增強農村公共產品供給主體活力的思路與對策

●何 況

增強農村公共產品供給主體活力的思路與對策

●何 況

提高農村公共產品供給水平，保證農民共享改革發(fā)展成果是社會主義的本質要求。當前我國農村公共產品供給主體缺乏活力是制約農村公共產品供給水平的重要因素，明確各供給主體存在的主要問題，分析其活力欠缺的根源，并從多元主體共同發(fā)展角度出發(fā)提出增強供給主體活力的對策是提高供給主體供給能力和供給水平的根本之策，也是提高農民生活水平，保障農民共享改革發(fā)展成果的重要內容。

農村公共產品；供給主體；活力

“三農”問題是黨和國家高度關注的重點問題，從1982-1986年連續(xù)五年，再到2004-2017年連續(xù)十四年，黨中央先后發(fā)布19個關于“三農”問題的中央一號文件。中國共產黨自執(zhí)政以來，始終立足于我國是一個農業(yè)大國的基本國情，解決農業(yè)、農村、農民的重點問題?！叭r”問題事關改革和發(fā)展的成敗，解決好“三農”問題是全面深化改革和全面建設小康社會的重要保證。從歷年的中央一號文件可以看出，“三農”問題主要以發(fā)展農村生產力、保障和改善民生為重點，“2006年中央一號文件首次出現農村‘公共產品’提法”[1]，此后，加強農村公共產品供給，完善農村基礎設施建設，提高農民的生活水平，是政府深化農村改革，縮小城鄉(xiāng)差距，保障農民共享改革發(fā)展成果的重要內容。

改革開放以來，農村經濟得到較快發(fā)展，農村公共產品供給狀況得到明顯改善，但是長期以來城鄉(xiāng)二元供給格局，使農村公共產品供給還存在諸多問題。主要表現為：農村公共產品供給主體供給能力和供給水平較低；供給總量不足；供給結構失衡等等。劉彤（2015）認為:“各級農村公共產品供給主體的供給權責失衡和有心無力，使我國農村公共產品供給總體上呈現不足的特征?！盵2]曲延春（2015）認為：“無論是服務類公共產品還是物品類公共產品，在供給數量和供給質量上都與城市存在很大差距。”[3]王衛(wèi)星（2014）提出：“農村公共產品的供給存在結構性失衡和產品投入——使用效率不高的問題?！盵4]習近平總書記在征求十三五規(guī)劃意見的座談會上指出，“廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是社會主義的本質要求，是我們黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現?！盵5]因此，提高供給主體供給能力和供給水平，完善農村公共產品供給制度是解決農村公共產品供給問題的重要舉措。

一、農村公共產品供給主體存在的問題

農村公共產品有效供給不足、供給效率低下主要是由于供給主體供給職能發(fā)揮不完善，供給主體存在不少問題。

（一）政府供給碎片化

政府是公共產品供給的重要主體，在相當長的一段時間內，政府一直都扮演著農村公共產品供給的最主要承擔者的角色。從國家產生開始，統治者為了鞏固統治都注重發(fā)展農業(yè)生產。改進農業(yè)生產技術，興修農田水利等基礎設施是提高農業(yè)生產力的重要方式。因此，提供農村公共產品一直都是政府重要的職責，但是，近現代社會之前，政府提供農村公共產品都沒有完整的制度體系，提供農村公共產品，發(fā)展農業(yè)生產一直被認為是統治者施行“仁政”的重要表現。能否提供充足的農村公共產品，也為不同統治者是否愿意施行“仁政”所限制。新中國成立以來，黨和國家高度重視發(fā)展農業(yè)生產，無論是農村合作社時期、人民公社時期還是改革開放之后，黨和政府都不斷增加農業(yè)和農村公共產品的投入。但是，由于供給體制的限制，政府在農村公共產品供給過程中仍然存在碎片化的問題。

在農村公共產品供給的過程中政府有效供給不足，供給存在碎片化的問題，主要表現在：首先，政府供給職能分工碎片化。地方政府只是中央政府供給職責的延伸，二者存在“職責同構”的問題。地方政府各部門缺乏具體的責任分工體系，制度外供給和轉移支付供給的制度建設不完善。其次，政府供給方式存在碎片化的問題。地方政府在供給中大多采用“撒胡椒面”式供給，缺乏根據農村不同地區(qū)的特點，制定靈活的多元化供給方案，滿足農民多元化供給需求的科學決策。最后，政府供給流程碎片化。政府供給農村公共產品決策過程缺乏農民的有效參與，供給決策體系不健全。在供給過程中受各部門的利益約束，容易使公共產品的公共性流失，在供給結束后，缺乏有效的監(jiān)督考核指標也使公共產品的供給無法達到預期效果。

（二）市場主體供給乏力

改革開放以后，我國建立社會主義市場經濟體制，市場在資源配置中發(fā)揮著越來越重要的作用。市場主體的發(fā)展壯大，是深入推進經濟體制改革，增強經濟活力的前提和保證。近些年來，黨和國家高度關注“三農”問題，農村經濟得到迅速發(fā)展，農村公共產品供給體制不斷完善。長期以來，以政府為主導的農村公共產品供給體制不能滿足農民日益多元化的需求，市場主體參與供給農村公共產品成為解決農村公共產品供給問題的重要方式。但是，市場具有自發(fā)性、盲目性和滯后性的缺陷，再加上農村公共產品多元協同供給體制還不健全，導致市場主體供給乏力。

首先，農村公共產品的市場供給主體發(fā)展不充分，力量弱小。從當前農村公共產品投資領域來看，農村公共產品投資大，見效慢，大多數企業(yè)無力承擔高額的成本投入，無法參與農村公共產品的投資。其次，市場主體融資困難是限制其發(fā)展的重要經濟原因。與城市相比，農村經濟水平較低，金融體系發(fā)展不健全，使農村公共產品市場供給主體發(fā)展受限。最后，農村公共產品的市場供給范圍不明確。政府允許市場主體參與具有競爭性和非排他性的農村公共產品的供給，但是，由于沒有明確規(guī)定具體的范圍，在農村公共產品供給的過程中，政府較多干涉市場主體的供給，限制了農村公共產品供給的自由競爭和資源優(yōu)化配置。

（三）第三部門供給積極性不高

理論界普遍認為第三部門“憑借其組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性等優(yōu)勢特征，在提供農村社區(qū)公共服務方面能夠發(fā)揮出重要作用。”[6]在公共產品供給過程中，第三部門在彌補政府失靈和市場缺陷方面扮演著重要角色。比如美國馬里蘭州的鄉(xiāng)村社區(qū)支持伙伴委員會以及鄉(xiāng)村健康協會為政府在農村社區(qū)發(fā)展以及醫(yī)療衛(wèi)生水平的提高方面減輕了不少壓力。改革開放以來，我國城市地區(qū)出現了種類較多、功能較齊全的第三部門組織，但是，在我國農村地區(qū)，第三部門在農村公共產品的供給以及農村社會發(fā)展中發(fā)揮的作用嚴重不足。

首先，第三部門在農村公共產品的供給中參與程度較低。從理論上來看，第三部門具有先天的優(yōu)勢能夠更準確的表達農民意愿，滿足農民多元化的需求，但是，在農村公共產品供給決策的制定過程中，第三部門提供的意見和信息很少引起政府的重視。政府自上而下的供給決策使第三部門在農村公共產品供給中積極性不高。其次，第三部門資金不足。公益性和非盈利性是第三部門的主要特征，第三部門不能像市場主體一樣以盈利為目的參與公共產品供給，因此，資金問題是制約第三部門發(fā)展的重要問題。第三部門的資金主要來源于社會的籌資以及政府的補貼和撥款，資金來源的不確定性使第三部門提供農村公共產品的力度和范圍受到限制。最后，第三部門自身能力不足。由于自身體制建設不健全，第三部門在組織執(zhí)行、人員管理以及創(chuàng)新能力等方面較弱。另一方面，第三部門由于自身缺陷無法獨立開展公益活動，降低了第三部門在農村公共產品供給中的社會功能。

（四）農民自我供給參與度低

奧爾森認為，在一個群體中，由于受個人利益的影響，除非團體中人數較少或者受外界強制性因素的干涉使個人按照共同利益行事，“有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益”[7]。公共產品具有非競爭性和非排他性的特點，由于受“搭便車”思想的影響，農民較少主動參與農村公共產品的供給。從受益主體的角度來看，農村公共產品的供給是關乎全體農民生產生活的大事，農民參與公共產品的供給也是完善農村公共產品供給體系，提高農村公共產品供給水平的重要內容。從現階段農村現實情況來看，農民主動參與公共產品供給的程度普遍較低。

另一方面，長期以來，政府提供農村公共產品被認為是滿足農民公共產品需求的最根本途徑。這種思想加重了農民“等”、“靠”、“要”的心理作用，導致農民不愿意主動參與提供農村公共產品。農村空心化導致的農村精英流失也是農村公共產品無人組織領導供給的重要原因。在“缺乏分層與缺失記憶型”的農村社會中，農民不愿意主動合作是常見的問題。村莊主要由若干小親族組成，各親族的利益錯綜復雜，由于缺乏具有權威的農村社會精英，單個小親族在自身利益的驅使下不愿意主動參與農村公共產品的供給。

二、農村公共產品供給主體活力欠缺的根源

（一）地方政府財權和事權不匹配

政府作為國家權力的執(zhí)行機關，承擔著極其重要的國家職能。馬克思認為政府“既包括執(zhí)行由一切社會的性質產生的各種公共事務，又包括由政府同人民大眾的對立而產生的各種特殊職能”[8]。對于地方政府來說，不僅要執(zhí)行中央政府制定的各項方針政策，還肩負著本地政治、經濟和社會的建設。科學合理的權責體系是地方政府發(fā)揮職能的前提。地方政府權責不對等，不僅會影響政府職能的發(fā)揮，而且會引發(fā)嚴重的社會問題。

地方政府為農村地區(qū)提供公共產品是其重要的責任，充分履行政府公共產品供給的職能對發(fā)展農業(yè)生產，提高農民的生活水平具有重要意義。現階段，我國地方政府在農村公共產品供給的過程中權責不對等。權責不對等引起的財權和事權不匹配使農村公共產品的供給存在著嚴重的問題。我國農村公共產品的供給主要由地方基層政府提供，但是，由于分稅制改革以后地方基層政府的財權大大削弱，導致地方政府尤其是地方鄉(xiāng)政府無力承擔農村公共產品的供給。再加上地方政府籌集資金困難以及財政轉移支付制度不健全加重了地方政府的財政危機，使地方政府不能充分的發(fā)揮公共產品的供給職能。

（二）農村市場經濟體制不健全

受幾千年來傳統自然經濟的影響，我國農業(yè)生產經營方式落后，農產品商品化水平較低，再加上社會歷史原因的影響，我國農村市場經濟發(fā)展明顯滯后于城市地區(qū)。農村地區(qū)市場經濟體制不健全制約著農村地區(qū)資源的合理流動，阻礙農村商品經濟的發(fā)展。從農村公共產品供給的角度來看，農村市場經濟體制不健全，不僅影響了市場主體自由供給農村公共產品，而且不利于農村公共產品供給主體的多元協同發(fā)展。

農村市場經濟體制不健全導致農村地區(qū)經濟發(fā)展水平較低，嚴重制約著地方政府的財政收入。地方財政是政府提供公共產品的主要來源，因此，農村地區(qū)的經濟發(fā)展水平影響農村公共產品的供給能力。另一方面，健全的市場經濟體制是培育市場主體的必要條件。農村地區(qū)市場經濟體制不健全導致農村公共產品供給主體發(fā)展不完善，供給能力較弱。

農村地區(qū)市場經濟發(fā)展不充分，農村金融體系不健全。在農村公共產品的供給過程中，市場主體缺乏資金支持，使市場供給主體的供給范圍和供給能力受到限制。

（三）第三部門發(fā)展滯后

長期以來，我國公共產品的供給主要由政府發(fā)揮主導作用，第三部門參與公共產品的供給起步時間較晚，供給參與程度較為有限，尤其是受經濟和社會原因的影響，農村地區(qū)第三部門發(fā)展滯后，在農村公共產品的供給過程中，第三部門參與程度較低，供給公共產品的能力較弱。

從內部原因看，主要是由于第三部門是非盈利性的公益組織，在自我發(fā)展能力、自身管理和財務能力等方面存在許多不足，導致第三部門在農村地區(qū)發(fā)展較為緩慢。另一方面，第三部門在提供農村公共產品的過程中認可度不高，農民對第三部門的認識不足制約著第三部門的生存和發(fā)展。從外部原因看，政府對第三部門的支持力度不夠。第三部門注冊登記較為困難，尤其是其發(fā)展過程較多地受到政府的限制。第三部門為了更好的發(fā)展必須依靠地方政府，這也使第三部門不能獨立自主地開展公益活動。

（四）農民參與供給動力不足

在信息不對稱的情況下，作為“理性經濟人”的農民在集體行動中具有機會主義傾向。機會主義傾向是促使農民不愿主動參與公共產品供給的內在原因。由于公共產品具有非排他性，部分村民主動提供公共產品，無法排除其他村民“搭便車”的行為。因此，村民在理性意識的支配下選擇等待政府或者其他組織提供公共產品。另一方面，長期以來，農民普遍認為提供公共產品是公家的事，自己不能左右政府或者集體決策，這種消極等待的思想也使農民主動參與公共產品供給的積極性受挫。

農村地區(qū)市場經濟發(fā)展水平較低，農民習慣于已經熟悉或者適應的生活環(huán)境，主動改變的意識不強。受經濟收入的限制，農民較多的關注于眼前能夠提高農業(yè)發(fā)展水平和增加農民收入的公共產品的供給，但是，大部分農村公共產品投入時間長，見效慢，因此，農民主動投資這類公共產品的積極性不高。另一方面，村委會的組織能力不足。稅費改革以后，村委會的收入大大縮減，村干部缺少組織公共產品供給的動力。

三、增強農村公共產品供給主體活力的對策

（一）明確政府權責，加快建設服務型政府

深化政府行政體制改革的重點是建立權責統一、職能科學、結構優(yōu)化的現代化服務型政府。所謂權責統一、職能科學，就是處理好中央政府與地方政府的關系，合理劃分中央政府與地方政府的權責，科學協調政府財權與事權的統一，充分調動各個主體的積極性。針對現行政府組織內部仍然存在權責不一致、職責交叉的問題，政府行政體制改革最重要的是按照精簡統一效應的原則科學界定政府職能分工，明確政府事權與財權邊界，加快政府職能轉變，建設服務型政府。中央政府穩(wěn)步推進大部門體制改革，明確各部門職責，整合職能重復機構，合理劃分中央政府與地方政府關于公共產品的供給責任。

針對地方政府在農村公共產品供給存在權責不統一、供給效率低下的問題，最重要的是要明確地方政府關于農村公共產品供給的事權與財權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政體制中的最基層單位肩負著提供農村公共產品的重要責任，但是，由于稅收體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入較少，無力承擔大規(guī)模的公共產品供給。建立“三級政府、三級財政”的行政體制，不僅有利于分稅制的完善，更有利于明確農村公共產品的供給職責。中央政府、省政府和縣級政府分別提供各自權責的公共產品，然后由各級政府財政分別負責，可以集中各級政府財政力量，統籌規(guī)劃農村公共產品的供給。另一方面，政府在農村公共產品的供給中還要注重其他主體的功能發(fā)揮，加大政府購買公共服務的力度，做公共產品供給的統籌者、責任人和服務者。

（二）健全農村市場經濟體制，促進市場主體增加有效供給

當前農村市場經濟發(fā)展較為滯后，市場經濟體制不健全，是農村公共產品供給不充分、市場主體發(fā)展不健全的重要原因，因此，繁榮農村市場經濟、健全農村市場經濟體制，是激發(fā)農村公共產品供給主體活力，提高農村公共產品供給水平的必然要求，也是加強社會主義新農村建設的重要保證。健全農村市場經濟體制，規(guī)范農村公共產品供給市場，首先，規(guī)范市場競爭秩序，營造良好的市場競爭氛圍，保證各市場主體能夠公平合理地參與市場競爭。良好的市場競爭秩序是農村公共產品供給主體健康發(fā)展的前提和保障，也是繁榮農村公共產品供給市場的重要內容。其次，培育和發(fā)展農村生產要素市場，規(guī)范農村公共產品的生產、流通和銷售各個環(huán)節(jié)，是農村公共產品有效供給的前提和保證。

健全農村市場經濟體制，要充分激發(fā)農村公共產品供給主體的活力。政府要打造良好的法制環(huán)境，加大對其他供給主體的政策支持，促進市場主體地位平等、公平有序地參與市場競爭。政府加大農村公共產品或者服務的購買力度，支持市場主體通過公開競標參與農村公共產品的供給。另外，對于一些投資周期長、回報小的農村公共產品的供給項目給予一定的補貼和更多的優(yōu)惠政策。鼓勵市場主體參與農村公共產品的供給，不斷激發(fā)供給主體活力，是提高農村公共產品供給水平的根本之策。

（三）增強第三部門自身實力，建立與政府“良性互動”合作機制

在我國農村公共產品供給過程中，第三部門不僅可以彌補政府供給的不足，還具有與生俱來的優(yōu)勢。因此，政府應以“小政府、大社會”為目標，加快政府職能轉變，大力發(fā)展第三部門組織，充分發(fā)揮第三部門等非政府組織在公共產品供給中的作用。為了解決農村公共產品有效供給不足、供給水平低下的問題，第三部門要增強自身實力，建立與政府“良性互動”合作機制，才能從根本上激發(fā)供給活力，滿足農民多元化的公共產品需求。

首先，第三部門要加強自身管理，健全內部組織結構，增強自身實力。第三部門要明確經營理念，制定發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)劃，規(guī)范內部財務管理，加強內部人力資源建設，吸引優(yōu)秀人才加入組織。其次，增強籌資能力，解決資金不足的問題。第三部門在強化公益性的前提下可以借鑒盈利組織的做法和公關、營銷理念，增強自身影響力，吸引社會力量參與農村公共產品供給。比如，“希望工程”同農夫山泉股份有限公司合作，將“喝一瓶農夫山泉水，等于為希望工程捐獻一分錢”作為宣傳口號，既增加了希望工程的收入來源，也增加了資助企業(yè)的效益，達到雙贏的效果。最后，加強與政府合作，參與公共產品供給決策，建立與政府“良性互動”合作機制。第三部門在增強自身實力的前提下，加強與政府合作，了解政府的供給計劃，根據自身優(yōu)勢參與公共產品的供給，不僅可以增強第三部門的認可度和公信力，還有利于增加農村公共產品的有效供給。

（四）提高農民共建能力和共享水平，激發(fā)其參與供給的積極性

黨的十八屆五中全會提出，共享發(fā)展理念，共享發(fā)展要求，提高農民的共建能力和共享水平，“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強發(fā)展動力，增進人民團結，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進?！盵9]農民共建共享農村公共產品和公共服務體系建設是激發(fā)農民參與供給積極性，增加農民參與農村公共產品供給的獲得感，解決農村公共產品供給困境的基本路徑和實現策略。

提高農民共建能力和共享水平，首先，要推動農村內生秩序的變革，提高村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。當前我國農村普遍存在“空心化”和“老齡化”的問題，“空心化”和“老齡化”意味著鄉(xiāng)村精英流失，從而衍生出農村凝聚力和組織力低下。要改變農村內生秩序衰弱的現狀，政府必須加大力度發(fā)展農村經濟，解決“三農問題”，吸引優(yōu)秀人才參與鄉(xiāng)村建設。鄉(xiāng)村精英是帶動農民參與農村公共產品供給和鄉(xiāng)村治理的重要力量，依靠鄉(xiāng)村精英的帶動作用是解決農村公共產品供給中存在的農民參與積極性不高和克服機會主義傾向的重要手段。推動農村社會秩序的理性化構建，提高農民在公共產品供給中的參與意識，激發(fā)參與供給的積極性，使農民共建共享農村公共產品供給的成果

[1]李燕凌.縣鄉(xiāng)政府農村公共產品供給政策演變及其效果——基于中央“一號文件”的政策回顧[J].農業(yè)經濟問題，2014（11）.

[2]劉彤.農村公共產品供給問題及解決思路——基于供給主體的分析[J].理論探索，2015（3）.

[3]曲延春.差序格局、碎片化與農村公共產品供給的整體性治理[J].中國行政管理，2015（5）.

[4]王衛(wèi)星.積極穩(wěn)妥推進農村公共服務標準化［J］.農村財政與財務，2014（3）.

[5]中共中央召開黨外人士座談會征求對中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議的意見[N].人民日報，2015-10-31.

[6]王超，孫迪亮.社會組織參與提供農村社區(qū)公共服務的實證研究[J].農業(yè)經濟與科技.2016（3）.

[7]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1995:2.

[8]中共中央編譯局.馬克思恩格斯全集:（第25卷）[G].北京：人民出版社，1972:432

[9]中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議文件匯編[M].北京：人民出版社，2015.

何況，吉林大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國化。（吉林 長春 130012）

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A

1008-5947（2017）05-0012-05

2017-09-15

責任編輯 何周富