行政自主性變遷下的事業(yè)單位改革

●徐大闖

行政自主性變遷下的事業(yè)單位改革

●徐大闖

提高各個組織的行政自主性是公共行政改革的基本思路。事業(yè)單位作為行政組織體制的重要組成部分也不例外。宏觀上，單位體制的不斷分解和重組在構(gòu)成公共行政改革實質(zhì)內(nèi)容的同時，也貫徹了增強行政自主性這個基本理念。微觀上，事業(yè)單位人事制度的改革表明事業(yè)單位和其工作人員的法律關(guān)系更加多元，也能更自主地處理這個關(guān)系。深藏于制度變遷背后的是行政法治原則的拓展，即對基本權(quán)利客觀價值秩序功能的強調(diào)使得公共服務補充了行政權(quán)力作為行政主體的內(nèi)涵基礎，從而使建基于控制行政權(quán)力的形式法治發(fā)展為更好引導和規(guī)范行政組織實現(xiàn)行政任務的實質(zhì)法治。

行政自主性；公共行政改革；事業(yè)單位；人事制度；客觀價值秩序

一、行政自主性：中國公共行政改革的基點

“在過去幾十年中，很少國家的政府沒有受到席卷政府部門的改革浪潮的沖擊?！盵1]從20世紀80年代開始，國際政治經(jīng)濟格局發(fā)生了根本性的變化。政治方面，蘇聯(lián)解體、東歐劇變，西方資本主義陣營取得了巨大的勝利；與之相伴隨的，在經(jīng)濟上，市場經(jīng)濟一統(tǒng)江湖，從而成為經(jīng)濟理論中的正統(tǒng)。為了適應宏觀環(huán)境的變化，各種體制都發(fā)生了相應的變革。如在政府體制改革領(lǐng)域，發(fā)生了由撒切爾夫人和里根總統(tǒng)分別在英國和美國進行的“政府再造”，為政府松綁，從而增強其企業(yè)家的創(chuàng)新精神，因應不斷變遷和復雜多變的行政任務。我國也不例外。1978年實行改革開放后，商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟逐漸成為經(jīng)濟改革的方向。人的物質(zhì)和精神需求以及實現(xiàn)需求的手段不斷地被釋放出來，官方的政治宣傳以及政府的功能也逐漸從宏大敘事向為公眾提供實實在在的公共服務方向轉(zhuǎn)變。行政體制、經(jīng)濟體制、科研、教育、文化、衛(wèi)生等各項體制改革同時進行。其中，事業(yè)單位的分類改革是此次機構(gòu)改革的重心?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（下稱《指導意見》）中，事業(yè)單位被分成三類：承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務。對于前兩者，《指導意見》指出應逐步歸到行政序列和企業(yè)序列，按照它們各自的特性進行管理。而對于第三類，《指導意見》又根據(jù)對財政依賴的程度、提供公共服務的性質(zhì)分為公益一類和公益二類。與此同時，為了更好的發(fā)揮事業(yè)單位為社會提供公共服務，《指導意見》進一步指出要增加事業(yè)單位的行政自主性，從而增強整個行政組織體系的彈性和活力。

世界版圖的變遷、國內(nèi)外情勢的一體化、新舊體制轉(zhuǎn)軌的特殊性使得中國當下的改革面臨極端的復雜性。與之相對，行政組織法學的理論探索和制度設計就顯得滯后與薄弱。這一方面表現(xiàn)在適應現(xiàn)代公共行政改革的行政組織法還沒有形成體系；另一方面是在我國現(xiàn)代化的科層制仍沒有完全建立起來。而西方公共行政的改革則是在后者之上推進的。美國公共行政改革大師彼得斯認為“許多體制轉(zhuǎn)換中國家和發(fā)展中國家···所面臨的問題是建立韋伯式的和規(guī)則式的官僚體制”[2]。但是這并不意味著中國要走西方行政體制發(fā)展的老路，而是說要汲取它們現(xiàn)代行政組織的本質(zhì)：法人化。在法學上，法人作為與自然人并列的法律主體是指享有獨立的權(quán)利能力和行為能力的組織，當其他主體侵犯其權(quán)利時具有向法院提起訴訟的權(quán)利。換句話說，法人化的意義在于行政自主性?！叭狈@種基本的價值理念，以市場為導向的改革將面臨貪污行為合理化和資本主義越權(quán)行為受到公然支持的危機”[3]。與行政組織相比，事業(yè)單位基本不行使公共權(quán)力，其基本職責在于為社會提供公共服務。面對日新月異的社會形勢和豐富多樣的人民需求，事業(yè)單位需要更大的自主權(quán)來履行自己的職責。

不過，任何變革都不是在真空中進行的，都是有一定制度背景的。事業(yè)單位改革也不例外。接下來，本文將首先指出單位體制作為一種中國獨有的制度是事業(yè)單位改革的起點，它們同時具有一致的內(nèi)在精神氣質(zhì)。在這之后，筆者通過考察事業(yè)單位的人事制度，從而具體指出增強行政自主性是當前事業(yè)單位改革的基本理念，進而指出它對行政法學進一步發(fā)展的意義。

二、行政自主性的增強：事業(yè)單位功能變遷的內(nèi)在理路

事業(yè)單位具有兩種功能：社會控制和公共服務供給。通過對其分析可知，事業(yè)單位具有兩個特點，一是以提供社會公共服務為目的；一是舉辦主體是國家機關(guān)或資金來源是國有資產(chǎn)。也就是說，它內(nèi)含著兩種可能相互沖突的目的：公共服務的提供對行政自主性的要求更高，而國家作為舉辦主體也難免會將事業(yè)單位作為控制社會的工具，從而加強對事業(yè)單位的控制。在中國特定的制度環(huán)境中，這兩種特質(zhì)將始終伴隨事業(yè)單位。不同的是，它們將會伴隨國民經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展階段的不同而強調(diào)不同的特質(zhì)。大致來講，自新中國建立至今可以分為兩個階段，其分界點為改革開放決策的作出。在這之前，整個社會的特征為“總體性社會”，事業(yè)單位在承擔多元化職能的同時，主要是國家控制社會的工具；在這之后，一方面隨著資源總量的上升，國家控制資源的比例在不斷下降；另一方面，國家也越來越依賴法律、規(guī)劃、行政指導等方式來規(guī)制整個社會，單位的公共服務職能逐漸凸顯。

同時需要指出的是，本文對事業(yè)單位兩個主要功能進行討論的落腳點在于事業(yè)單位的行政自主性。當然，事業(yè)單位更加自主并不意味著其將提供更多的公共服務，但畢竟事業(yè)單位行政自主性的增強構(gòu)成了其在市場經(jīng)濟條件下發(fā)揮功能的必要條件。

在計劃經(jīng)濟時代，單位主要是國家控制社會的工具。李猛等認為，單位是再分配體制下的制度化組織。與一般組織相比，單位最大的不同就在于其所處的制度環(huán)境。單位體制來源于根據(jù)地時期的“供給制”。建國后，隨著共產(chǎn)黨接管全國政權(quán)，之前在黨內(nèi)運行的體制逐步擴展到了整個國家體制?！叭础薄拔宸础钡耐七M和社會主義改造的進行，使得壟斷性的國營部門和統(tǒng)一的全國財政經(jīng)濟體制建立，公有制逐步占據(jù)了主導，并進而取得唯一所有制的地位。任何權(quán)利的享有都是有前提的。面對經(jīng)濟基礎薄弱、資源匱乏而人口眾多的局面，黨中央所著力做的是創(chuàng)造權(quán)利實現(xiàn)的條件[4]而非權(quán)利本身。這就需要國家充分有效的利用當下的資源，并且通過一定的機制對資源進行再分配。單位體制就是在這個大環(huán)境下產(chǎn)生的。國家壟斷資源分配和再分配在集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設的同時，也使得個人對國家的全面依賴，具體表現(xiàn)為勞動者對就業(yè)場所的全面依附。個人的社會生活受到行政權(quán)力的全面控制。在總體性社會，私人經(jīng)濟和市場關(guān)系被“消滅”，個人謀生和創(chuàng)業(yè)之路也被堵死，城市里的居民只有“公家”單位工作。不過，這種選擇是“消極意義”上的，即個人只能等待由國家來分配工作，而沒有自主選擇的權(quán)利。并且，就業(yè)場所功能的多元化構(gòu)成了勞動者“全面依附”的前提。在這里，“全面依附”不僅僅指雇傭和被雇傭的關(guān)系，它還包含了如“住房分配、公費醫(yī)療等社會福利保障方面擁有資格認定和額度調(diào)整的權(quán)限”[5]。

在資源分配發(fā)揮越來越重要的市場經(jīng)濟時代，事業(yè)單位的公共服務職能更多地被強調(diào)。改革開放之后，單位體制得到了一些松動。單位體制形成的一個重要原因在于資源被國家所壟斷，從而造成下級對上級、個人對單位的排他性依賴。市場經(jīng)濟體制改革的一個重要成果就是各個主體獲得資源、利益和社會地位的渠道多元化，這就使得處于單位體制中的組織的行政自主性得到增強。不過，同時也應意識到單位體制的一些根本性機制還沒有發(fā)生實質(zhì)性變化。首先是各種單位仍然具有行政級別。行政級別的高低直接關(guān)系到獲取資源、利益和機會的大小，同時也意味著其必須接受上級機關(guān)的領(lǐng)導。其次是非物質(zhì)性的短缺資源，如入黨提干、晉職晉升、出國進修、政治與社會榮譽等仍把握在上級組織手里。但畢竟，社會結(jié)構(gòu)的分化為事業(yè)單位發(fā)揮提供公共服務的功能提供了前提。

面對這種局面，中央政府發(fā)布了多項措施，增強事業(yè)單位的行政自主性是其主要意圖。在這中間，事業(yè)單位的分類改革具有典型意義。為了增強事業(yè)單位的獨立性，《指導意見》指出要改革行政管理體制，實行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系。行政主管部門要強化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標準規(guī)范和監(jiān)督指導等職責，進一步落實事業(yè)單位法人自主權(quán)。對面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實現(xiàn)形式，逐步取消行政級別。對不同類型事業(yè)單位實行不同的機構(gòu)編制管理，科學制定機構(gòu)編制標準，合理控制總量，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)，建立動態(tài)調(diào)整機制，強化監(jiān)督管理。

在由計劃經(jīng)濟時代向社會主義市場經(jīng)濟時代的變遷過程中，單位體制不斷的解體，這個過程的本質(zhì)在于附著于其上的利益被其它主體所代替，比如原本主要由單位供給的養(yǎng)老保險現(xiàn)在主要由國家提供，內(nèi)在于其中的組織可以更好地發(fā)揮適合其特質(zhì)的功能。與此同時，當個人的需求以及實現(xiàn)需求的途徑被正當化后，任何形而上的存在都逐漸被消解了。這特別表現(xiàn)在國家意識形態(tài)宣傳功能的弱化，造成的實質(zhì)影響就是政府統(tǒng)治的正當性只能建立在“實實在在”的物質(zhì)之上。那么，為了實現(xiàn)這個政治任務和行政任務，增強事業(yè)單位的行政自主性，從而提高其公共服務的供給能力必將持續(xù)作為公共行政改革的基本方向。但也正是在這個意義上，事業(yè)單位的社會控制功能也并沒有消失，不同的只是功能發(fā)揮的方式變了。

事業(yè)單位功能的變遷必將通過具體的制度而表現(xiàn)出來，與此同時，這種變遷所彰顯的行政自主性提升也將同時通過“制度細節(jié)”來得以體現(xiàn)。人事制度反映著勞動者與就業(yè)單位以及勞動者與國家之間相互交錯的復雜關(guān)系。它既體現(xiàn)著整體制度的變遷，同時也影響著后者。通過對它的分析，本文進一步指出行政自主性是當下事業(yè)單位改革的基本思路，更重要的是，從中也能發(fā)現(xiàn)中國進行現(xiàn)代化的內(nèi)在進程。

三、人事制度：事業(yè)單位行政自主性的基點

《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見》（以下簡稱《聘用制度意見》）指出要實現(xiàn)事業(yè)單位人事制度由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，其背后的理念呼應了梅因的“從身份到契約”的現(xiàn)代法治理念。在計劃經(jīng)濟時代，“就業(yè)場所對公民身份具有決定性的意義”，其原因就在于公民生存和發(fā)展所需要的資源必須以及只能從就業(yè)場所獲得，它界定了“我是誰”這樣一個哲學命題。與此相反，崗位或契約則強調(diào)就業(yè)場所對公民的經(jīng)濟利益，前者對于后者來講僅僅是一個謀生的手段之一，在這之外還存在其他渠道。對于“我是誰”這樣的哲學命題，就業(yè)場所只是眾多影響因素中的一種。接下來，本文將從三個關(guān)鍵點考察這個明顯且又深刻的變遷。

1.由終身制向聘用制變遷

“永久性就業(yè)，也稱終身制，是單位體制的制度基礎?！笔聵I(yè)單位是制度化組織，它與所處的制度環(huán)境有緊密的聯(lián)系。計劃經(jīng)濟時代一個重要的特征在于“國家對城市居民的就業(yè)采取全包下來的政策”，讓人民充分的就業(yè)是共產(chǎn)黨實現(xiàn)共產(chǎn)主義的奮斗目標?！敖K身制”具有兩方面的特征，一是組織領(lǐng)導不能運用解雇作為管理手段來促進組織內(nèi)資源的最優(yōu)配置，也很難達到符合效率原則的生產(chǎn)函數(shù)；一是從勞動者的角度上，也不能通過辭職等方式改變其組織歸屬。同時由于單位所具有的廣泛的福利性質(zhì)，可以近似地認為，在一個人的預期中，他的一生都是在一個單位內(nèi)度過的。這樣他就會比可以通過更換就業(yè)組織來改變生活環(huán)境的工人更傾向于利用組織滿足其生活中的各種利益和目標，從而實現(xiàn)自身的身份定位。

伴隨著計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，單位體制所處的環(huán)境發(fā)生了變化，其內(nèi)在的機制也就需要改變。一方面，事業(yè)單位在招聘工作人員的過程中擁有更大的自主權(quán)?！妒聵I(yè)單位崗位設置管理試行辦法》確立了“按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理”的原則，并且在崗位設置上賦予事業(yè)單位較大權(quán)力，國家對此實行宏觀調(diào)控、分類指導、分級管理。事業(yè)單位在招聘上更大的自主權(quán)意味著其可以根據(jù)自身需要招錄更多的人才，從而更好的為社會提供公共服務，同時也是國家戰(zhàn)略的需要。一方面，事業(yè)單位和工作人員的解聘和辭職方面擁有更大的自主權(quán)。原則上，協(xié)商一致是解除勞動合同的原則。不過，同時還存在一些特殊情況，其中比較重要的是事業(yè)單位和工作人員單方面解除合同的條件。另外，為了保護受聘人員的權(quán)益，《聘用制度意見》還規(guī)定了事業(yè)單位不得單方面解除合同的條件。這種“優(yōu)者上、平者讓、庸者下”的機制能夠增強全體工作人員的使命感和危機感，增強事業(yè)單位作為公共服務提供者的競爭力。

2.資源分配規(guī)則由模糊向明晰的變遷

不過，“終身制”并不必然意味著勞動者對就業(yè)場所的全面依賴，更重要的是資源的分配規(guī)則。單位體制雖然也有一套資源分配的規(guī)則，但是由于其內(nèi)在的運行邏輯這個規(guī)則并沒有有效實施，代之而起的規(guī)則也非常模糊。1956年國家進行了第二次工資改革，開始實行一種按職工性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)、部門和地區(qū)統(tǒng)一規(guī)定等級標準的貨幣工資制。新建立起來的等級工資制包含著這樣一個政策目標：實行按資歷和技術(shù)能力決定工資等級的正常升級制度，但這個目標實際上從來沒有達到過。舍克用“德治”一詞來概括中國再分配體制的基本分配原則。在德治原則下，社會資源按品德和政治覺悟的標準被分配下去。但是由于品德、政治覺悟缺乏明確的評價標準，尤其是后者常隨場合的變化而變化，這就使得資源分配無法形成明確界定的成文規(guī)則。這種制度的“規(guī)則短缺”是制度化組織的一個一般特點。

對計劃經(jīng)濟時代問題的克服就構(gòu)成了社會主義市場經(jīng)濟體制改革的起點，那么，理所當然的，規(guī)則明晰化就成為改革的目標。首先，聘用合同而非政府政策構(gòu)成了規(guī)則的載體?！镀赣弥贫纫庖姟分赋?，聘用合同應當包括七項內(nèi)容，其中第五項是“工資待遇”。同時指出，根據(jù)考核結(jié)果發(fā)生崗位變動從而引起工資待遇發(fā)生變化的，應當對聘用合同作出相應變更。規(guī)則的明晰依賴于確立規(guī)則的因素相對客觀。在這一方面，《聘用制度意見》指出事業(yè)單位在確定待遇時要考慮生產(chǎn)要素（包括資本、技術(shù)等）、崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻等，同時建立工資正常調(diào)整機制，使事業(yè)單位工作人員收入與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。這些因素相對于道德、政治覺悟來說更容易量化，從而也更容易建立資源的分配規(guī)則。

3.工資內(nèi)容的變遷

在計劃經(jīng)濟時代，勞動者的工資是由國家而非勞動者所在的企業(yè)決定的。而與國家控制勞動者工資的狀況相適應的是，工資的內(nèi)容是寬泛的，它包含了與個人生存和發(fā)展相關(guān)的所有福利，而個人也只有通過單位才能獲得這些“福利”，它們包括：（1）職工的基本生活資料，如住房；（2）方便職工生活、減輕其家務勞動的設施，如食堂、托兒所、浴室等；（3）福利補貼；（4）文化設施，如文化宮、俱樂部、圖書館等。同時，全國統(tǒng)一的福利補貼制度包括：帶薪休假制度、上下班交通費補貼制度、冬季取暖補貼制度和生活困難補助制度。通過簡要的分析可以看出，工資的內(nèi)容涵蓋著生活的方方面面，不僅包括生存資料的供給，如住房、食堂、浴室，還包括發(fā)展所需要的資料，如文化宮、圖書館、冬季取暖補貼。這種工資內(nèi)容確定的制度在維持相對公平的同時也造成了一種不平等，即不同單位得到國家資源供給的能力是不同的，如全民所有制企業(yè)的工資待遇要好于集體所有制企業(yè)的工資待遇，而后者又不能通過其它渠道提高自身的營利水平。在這個現(xiàn)象的背后是個人之間生活質(zhì)量的實質(zhì)性差異。

與之相比，《聘用制度意見》提出要建立崗位績效工資為主、福利貨幣化的現(xiàn)代薪酬制度。它由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分構(gòu)成。工資分配的依據(jù)以與工作相關(guān)的因素為基礎，其目的是促進工作人員更加努力地工作。有些是依照所聘崗位的職責和要求，如崗位工資；有的是按照工作人員的工作表現(xiàn)，如薪級工資和績效工資；有的是因為工作本身的性質(zhì)而需要給從事這項工作的人更多的物質(zhì)獎勵，如事業(yè)單位津貼補貼。在越來越多的產(chǎn)品“商品化”后，工作人員可以依照自身的需求、購買力等因素購買自己所需要的物品。目前雖然也會存在相當?shù)牟黄降?，但這些壁壘卻是可以通過其它途徑予以打破。另外，對從事公益服務的事業(yè)單位，根據(jù)其功能、職責和資源配置等不同情況，實行工資分類管理?；竟べY執(zhí)行國家統(tǒng)一的政策和標準，績效工資根據(jù)單位類型實行不同的管理辦法。這個制度既避免了“一刀切”，發(fā)揮高層次人才的積極性，也保障了基本的社會公平，保障了不同的事業(yè)單位都能正常提供社會公共服務。

四、客觀價值秩序功能：行政法治原則拓展的基礎

形式法治原則是傳統(tǒng)行政組織法研究的基礎，其具體表現(xiàn)為行政主體理論過于強調(diào)行政主體對法律責任的承擔，過于強調(diào)對行政訴訟被告資格的強調(diào)，整體理論構(gòu)架彰顯通過司法審查來制約行政權(quán)力的理念。形式法治所關(guān)懷的是將行政權(quán)力歸于法律的控制之下，并通過司法機關(guān)進行制約。因此，“完備行政法制，從立法源頭上完備行政權(quán)力各種行使條件、程序和救濟方式，是這些年我國行政法學人不斷努力的方向?！盵6]這固然值得肯定，且應在今后的行政法發(fā)展中繼承和深化。但是，當下行政主體成立的條件只能是有法律和法規(guī)的授權(quán)，即事業(yè)單位只有在法律法規(guī)授權(quán)的情況下才能成為行政主體，在其他情況下只能是行政相對人，這造成了行政主體范圍的狹小。更為重要的是，事業(yè)單位與接受其服務對象之間的關(guān)系被界定私法關(guān)系，而沒有意識到雙方之間實質(zhì)不平等的法律地位。中國行政組織改革的起點是單位體制，后者的重要特征是國家壟斷著社會資源。雖然國家退出了眾多領(lǐng)域，但是在很多關(guān)鍵的領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生，“公家單位”還是占據(jù)重要地位。傳統(tǒng)行政法只在事業(yè)單位行使法律法規(guī)授權(quán)的情形進行規(guī)制，無疑會使大量的公共利益和私人利益受不到保護。

形式法治原則應當進一步拓展為實質(zhì)法治原則，而其基礎就是基本權(quán)利的客觀價值秩序功能。一般認為，基本權(quán)利具有三個功能，即防御權(quán)功能、給付功能和客觀價值秩序功能。前兩者屬于主觀權(quán)利，當權(quán)利受到損害時公民可以向法院提起行政訴訟；后者屬于客觀權(quán)利，它賦予行政組織一種為公民的基本權(quán)利得到實現(xiàn)創(chuàng)造條件的義務，而這也為行政主體理論提供了新的規(guī)范基礎。與此同時，我國所面臨的歷史環(huán)境也決定了行政法的規(guī)范性應更多的體現(xiàn)為對行政機關(guān)實現(xiàn)行政任務的規(guī)制。一方面中國的行政體制改革是從無所不包的單位體制的解構(gòu)開始的，行政的前法律性還沒有得到徹底的改變，眾多的實質(zhì)性權(quán)力仍沒有得到法律的確認和授予。在這種情況下，傳統(tǒng)行政法學只關(guān)注法律法規(guī)的授權(quán)而罔顧眾多沒有授權(quán)卻仍在行使的權(quán)力則無異于“掩耳盜鈴”。另一方面，伴隨著“政治文明的沖突”、經(jīng)濟全球化、跨境環(huán)境污染、核擴散、恐怖襲擊、“互聯(lián)網(wǎng)+”、嚴峻的就業(yè)形勢等等，政府的行政任務被極大地增大，而這也客觀上要求賦予政府更多的職能、權(quán)限和責任。兩種趨勢的結(jié)合使得行政權(quán)力不能也不應該完全由法律來賦予。

法治的精髓是規(guī)范行政權(quán)力，從而保障人的尊嚴。但是，環(huán)境的變化也導致法治具體的內(nèi)涵產(chǎn)生變化。在當下中國，強調(diào)基本權(quán)利的客觀價值秩序功能并不會導致其防御權(quán)功能和給付功能受到弱化，相反是為后者提供實現(xiàn)的條件。事業(yè)單位的本職就是提供公共服務，賦予它行政主體地位，從而在法律上確定其相對自主的地位，這既有解釋和化解事業(yè)單位與接受其服務者的關(guān)系和爭議，更重要的是可以防止行政機關(guān)不合法的干預。在這個意義上，公共服務而非行政職權(quán)構(gòu)成了行政主體的基礎，而在其背后的轉(zhuǎn)變的則是法治內(nèi)涵基礎的延伸。

[1][美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2016:13.

[2][3][美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2016:7.

[4]鄭春燕.基本權(quán)利的功能體系與行政法治的進路[J].法學研究，2015（5）.

[5][6]鄭春燕.行政任務變遷下的行政組織法改革[J].行政法學研究，2008（2）.

徐大闖，浙江大學光華法學院憲法學與行政法學專業(yè)博士研究生。（浙江 杭州310008）

D035.1

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1008-5947（2017）05-0007-05

2017-10-02

責任編輯 何周富