between them,and especially suggested the demanding degree for the policy-oriented function differs at different stages of development of government procurement.In combination with the specific measures for the implementation of the policy-oriented function and problems in the implementation process,targeted suggestions are proposed.

government procurement； policy function； orientation

DF523.9

A

1672-2868（2017）05-0045-04

2017-08-20

方涌（1968-），男，安徽巢湖人。安徽文達(dá)信息工程學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院，講師。研究方向：財(cái)稅法。

責(zé)任編輯：楊松水