兩權(quán)新規(guī)下兩權(quán)抵押貸款存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

趙麗琴，李佳瑤

（1.長(zhǎng)治學(xué)院 法經(jīng)系，山西 長(zhǎng)治 046011；2.吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130000）

兩權(quán)新規(guī)下兩權(quán)抵押貸款存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

趙麗琴1，李佳瑤2

（1.長(zhǎng)治學(xué)院 法經(jīng)系，山西 長(zhǎng)治 046011；2.吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130000）

兩權(quán)新規(guī)發(fā)布以后，全國(guó)各地展開兩權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)，在試點(diǎn)至今的一年多時(shí)間里，在有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的同時(shí)，也顯露出一系列問(wèn)題。文章通過(guò)對(duì)各地試點(diǎn)存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步建立健全相關(guān)法律法規(guī)；細(xì)化配套制度操作細(xì)則；統(tǒng)一評(píng)估定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制；政府應(yīng)加大宣傳力度，給予商業(yè)銀行優(yōu)惠政策；拓寬抵押標(biāo)的的變現(xiàn)途徑，從而完善兩權(quán)新規(guī)內(nèi)容，切實(shí)解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款中存在的問(wèn)題。

“兩權(quán)新規(guī)”；兩權(quán)抵押貸款；農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)

自2015年末，國(guó)家逐漸放寬了對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的限制，并在全國(guó)許多地區(qū)選擇適用試點(diǎn)辦法。本文旨在研究2016年3月24日發(fā)布的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》對(duì)農(nóng)村兩權(quán)抵押貸款的影響，分析其中存在的問(wèn)題并提出對(duì)策。

一、兩權(quán)新規(guī)概況

2016年3月24日，中國(guó)人民銀行和六部委根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)），聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱為“兩權(quán)新規(guī)”），旨在加大金融對(duì)“三農(nóng)”的有效支持，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作，落實(shí)開放“兩權(quán)”抵押貸款的具體措施。

“兩權(quán)”抵押貸款，即農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款。農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是在堅(jiān)持公有制的土地所有制形式、不突破耕地紅線、不損害農(nóng)民利益基礎(chǔ)上的抵押貸款試點(diǎn)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，是在保證借款人有其他長(zhǎng)期居所、抵押標(biāo)的無(wú)權(quán)屬爭(zhēng)議并經(jīng)所在集體經(jīng)濟(jì)組織同意基礎(chǔ)上，將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押貸款的嘗試。

兩項(xiàng)試點(diǎn)共計(jì)278個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，約占我國(guó)縣域行政區(qū)總數(shù)的9.7%，其中有232個(gè)為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)，59個(gè)為農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)，13個(gè)是重疊地區(qū)。

二、兩權(quán)新規(guī)的積極影響

（一）有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

許多經(jīng)營(yíng)大戶有能力、有經(jīng)驗(yàn)組織更大規(guī)模的生產(chǎn)，開放“兩權(quán)”抵押貸款以后，可以適應(yīng)他們的需要，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，科學(xué)耕作，提高效率，取得規(guī)模效益。以蘇州市陽(yáng)澄湖現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司為例，它經(jīng)營(yíng)鄱陽(yáng)湖清水大閘蟹，在生態(tài)改建之際陷入資金不足的瓶頸，利用灘涂抵押得到貸款4000萬(wàn)元，使公司渡過(guò)了難關(guān)。

還有一些小型農(nóng)戶，沒(méi)有應(yīng)對(duì)突發(fā)性極端天氣的能力。開放“兩權(quán)”抵押貸款以后，小型農(nóng)戶可以取得少量資金，通過(guò)更換更加堅(jiān)固的塑料大棚等設(shè)施，來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)情況和極端天氣，保障了生產(chǎn)生活。

（二）促進(jìn)環(huán)境保護(hù)

開放“兩權(quán)”抵押貸款，還能促進(jìn)農(nóng)戶自發(fā)地保護(hù)環(huán)境。在政府的引導(dǎo)下，農(nóng)戶獲得比較富裕的資金，生產(chǎn)之余也可以用剩余資金回填土地，植樹防沙，有利于農(nóng)地生產(chǎn)資料的循環(huán)利用，能夠可持續(xù)地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)。

政府也可以通過(guò)與農(nóng)戶簽訂的貸款協(xié)議中規(guī)定權(quán)利義務(wù)，把保護(hù)環(huán)境作為取得貸款所要履行的一項(xiàng)義務(wù)確定下來(lái)，以督促農(nóng)戶為了取得貸款積極主動(dòng)地保護(hù)環(huán)境。

（三）有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

“兩權(quán)”抵押貸款實(shí)質(zhì)上取消了城市和農(nóng)村在資產(chǎn)對(duì)待方面的不對(duì)等，有利于農(nóng)民充分利用農(nóng)村土地、房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)，擺脫農(nóng)地、農(nóng)房對(duì)農(nóng)民的羈束，加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程[1]。

我國(guó)全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)都集中在三農(nóng)問(wèn)題上，實(shí)行“兩權(quán)”抵押貸款、制定兩權(quán)新規(guī)有利于更多的金融資本涌入農(nóng)村，加快全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程。

三、兩權(quán)新規(guī)試行中存在的問(wèn)題

（一）法律沖突問(wèn)題

首先，存在宅基地使用權(quán)主體與抵押流轉(zhuǎn)限制的問(wèn)題需要解決?！段餀?quán)法》133條、《擔(dān)保法》37條、《土地管理法》49條和《土地承包法》對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主題與抵押的條件設(shè)立了限制。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，宅基地使用權(quán)的主體只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不得向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)賣。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)除四荒地等法律特別規(guī)定的情形外禁止抵押。按照法律規(guī)定，銀行實(shí)現(xiàn)抵押可以變現(xiàn)的途徑受限，農(nóng)民無(wú)法獲得貸款或者評(píng)估金額非常低，大大阻礙了“兩權(quán)”抵押貸款的施行[2]。

其次，土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)是否能夠獨(dú)立存在的問(wèn)題。《物權(quán)法》規(guī)定了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，但《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》要求將承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立，利用經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，這與現(xiàn)行法律規(guī)定不相符合，在實(shí)踐中也會(huì)產(chǎn)生承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分困難的問(wèn)題。加之用益物權(quán)大多采用意思主義，不以登記為生效要件，這就導(dǎo)致土地邊界不明晰，為產(chǎn)權(quán)登記制造了困難。

目前的司法實(shí)踐中，大致對(duì)不在試點(diǎn)范圍內(nèi)的地區(qū)按照原本的法條進(jìn)行適用，宣布貸款協(xié)議無(wú)效[3]；對(duì)于在試點(diǎn)范圍內(nèi)的案件，按照普通貸款協(xié)議加以適用，不考慮抵押標(biāo)的物的特殊性[4]。如果將兩權(quán)抵押貸款推行至全國(guó)范圍內(nèi)，統(tǒng)一的法律修改迫在眉睫。

（二）配套制度不完善問(wèn)題

“兩權(quán)”抵押貸款順利實(shí)施的前提就是確權(quán)登記和信用制度建立。確權(quán)登記是“兩權(quán)”抵押貸款必經(jīng)的前置程序，是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確認(rèn)和登記，向所有人頒發(fā)確權(quán)證書，以證書確認(rèn)所有權(quán)的制度。目前，確權(quán)登記工作正在全國(guó)各地展開，但確權(quán)頒證還沒(méi)能全部到位。而信用制度關(guān)系到農(nóng)戶還貸的信用和可以獲得的貸款額度，是銀行衡量風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。而農(nóng)戶可以參照的只有家庭收入與住房資產(chǎn)，很少能夠獲得真正反映農(nóng)民借貸與償還、信用透支和不良信用處罰及糾紛的信息，對(duì)銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估造成極大的影響。

（三）評(píng)估定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一問(wèn)題

抵押貸款的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是要對(duì)抵押標(biāo)的進(jìn)行作價(jià)評(píng)估。由于這一制度在我國(guó)尚且處于試點(diǎn)階段，沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)估定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有相關(guān)的通常做法，大多是評(píng)估人到了實(shí)地，通過(guò)自己的經(jīng)驗(yàn)和看到的相關(guān)條件進(jìn)行作價(jià)，更有的評(píng)估人直接根據(jù)貸款人的描述來(lái)定價(jià)，隨意性非常強(qiáng)。

以承包地為例，就有地力、承載力、適宜種植的作物、周圍臨建房和農(nóng)用設(shè)施的區(qū)別，如果單單以面積來(lái)評(píng)估，顯然不能準(zhǔn)確判斷承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值。加之每一位評(píng)估員在評(píng)估定價(jià)的過(guò)程中都難免受自己主觀因素的影響，不僅難以實(shí)現(xiàn)公平定價(jià)，也難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。更為嚴(yán)重的是，農(nóng)民在試圖選擇抵押貸款以前，會(huì)盡力去除可去除的價(jià)值，交到評(píng)估員手中的有可能是只有面積的“空地”、“空房”，嚴(yán)重影響到抵押標(biāo)的再次實(shí)現(xiàn)價(jià)值和變現(xiàn)，也會(huì)降低農(nóng)民得到的貸款數(shù)量，產(chǎn)生類似于“劣幣驅(qū)除良幣”的不良社會(huì)現(xiàn)象。

（四）缺乏風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題

抵押貸款行業(yè)本身就存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)?！皟蓹?quán)”抵押貸款在兩權(quán)新規(guī)等文件的保護(hù)下進(jìn)行試點(diǎn)，初期有政府扶持，組織建立完善農(nóng)村誠(chéng)信機(jī)制并用財(cái)政資金對(duì)沖虧損，但是這畢竟不是長(zhǎng)久之策。

為了保證抵押貸款試點(diǎn)工作的開展，政府將其中的大量風(fēng)險(xiǎn)協(xié)議轉(zhuǎn)移給了銀行。以四川省宜賓市為例，銀行與政府簽訂的《關(guān)于開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點(diǎn)的協(xié)議》顯示，銀行給予農(nóng)戶的利率不得超過(guò)人民銀行同期基準(zhǔn)利率的1.3倍。[5]銀行因此承擔(dān)了過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)，在審核過(guò)程中會(huì)更加嚴(yán)格，不利于“兩權(quán)”抵押貸款的推行。

（五）農(nóng)戶規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，抵押意愿不強(qiáng)問(wèn)題

根據(jù)國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助的“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)效果研究”中發(fā)放并回收的，涵蓋我國(guó)16個(gè)省份的2428份調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)顯示，僅有48.9%的農(nóng)戶有生產(chǎn)投資性的資金需要，而且數(shù)額都不高，普遍在1萬(wàn)元至5萬(wàn)元之間，憑借親友借款和農(nóng)村小額信貸即可以滿足[6]。此外，還存在農(nóng)戶根本不清楚“兩權(quán)新規(guī)”等政策的問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)戶的實(shí)際申請(qǐng)貸款率僅有2.8%。

農(nóng)業(yè)自身抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，農(nóng)民為了穩(wěn)定的生活而選擇不貸款。農(nóng)地是許多農(nóng)戶唯一的生產(chǎn)資料和生活來(lái)源，如果發(fā)生意外、經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致無(wú)法還清貸款，銀行會(huì)收走農(nóng)地進(jìn)行拍賣變現(xiàn)。住宅亦是如此，失去一處住房也不是大多數(shù)農(nóng)戶可以接受的代價(jià)。

而銀行等放貸金融機(jī)構(gòu)由于不了解抵押標(biāo)的詳細(xì)情況，只能通過(guò)評(píng)估員來(lái)判斷抵押標(biāo)的價(jià)值，也承擔(dān)著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。因此銀行會(huì)提高放貸門檻來(lái)規(guī)避這一方面的風(fēng)險(xiǎn)，這就又把一些優(yōu)質(zhì)借款者拒之門外，形成“逆向選擇”的惡性循環(huán)[7]。

（六）抵押標(biāo)的變現(xiàn)處置難問(wèn)題

銀行在貸款人無(wú)力還貸以后取得抵押標(biāo)的，但是變現(xiàn)十分困難。農(nóng)地和農(nóng)房一般在村落之中，受耕地紅線和其他相關(guān)政策的限制，難以改變使用方式，不可能進(jìn)行經(jīng)濟(jì)收益較高的產(chǎn)業(yè)。加之雖然“兩權(quán)新規(guī)”等文件稍微放開了《物權(quán)法》等法律法規(guī)的變通實(shí)施，但是在實(shí)踐過(guò)程中還有宅基地流轉(zhuǎn)以后不得改變用途等難題亟待解決。另外，抵押標(biāo)的附著的農(nóng)地和農(nóng)房，銀行取得的標(biāo)的較為分散，難以大規(guī)模使用，可以獲得的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高，更增加了變現(xiàn)的困難。

四、對(duì)策與建議

（一）建立健全相關(guān)法律法規(guī)

在試點(diǎn)階段結(jié)束以后，為了“兩權(quán)新規(guī)”和“兩權(quán)”抵押貸款的全面推行，《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定應(yīng)加以調(diào)整修改。

首先，需要開放宅基地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。只有如此，“兩權(quán)新規(guī)”和“兩權(quán)”抵押貸款才有了法律依據(jù)和法律保障，實(shí)施過(guò)程才能有法可依。

其次，需要明確權(quán)屬劃分。應(yīng)當(dāng)明確土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的界限和權(quán)利主體，以及住房的宅基地使用權(quán)和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的界限。只有明確了上述權(quán)利的界限，才能進(jìn)一步細(xì)化哪一部分產(chǎn)權(quán)可以抵押并進(jìn)入流通領(lǐng)域，哪一部分產(chǎn)權(quán)絕對(duì)不可以抵押，哪一部分產(chǎn)權(quán)需要和其他產(chǎn)權(quán)一并抵押。[8]只有這樣，才能保證各方利益主體的權(quán)益得到合法實(shí)現(xiàn)。

（二）細(xì)化配套制度操作細(xì)則

首先，強(qiáng)化確權(quán)登記制度?？梢越梃b成功省份的經(jīng)驗(yàn)，完善確權(quán)登記制度操作細(xì)則。如海南省早在2012年宅基地就有97.7%頒發(fā)了宅基地使用權(quán)證，并建立了完備的上下級(jí)聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)。[9]陜西省西安市高陵區(qū)早在2010年就開展了集體建設(shè)用地地上房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分類確權(quán)登記頒證。[10]還可以適當(dāng)借助GPS、GIS、RS等高科技技術(shù)，數(shù)字化精確丈量土地，使確權(quán)登記更加科學(xué)、高效。

其次，逐漸建立個(gè)人信用制度?？梢愿鶕?jù)農(nóng)戶信用評(píng)級(jí)體系，輔之以央行的征信系統(tǒng)[11]。初期通過(guò)銀行審慎評(píng)估用戶的信用程度放款，從而建立較為完備的農(nóng)村個(gè)人信用制度。在此基礎(chǔ)上，銀行便可以根據(jù)貸款人的信用狀況放款，對(duì)于信用良好的用戶給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

此外，還有貸款的年限和利率可以適當(dāng)放寬。美國(guó)的期限為5-30年，利率低于同期利率；日本利率為2%-3%，差額由政府補(bǔ)貼；德國(guó)期限為20-60年，利率在4%-5%之間根據(jù)市場(chǎng)需求波動(dòng)。[12]我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，由央行制定標(biāo)準(zhǔn)，以盡量低于同期其他貸款為基準(zhǔn)，根據(jù)市場(chǎng)資金需求和當(dāng)期貸款意愿而進(jìn)行細(xì)微調(diào)整。各商業(yè)銀行在中央銀行制定的范圍內(nèi)可以推出更加細(xì)化的貸款產(chǎn)品。

（三）統(tǒng)一評(píng)估定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，“兩權(quán)”抵押貸款要想在全國(guó)范圍內(nèi)推行，必須建立統(tǒng)一的評(píng)估定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而不能各自為政。應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院或其他中央政府部門聯(lián)合中央銀行、商業(yè)銀行制定評(píng)估定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的范圍，規(guī)定農(nóng)房和農(nóng)地單位面積最低作價(jià)數(shù)值，并詳細(xì)規(guī)定附加物和附加條件的價(jià)值。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)當(dāng)對(duì)附加條件價(jià)值劃定范圍，各省市級(jí)單位可以根據(jù)當(dāng)?shù)貭顩r和市場(chǎng)情況，因地制宜，在中央劃定的范圍內(nèi)制定更加詳細(xì)的操作細(xì)則。

此外，可以由村委會(huì)輔助進(jìn)行評(píng)估。村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，了解集體內(nèi)部實(shí)際情況，可以節(jié)省調(diào)查的時(shí)間。但同時(shí)要限制村委會(huì)的權(quán)利，避免村官獨(dú)大、以權(quán)謀私。

（四）完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

由于“兩權(quán)”抵押貸款是政府促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要舉措，為了解決抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，在政策全面推行之前，可以探索建立政府主導(dǎo)下的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。政府可以劃撥一部分專項(xiàng)資金，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，采取更加靈活高效的手段解決風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償問(wèn)題。

此外，還可以探索通過(guò)法律手段解決風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，逐漸引導(dǎo)農(nóng)戶形成適應(yīng)現(xiàn)代法制環(huán)境下的抵押貸款理念。如青海省的經(jīng)驗(yàn)是反擔(dān)保，貸款人將抵押標(biāo)的抵押給擔(dān)保公司，以風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的方式達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)哪康?。截?016年9月，青海省該項(xiàng)貸款擔(dān)保金額達(dá)5089萬(wàn)元。另外，青海省還存在多個(gè)主體參加介入的多種抵押相結(jié)合的模式。首先，政府財(cái)政在貸款行存入保證金，由政府部門引導(dǎo)貸款人、貸款行和村委會(huì)簽訂三方協(xié)議明確權(quán)責(zé)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。到2016年9月，貸款金額已達(dá)815萬(wàn)元。[13]

河南省經(jīng)驗(yàn)則是由多個(gè)機(jī)構(gòu)、單位聯(lián)動(dòng)，鼓勵(lì)多種模式自由發(fā)展。如直接抵押、通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易中心抵押、借助擔(dān)保增信、借助風(fēng)險(xiǎn)基金和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等模式。截止到2016年5月末，河南九個(gè)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)縣發(fā)放貸款16筆，共1359萬(wàn)元，兩個(gè)農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)縣發(fā)放貸款153筆，共2302萬(wàn)元，收效突出。

（五）政府應(yīng)加大宣傳力度，給予商業(yè)銀行優(yōu)惠政策

由于農(nóng)戶選擇“兩權(quán)”抵押貸款的意愿不高，因而，政府應(yīng)當(dāng)和村委會(huì)等基層組織聯(lián)系，由基層組織輔助宣傳“兩權(quán)新規(guī)”內(nèi)容，并幫助商業(yè)銀行和農(nóng)戶對(duì)接，通過(guò)扶持一些農(nóng)業(yè)大戶來(lái)樹立典范，還可以通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施顯示政府扶持力度。而解決商業(yè)銀行對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款放貸風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，政府可通過(guò)對(duì)積極作為的商業(yè)銀行實(shí)行優(yōu)惠政策，輔之以風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制緩沖風(fēng)險(xiǎn)，補(bǔ)償部分貸款利潤(rùn)，并制定優(yōu)惠政策幫助商業(yè)銀行引進(jìn)相關(guān)優(yōu)秀人才優(yōu)化管理。

（六）拓寬抵押標(biāo)的的變現(xiàn)途徑

首先，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的專門市場(chǎng)或交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)，這是保證抵押標(biāo)的變現(xiàn)的前提。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)中進(jìn)行交易的標(biāo)的實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)，形式上則表現(xiàn)為政府確認(rèn)頒發(fā)的確權(quán)證書。因此，政府需要保證農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的交易程序合法順暢，并對(duì)這一市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行嚴(yán)格的限制，禁止城鎮(zhèn)居民和各類公司進(jìn)入擾亂農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易性質(zhì)。

其次，要放寬對(duì)商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)限制，允許其較為自由地處分獲得的產(chǎn)權(quán)。在堅(jiān)守耕地紅線、保證貸款人基本生活需求和農(nóng)村土地集體所有制的前提下，可以進(jìn)行按序清償、協(xié)議償還、在產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)再次流轉(zhuǎn)。[14]

最后，要鼓勵(lì)專門的第三方機(jī)構(gòu)與專門的政府部門專項(xiàng)對(duì)接進(jìn)行產(chǎn)權(quán)回購(gòu)，并允許集體經(jīng)濟(jì)組織與貸款農(nóng)戶、銀行簽訂三方協(xié)議，約定在貸款農(nóng)戶無(wú)力清償債務(wù)的情況下，由集體經(jīng)濟(jì)組織代為清償并取得抵押標(biāo)的的產(chǎn)權(quán)。只有這樣才可以保證抵押標(biāo)的保留在原集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，并由原集體經(jīng)濟(jì)組織成員有償取得，從而促進(jìn)作為抵押標(biāo)的的農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值轉(zhuǎn)移與增殖。

［1］［7］［8］潘衛(wèi)華.農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的改革實(shí)踐與經(jīng)濟(jì)學(xué)思考［J］.金融經(jīng)濟(jì),2016，（20）:19-21.

［2］［9］金鉑皓.農(nóng)村兩權(quán)抵押貸款的法律矛盾和銀行困境思考［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技,2016，（12）:123-124.

［3］黑龍江省綏化市中級(jí)人民法院民事判決書.（2016）黑12民終字第1161號(hào).

［4］黑龍江省哈爾濱市呼蘭區(qū)人民法院判決書.（2016）黑0111民初字第1979號(hào).

［5］劉建偉.宜賓金江農(nóng)商銀行：探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款新路徑［J］.當(dāng)代縣域經(jīng)濟(jì),2017，（01）:72-74.

［6］安海燕，任雪瑩.農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款行為分析［J］.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)，2017，（02）:41-48.

［10］王婷.法律視角的“兩權(quán)”抵押貸款問(wèn)題淺析［J］.法制博覽,2016，（01）:82-83.

［11］［13］劉淑萍.農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)實(shí)踐與思考——以青海省為例［J］.青海金融,2016，（12）:48-51.

［12］中國(guó)人民銀行百色市中心支行課題組.農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)：?jiǎn)栴}與對(duì)策［J］.南方金融,2016，（11）:80-85.

［14］蔡友才.對(duì)江蘇農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)情況的調(diào)查［J］.調(diào)查研究,2016，（11）:42-44.

（責(zé)任編輯 秦樓月）

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：1673-2014（2017）03-0015-04

吉林大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目“農(nóng)家樂(lè)的法律規(guī)制”（2016B22120）

2017—01—16

趙麗琴（1969— ），女，山西武鄉(xiāng)人，副教授，碩士，主要從事訴訟法、民間法與傳統(tǒng)契約法研究。