治理理念下對行業(yè)協(xié)會監(jiān)管模式探索

●李利利 劉慶順

治理理念下對行業(yè)協(xié)會監(jiān)管模式探索

●李利利 劉慶順

行業(yè)協(xié)會已經(jīng)成為社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的橋梁和樞紐。然而，行業(yè)協(xié)會的一些“痼疾”嚴(yán)重制約著其應(yīng)有功能的發(fā)揮，這根源于我國行業(yè)協(xié)會特有的“雙重管理體制”。為了消除行業(yè)協(xié)會發(fā)展的瓶頸，行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)構(gòu)的脫鉤改革試點(diǎn)工作正如火如荼地進(jìn)行。但脫鉤并不意味著行業(yè)協(xié)會的自律性就會加強(qiáng)；也并不意味著不再需要政府部門的約束和控制。因此，在治理理念下探索和創(chuàng)新對行業(yè)協(xié)會監(jiān)管模式和方式，才能實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展。

行業(yè)協(xié)會；監(jiān)管模式；治理理念

近年來，我國的行業(yè)協(xié)會得到了迅速發(fā)展，數(shù)量飛快地增長。行業(yè)協(xié)會作為不同于市場與政府中間的一種社會治理組織，承擔(dān)著服務(wù)會員與協(xié)調(diào)政府的雙重職責(zé)。行業(yè)協(xié)會的發(fā)展能有效地推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能、精簡機(jī)構(gòu)，在一定程度上彌補(bǔ)政府服務(wù)的不足，提高服務(wù)質(zhì)量，更有效地服務(wù)社會。行政機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會的脫鉤改革，使政府對行業(yè)協(xié)會在職能、財(cái)務(wù)、人事等方面進(jìn)行直接管理轉(zhuǎn)向間接引導(dǎo)和監(jiān)督，釋放了行業(yè)協(xié)會的活力，增強(qiáng)了協(xié)會的自主性。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會脫鉤改革使行業(yè)協(xié)會脫離了與主管部門的隸屬關(guān)系，使行業(yè)協(xié)會處在只有登記機(jī)關(guān)，無主管部門的狀態(tài)。然而，脫鉤并不等于脫管，在給予行業(yè)協(xié)會充分自主性的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對其監(jiān)管，確保協(xié)會職能有效發(fā)揮。

一、國外對行業(yè)協(xié)會的主要監(jiān)管模式

褚松燕（2008）教授研究發(fā)現(xiàn)國外對行業(yè)協(xié)會等社會組織的監(jiān)管基本上有三種模式：單一部門監(jiān)管模式、多部門監(jiān)管模式和無監(jiān)管模式。單一部門監(jiān)管模式以英國和新加坡為代表，是以政府為主要監(jiān)管部門的監(jiān)管模式。政府的監(jiān)管方式主要包括注冊、日常管理、調(diào)查和違法處罰等。多部門監(jiān)管指對行業(yè)協(xié)會的日常監(jiān)管分給多個(gè)部門的監(jiān)管模式，其中以日本最為典型。日本對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管模式是以主管機(jī)關(guān)監(jiān)管為主、登記機(jī)關(guān)監(jiān)管為輔的雙重監(jiān)管體制。無監(jiān)管模式的代表國家是德國和美國。德國對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管更強(qiáng)調(diào)獎(jiǎng)懲，通常不進(jìn)行監(jiān)管，僅對違法的進(jìn)行處罰。美國沒有統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也沒有一部行業(yè)協(xié)會立法[1]。相比較而言，英國、日本和新加坡國家更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會注冊和登記機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)[2]。美國的監(jiān)管更嚴(yán)格、細(xì)致。具體而言，美國的監(jiān)管包括分類監(jiān)管、行為監(jiān)管和公眾監(jiān)督三大部分。在美國，行業(yè)協(xié)會如果得到的優(yōu)惠政策越多，受到的監(jiān)管也越嚴(yán)格。其監(jiān)管政策都對具體行為有細(xì)致的規(guī)定，同時(shí)社會公眾也會積極參與到監(jiān)督過程中來[3]。

學(xué)者艾德沃德·邁克·艾比（2008）提出對非政府組織的建設(shè)性監(jiān)管。建設(shè)性的監(jiān)管應(yīng)該包括簡單的登記，自助的監(jiān)管機(jī)制，正式的監(jiān)管重要的服務(wù)，如小額信貸。建設(shè)性的監(jiān)管促進(jìn)公共利益通過認(rèn)證的非政府組織的法律確定，建立良好的實(shí)踐規(guī)范并確保其協(xié)調(diào)和公共政策機(jī)構(gòu)。作者提出三部門間的一個(gè)等式：“非政府組織+政府部門+私營部門=扶貧和經(jīng)濟(jì)增長”[4]。因此，應(yīng)對非政府組織進(jìn)行簡化監(jiān)管，減少非政府組織的登記和認(rèn)證的程序。政府和非政府組織應(yīng)該建立約定的性能標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)行動(dòng)，促進(jìn)透明的活動(dòng)向公眾開放需求和問責(zé)制，并且要簡化監(jiān)管的環(huán)境，確保一個(gè)組織的法律地位和潛在的促進(jìn)公益活動(dòng)。

在《回應(yīng)性監(jiān)管：超越放松監(jiān)管的爭論》一書中，伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特分析了回應(yīng)性監(jiān)管理論[5]。兩位學(xué)者把回應(yīng)性監(jiān)管方法描述成“金字塔理論”，包括“強(qiáng)制金字塔”和“管制策略金字塔”兩部分?；貞?yīng)性監(jiān)管為政府政策的制定者提供了決定什么時(shí)候進(jìn)行監(jiān)管和采用什么樣監(jiān)管手段的一套系統(tǒng)的方法。政府要根據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、被監(jiān)管者的動(dòng)機(jī)和自我監(jiān)管的能力而采用不同程度的干預(yù)和不同的監(jiān)管手段。

二、國內(nèi)對行業(yè)協(xié)會監(jiān)管模式的研究

我國學(xué)者從多種視角對行業(yè)協(xié)會監(jiān)管進(jìn)行了有益的探索和研究。概括而言，對行業(yè)協(xié)會監(jiān)管的模式主要包括以下幾種類型：

（一）自律性監(jiān)管

張晉光（2007）研究了行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管機(jī)制，他認(rèn)為我國行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)之間并未實(shí)現(xiàn)有效的溝通和協(xié)調(diào)，政府的監(jiān)管效果不理想、影響不大[6]。楊晶（2009）也認(rèn)為行業(yè)協(xié)會能彌補(bǔ)市場和政府的雙重失靈，但也存在志愿失靈的情況，因此，行業(yè)協(xié)會的自律要在政府監(jiān)管和約束下展開[7]。

（二）法治化監(jiān)管

龍向洋（2010）指出要從加強(qiáng)立法監(jiān)控、完善行政監(jiān)督體制、內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督和反壟斷方面完善國家對行業(yè)協(xié)會法治監(jiān)督[8]。董亞偉（2013）認(rèn)為完善我國社會組織法治化監(jiān)管的建議包括構(gòu)建現(xiàn)代法制化監(jiān)管理念、完善監(jiān)管的法律體系和構(gòu)建制度機(jī)制等[9]。

（三）合規(guī)性監(jiān)管

郁建興（2014）等提出進(jìn)行行業(yè)協(xié)會監(jiān)管的基本思路：建立合規(guī)性監(jiān)管體制和模式。合規(guī)性監(jiān)管即是制定相關(guān)的監(jiān)管法律和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管重點(diǎn)由事前審批轉(zhuǎn)向監(jiān)管；協(xié)調(diào)、有效利用行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)管以及社會公眾監(jiān)督的作用。法律和法規(guī)是政府對行業(yè)協(xié)會實(shí)施合規(guī)性監(jiān)管的前提，行業(yè)協(xié)會商會與監(jiān)管主體的行為都須合法，符合相關(guān)規(guī)定；政府在行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管體系中一直處于主導(dǎo)性地位，但行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)管以及社會公眾的監(jiān)管也發(fā)揮著重要作用，是政府監(jiān)管體系的必要補(bǔ)充[10]。

（四）嵌入型監(jiān)管機(jī)制

時(shí)東芳（2012）根據(jù)對政府監(jiān)管困境的分析，指出應(yīng)構(gòu)建政府嵌入行業(yè)協(xié)會的嵌入型監(jiān)管機(jī)制，并且研究了促使嵌入型監(jiān)管模型形成的動(dòng)力因素[11]。劉鵬（2011）從國家、社會和協(xié)會自身三個(gè)方面分析了形成的動(dòng)力，并對構(gòu)建行業(yè)協(xié)會的嵌入型監(jiān)管的可行性進(jìn)行了分析。嵌入型監(jiān)管包括了“嵌入”和“受嵌”兩個(gè)過程。國家對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管包括兩個(gè)層面：監(jiān)管意愿與監(jiān)管能力[12]。當(dāng)前，國家對行業(yè)協(xié)會的吸納能力逐漸增強(qiáng)，而且，對行業(yè)協(xié)會管理的重點(diǎn)出現(xiàn)分化，繼承原來的分類控制模式、區(qū)分管理的模式。

（五）行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管

康曉光和韓恒（2005）在討論國家與社會關(guān)系時(shí)提出應(yīng)該對社會組織采取分類控制[13]。脫鉤改革以來，我國在創(chuàng)新新型治理模式上取得了重大突破。2016年12月19日，國家發(fā)展改革委等十部門聯(lián)合印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法》，要求有關(guān)部門要重點(diǎn)從治理機(jī)制、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、服務(wù)及業(yè)務(wù)、納稅和收費(fèi)、守法與信用、黨建與執(zhí)紀(jì)等六個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)管和自治自律。綜合監(jiān)管將通過登記管理機(jī)關(guān)的年檢和年度報(bào)告制度、行業(yè)協(xié)會商會信用承諾制度、信息公開制度、雙隨機(jī)抽查、社會組織第三方評估機(jī)制以及各監(jiān)管職能部門的監(jiān)督考核等六種途徑具體實(shí)現(xiàn)[14]。國家將全面構(gòu)建起對行業(yè)協(xié)會商會的事中事后監(jiān)管體系，既引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會商會通過強(qiáng)化自身制度建設(shè)提高自律能力，又確保脫鉤不脫管，由業(yè)務(wù)主管單位“一對一”管理轉(zhuǎn)變成各職能部門“多對一”監(jiān)管，使綜合監(jiān)管更加規(guī)范、更有效率、更適應(yīng)需要。

三、治理理念下對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管

隨著行業(yè)協(xié)會在我國的快速發(fā)展，行業(yè)協(xié)會在社會發(fā)展過程中起的作用也越來越重要。在我國，行業(yè)協(xié)會主要實(shí)行的是“雙重管理體制”，一個(gè)登記部門，一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門。因而，監(jiān)管的職責(zé)也由業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)，且主要是自上而下的監(jiān)管模式。隨著行業(yè)協(xié)會與行政部門脫鉤改革的不斷推進(jìn)，行業(yè)協(xié)會將與業(yè)務(wù)主管部門脫離關(guān)系，而登記部門對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管僅停留在協(xié)會成立階段，即意味著主要監(jiān)管部門缺失。因此，加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管是脫鉤改革之后必須強(qiáng)化的環(huán)節(jié)。行業(yè)協(xié)會與行政部門脫鉤并不意味的“脫管”，而是要加強(qiáng)對其監(jiān)管，促使其更好地履行職責(zé)。

治理是一個(gè)結(jié)構(gòu)概念，是所有者、執(zhí)行者和監(jiān)督者的人格化，是在公共管理的決策者與執(zhí)行者分離，即公共管理社會化和公共服務(wù)市場化的背景下出現(xiàn)的。治理的主要特征是主體的多樣性。奧斯特羅姆的多中心治理理論認(rèn)為，政府與市場都不是公共事務(wù)的唯一有效的方案，應(yīng)在政府與市場之外尋求新途徑，通過自上而下的自發(fā)的秩序形成多中心自主治理結(jié)構(gòu)。治理的本質(zhì)遵循事務(wù)內(nèi)在的本性、事務(wù)發(fā)展的規(guī)律，因地制宜，順其自然，長久性地解決問題。

治理理念強(qiáng)調(diào)政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)都可能在在特定的領(lǐng)域中與政府進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。對于行業(yè)協(xié)會監(jiān)管應(yīng)是多元監(jiān)管主體參與以及多種監(jiān)管手段運(yùn)用，政府應(yīng)使用新的方法和技術(shù)來更好地管理公共事務(wù)。例如，回應(yīng)性監(jiān)管摒棄了傳統(tǒng)監(jiān)管過程中政府單一主體的單一強(qiáng)制監(jiān)管手段，從這方面來看回應(yīng)性監(jiān)管理論體現(xiàn)了治理的一些特點(diǎn)，也可以說治理的本質(zhì)在監(jiān)管過程中得到了運(yùn)用。因此，在監(jiān)管主體上，除了政府部門作為主要的監(jiān)管部門，也應(yīng)鼓勵(lì)社會公眾積極參與進(jìn)來，加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會監(jiān)管上的協(xié)作。在對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管方式、方法上，除了政府的規(guī)范性監(jiān)管，還應(yīng)充分發(fā)揮媒介、網(wǎng)絡(luò)以及公共舉報(bào)等方面的監(jiān)督，不斷探索新的監(jiān)管方式和方法。通過策略性的監(jiān)管，做到放管結(jié)合，避免進(jìn)入“一管就死、不管就亂”的惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)培育與監(jiān)管之間的平衡。

四、結(jié)語

我國眾多學(xué)者也從不同的角度對行業(yè)協(xié)會的政府監(jiān)管做了深入的探索和研究，這些研究成果對我國行業(yè)協(xié)會政府監(jiān)管研究來說非常珍貴。脫鉤改革以后，對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管方式探索上有了很大的創(chuàng)新。對行業(yè)協(xié)會監(jiān)管的措施也不斷完善，主要包括年檢、財(cái)務(wù)審計(jì)、第三方評估、信用等級評價(jià)、信息公開和社會監(jiān)督、移動(dòng)式抽查、檢查等。但也面臨著監(jiān)管單位之間標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息溝通不暢、監(jiān)管的量化指標(biāo)不明確、監(jiān)管力量配置不適宜等不足。因此，加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索和創(chuàng)新治理理念下對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管模式，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會發(fā)展與對其監(jiān)管之間的平衡。

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李利利，國家行政學(xué)院在讀博士生，研究方向：公共行政（山東 濟(jì)南 250103）；劉慶順，山東青年政治學(xué)院政治與公共管理學(xué)院教授，研究方向：決策行為。（北京 100000）

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1008-5947（2017）05-0004-03

2017-09-28

責(zé)任編輯 何周富