甘肅省精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計問題研究

■/李 婷

一、引言

甘肅省具有貧困人口多、貧困程度深、脫貧難度大等特點(diǎn)，是全國最貧困的省區(qū)之一；全國14個集中連片特困地區(qū)中甘肅涉及3個、全國680個集中連片特殊困難地區(qū)縣中，甘肅省占58個；十八大以來，習(xí)近平總書記把扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略定位提到了新的高度，提出了一系列扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想；甘肅省也相繼提出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧建檔立卡工作的意見》規(guī)范了精準(zhǔn)識別扶貧對象等工作；2012年3月28日頒發(fā)《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》為扶貧工作訂立了基本的框架，對扶貧對象的選擇、項(xiàng)目管理、資金管理以及法律責(zé)任進(jìn)行了說明；2015年6月10日在甘肅省精準(zhǔn)扶貧工作會議上出臺了《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的意見》及17個專項(xiàng)方案，形成了“1+17”精準(zhǔn)扶貧方案，對扶貧工作的具體任務(wù)進(jìn)行了安排，為扶貧工作的開展做出了明確的指引；2015年提出了全省推進(jìn)“1236”扶貧攻堅(jiān)行動資金整合方案等具體規(guī)范。

二、政策落實(shí)跟蹤審計的內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧績效審計是對扶貧政策落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計，重點(diǎn)監(jiān)督檢查脫貧工作責(zé)任制落實(shí)情況，精準(zhǔn)扶貧與脫貧相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施和資金管理使用情況。政策落實(shí)跟蹤審計的主體是各級審計機(jī)關(guān)、審計人員及參與扶貧項(xiàng)目的企事業(yè)單位；審計的客體是國家出臺的政策法規(guī)和地方政府出臺的意見、方案等具體工作指引及其對精準(zhǔn)扶貧工作的具體要求；審計對象是執(zhí)行政策、落實(shí)具體工作的相關(guān)部門、工作人員及具體工作內(nèi)容；審計的內(nèi)容包括重點(diǎn)任務(wù)完成情況審計、重要政策執(zhí)行情況審計、重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況審計、重點(diǎn)資金落實(shí)和使用情況審計等；審計的結(jié)果是對相關(guān)政策的執(zhí)行情況的合規(guī)性、合法性、效益型和效果性發(fā)表審計意見；政策落實(shí)跟蹤審計的目標(biāo)是推進(jìn)改革和發(fā)展的進(jìn)程，促進(jìn)國家政策的落實(shí)、提高政策措施的科學(xué)性、發(fā)揮政府審計的監(jiān)督功能。

精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計的內(nèi)容主要有：在確定扶貧對象方面，審核工作人員是否做到嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定扶貧對象、檢查貧困戶建檔立卡工作，審核是否正確記錄扶貧對象的相關(guān)信息和扶貧脫貧過程，評價考核脫貧戶的真實(shí)性和脫貧程度，調(diào)查是否存在“假脫貧”、“數(shù)字脫貧”、“被脫貧”情況；在確定扶貧項(xiàng)目方面：審核相關(guān)項(xiàng)目是否屬于基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障項(xiàng)目，項(xiàng)目的設(shè)立是否符合重要性、價值性和可行性標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查項(xiàng)目的管理情況、項(xiàng)目的重復(fù)申報、閑置和調(diào)整情況，審核項(xiàng)目的申報批準(zhǔn)流程、項(xiàng)目實(shí)施效果，分析判斷是否存在“形象工程”、“政績工程”；在扶貧資金使用方面，審核資金的審批流程、項(xiàng)目專用資金使用計劃與實(shí)際使用情況之間的差異和存在差異的原因、閑置資金的管理，審核是否存在虛報騙取資金、擠占挪用資金等情況；在政策落實(shí)方面，審核政策措施的具體工作安排是否符合貧困戶的實(shí)際需要，是否與貧困原因貧困類型相契合、提出的措施是否具有針對性和可操作性等。

三、跟蹤審計的優(yōu)勢與困境

較于傳統(tǒng)審計，政策跟蹤審計在審計方法和審計效率等方面存在著絕對的優(yōu)勢，但在實(shí)際工作中由于審計環(huán)境和審計資源的約束，政策跟蹤審計也面臨著一定的困境。

開展落實(shí)跟蹤審計的優(yōu)勢表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，政策落實(shí)跟蹤審計是全范圍全過程審計，審計內(nèi)容涉及到政策落實(shí)的方方面面，使得審計人員能夠接觸到各個環(huán)節(jié)的工作人員以及深入了解扶貧對象，使得審計過程中記錄的信息更加詳細(xì)、真實(shí)、可靠、完整；第二，政策跟蹤審計的時間與政策落實(shí)的時間基本上是同步的，較于傳統(tǒng)審計來說，政策跟蹤審計更及時，審計周期更短，審計效率更高；第三，跟蹤審計是對政府工作人員實(shí)際工作的現(xiàn)場監(jiān)督和評價，能彰顯出政府對相關(guān)工作的監(jiān)督力度，能更有效的督促政策落實(shí)人員合理利用國家財產(chǎn)，順應(yīng)政策需求辦實(shí)事，保障國家財產(chǎn)安全，保護(hù)人民的合法權(quán)益。

開展落實(shí)跟蹤審計面臨的困境主要有：第一，我國政策落實(shí)跟蹤審計理論還處于探索階段，實(shí)際工作中缺乏理論指引，相關(guān)的法律法規(guī)也有待完善；第二，精準(zhǔn)扶貧具體政策安排涉及到公共管理、公共政策等多項(xiàng)專業(yè)領(lǐng)域，在具體審計工作過程中不僅要求審計人員具備各項(xiàng)目領(lǐng)域的專業(yè)知識，也要求審計人員將審計知識與其他學(xué)科知識結(jié)合起來，合理安排審計工作；第三，跟蹤審計需要做到與政策落實(shí)同步，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)到哪里，跟蹤審計工作就開展到哪里，這就要求審計機(jī)構(gòu)配備足夠的審計人員和其他審計資源，即政策落實(shí)跟蹤審計需要更多審計資源的支持以保障跟蹤審計工作的部署和實(shí)施；第四，具體開展政策跟蹤審計工作中既要保障審計資源的合理利用又要保障較高的審計效率，審計人員需要根據(jù)實(shí)際情況結(jié)合職業(yè)判斷來確定審計的深度與廣度。

四、跟蹤審計工作的組織管理

審計取證的精確程度和結(jié)果的可信賴程度取決于審計工作組織管理的科學(xué)性；為了保障審計工作高效有序的開展，實(shí)際工作中需要建立專門的組織機(jī)構(gòu)和人員，合理配置審計資源，及時更新審計理念和調(diào)整審計組織模式。

（一）成立獨(dú)立的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)審計科室

政策落實(shí)跟蹤審計的范圍較廣且審計內(nèi)容繁雜，既包括項(xiàng)目運(yùn)作的全過程審計也包括資金流轉(zhuǎn)的全過程審計，審計工作涉及到的政府各級職能部門和工作人員較多，在實(shí)際工作中不可避免的會出現(xiàn)職責(zé)權(quán)限劃分不清、各部門之間互相牽制等問題，因此有必要成立獨(dú)立的政策落實(shí)審計科室，全權(quán)負(fù)責(zé)相關(guān)審計工作的計劃與落實(shí)、監(jiān)督和管理。成立獨(dú)立的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)審計科室這項(xiàng)工作要落實(shí)到省級、市級、縣級等各級審計機(jī)關(guān)，形成層層監(jiān)督，垂直管理的局勢；保障各級審計部門信息交流的流暢性和監(jiān)督評價工作的順利開展。

（二）合理配置審計資源

政府審計部門的傳統(tǒng)審計任務(wù)包括預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等，政策落實(shí)跟蹤審計的開展需要審計人員持續(xù)關(guān)注并核查政策措施的落實(shí)情況，無疑增加了政府審計部門的工作內(nèi)容，迫使政府審計部門對審計人員及資源的充分分配和協(xié)調(diào)，督促扶貧資金的投入方向與貧困地區(qū)實(shí)際需求相符合。

政策落實(shí)跟蹤審計對專業(yè)技能的要求更高，政府審計部門要盡可能的保障政策審計小組對人力資源的需求，任命單位內(nèi)部具有豐富工作經(jīng)驗(yàn)以及較高職業(yè)判斷能力的人員組織開展相關(guān)工作，在必要時也可考慮聘請外部專業(yè)審計人員參與到政策落實(shí)審計，確保審計人員始終保持獨(dú)立性、高度的職業(yè)判斷能力和較強(qiáng)的審計執(zhí)行力，識別關(guān)鍵審計環(huán)節(jié)，發(fā)表公正的審計意見，維護(hù)審計工作的權(quán)威性。

（三）及時更新審計理念和調(diào)整審計組織模式

傳統(tǒng)的“從資金賬簿找問題”的審計思路對于政策落實(shí)跟蹤審計是不適用的；相關(guān)部門有必要重視對審計人員理論知識和實(shí)踐技能的培養(yǎng)訓(xùn)練，促使審計人員在實(shí)際工作過程中從“問題導(dǎo)向?qū)徲嫛毕颉艾F(xiàn)代績效審計”轉(zhuǎn)變，懂得從全局出發(fā)，結(jié)合政治體制機(jī)制的特點(diǎn)分析問題。

調(diào)整審計組織模式，傳統(tǒng)的審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)包括政府辦公室和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，政策跟蹤審計的時效性和對專業(yè)的高要求促使審計小組要與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)合作，及時溝通，在確保審計監(jiān)督對審計范圍全覆蓋的前提下，合理利用資源，節(jié)約行政監(jiān)督成本；避免重復(fù)監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，以提高審計工作效率。

五、落實(shí)跟蹤審計的建議

政策跟蹤審計具有高時效性、公眾關(guān)注度高等特點(diǎn)，政策落實(shí)跟蹤審計能夠反映出政策落實(shí)的實(shí)際情況，揭示影響政策實(shí)施效果的管理漏洞和體制機(jī)制性障礙；保障國家政策的貫徹落實(shí)，促進(jìn)政策制定的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，督促各部門工作人員積極作為。

（一）加強(qiáng)審計組工作人員的專業(yè)知識和技能的培訓(xùn)

在審計工作中，相關(guān)政策的主旨和價值導(dǎo)向是開展審計工作的依據(jù)，深入理解政策能夠幫助審計人員識別出重要的設(shè)計環(huán)節(jié)，合理配置審計資源；強(qiáng)調(diào)保持審計獨(dú)立性的重要性：較高的審計獨(dú)立性是審計質(zhì)量的保障，政策跟蹤審計的特點(diǎn)決定了審計人員會頻繁地介入到政策落實(shí)過程中時，實(shí)時進(jìn)行追蹤調(diào)查，這要求審計人員要嚴(yán)守自己“裁判員”的身份，具有高度的職業(yè)判斷能力和較強(qiáng)的審計執(zhí)行力，能及時更新審計理念和審計方法，明確審計分工和審計程序。

（二）在探索中不斷完善政策跟蹤審計工作流程

政策跟蹤審計還處于初級階段，審計過程不僅是對審計對象的審計，也是對審計程序設(shè)計安排的考核，是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題改進(jìn)問題的過程。審計人員可以嘗試推進(jìn)以大數(shù)據(jù)為核心的審計信息化建設(shè)，及時記錄審計過程和審計結(jié)果，幫助審計信息的共享和審計監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)；也可以嘗試有計劃地組織一些省級跟蹤審計項(xiàng)目聯(lián)合審計，互相監(jiān)督，互相學(xué)習(xí)，及時總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)的問題，群策群力，尋找完善方法；重視貧困地區(qū)的實(shí)際需求與政策落實(shí)的高效對接。

（三）重視追責(zé)機(jī)制的建立

精準(zhǔn)扶貧工作涉及到多個部門和眾多工作人員，且涉農(nóng)資金落實(shí)工作具備較大的不確定性和較高的風(fēng)險，相應(yīng)的監(jiān)督力度要大于傳統(tǒng)審計。審計部門要建立追責(zé)機(jī)制，盡可能的將責(zé)任落實(shí)到部門、個人。發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)行為并已經(jīng)造成損失的，及時采取整改措施，彌補(bǔ)虧損，維護(hù)貧困居民的合法權(quán)益。增強(qiáng)工作人員的責(zé)任意識，嚴(yán)于律已，督促扶貧資金如實(shí)的用到貧困居民身上；及時揭露違紀(jì)違法行為，采取嚴(yán)肅問責(zé)機(jī)制，必要時可采取立案查處、黨紀(jì)政紀(jì)處分、組織調(diào)整、誡勉談話、通報批評、約談教育等處罰手段。

[1]王曉剛.基于5W1H模型的精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行情況跟蹤審計探析〔J〕.財會通訊，2017（16）.

[2]朱智鴻，趙明華，陳文紅.政策跟蹤審計相關(guān)問題思考與對策建議〔J〕.財會月刊，2017（12）.

[3]朱智鴻，趙明華，陳文紅.政策跟蹤審計存在的問題及改進(jìn)建議〔J〕.財會月刊，2016（28）.

[4]胥毅.新常態(tài)、新理念下精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計研究〔J〕.審計與理財，2016（10）.

[5]付忠偉，陸小平，黃翠竹.重大政策跟蹤審計應(yīng)著眼地方與國家戰(zhàn)略的精準(zhǔn)對接〔J〕.審計研究，2015（06）.

[6]周天根，程度平.縣級審計機(jī)關(guān)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計思考〔J〕.審計月刊，2015（11）.