水資源管理的經(jīng)濟(jì)措施探析

納學(xué)梅

(昆明理工大學(xué) 電力工程學(xué)院，云南 昆明 650500)

水資源管理的經(jīng)濟(jì)措施探析

納學(xué)梅

(昆明理工大學(xué) 電力工程學(xué)院，云南 昆明 650500)

水資源可持續(xù)利用和管理是可持續(xù)發(fā)展的重要保障，實(shí)施水資源的科學(xué)管理是解決水資源問題的有效途徑，水資源管理的基本方法主要包括行政措施、法律措施、經(jīng)濟(jì)措施、技術(shù)措施和宣傳教育措施等。本文主要對(duì)我國(guó)水資源管理的若干經(jīng)濟(jì)措施進(jìn)行了討論和展望。

水資源管理；經(jīng)濟(jì)措施

隨著人口與經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程的加快、水環(huán)境的日益惡化，人們對(duì)時(shí)間和空間上分布得當(dāng)、數(shù)量足夠、質(zhì)量合格的水資源需求量的不斷增加，水資源短缺所導(dǎo)致的“水危機(jī)”已經(jīng)成為全球性問題，也是人類發(fā)展面臨的最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)之一。

由于水資源問題的日益突出，人們把“解決用水矛盾”的希望寄托在對(duì)水資源的科學(xué)管理上。水資源管理，可以認(rèn)為是以實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用保障可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和教育等手段，對(duì)水資源開發(fā)、利用和保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和調(diào)度等一系列規(guī)范性活動(dòng)的總稱。就管理科學(xué)而言，水資源管理屬于專業(yè)性管理，涉及自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境諸多方面，許多理論、方法尚在摸索研究階段。本文主要探討水資源管理方法的經(jīng)濟(jì)措施。

水資源管理的經(jīng)濟(jì)措施是指按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律和原則，依照政府部門制定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，以一系列經(jīng)濟(jì)手段為杠桿，間接調(diào)節(jié)、控制和影響水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)等水事活動(dòng)，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用和保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的一系列經(jīng)濟(jì)手段。實(shí)施水資源管理的主要經(jīng)濟(jì)措施分析如下。

1.明晰水權(quán)

產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中最基本的東西。產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)重要概念，盡管其定義多種多樣，但其中心點(diǎn)主要是指由于物的存在以及關(guān)于他們的使用所引起的人們之間互相認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)安排確定了每個(gè)人相應(yīng)于物時(shí)的行為規(guī)范，每個(gè)人都必須遵守自己與其他人之間的相互關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這種關(guān)系的成本,有別于其他經(jīng)濟(jì)學(xué)分支的高度數(shù)學(xué)化特征。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)由于側(cè)重于人與人之間的關(guān)系的研究，因而主要采用描述性的經(jīng)驗(yàn)分析方法。

水資源作為一種短缺性的資源，其開發(fā)利用過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一種再分配過(guò)程，無(wú)論是以計(jì)劃方式還是以市場(chǎng)方式對(duì)其進(jìn)行配置，都要以一定的產(chǎn)權(quán)制度為出發(fā)點(diǎn)。

水權(quán)就是水資源的產(chǎn)權(quán)，是指水的所有權(quán)和各種利用水的權(quán)利的總稱，通常包括水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)以及與水利用有關(guān)的其他權(quán)利。由于水是一種短缺性的資源，當(dāng)它被使用時(shí)，所有權(quán)與使用權(quán)必然分離。在我國(guó)水的所有權(quán)屬于國(guó)家，單位和個(gè)人可以依法取得水的使用權(quán)和收益權(quán)。

水資源的國(guó)家所有權(quán)是神圣不可侵犯的。但根據(jù)水及其功能特點(diǎn)，水資源的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓或分解給不同的地區(qū)、部門和單位，導(dǎo)致水資源使用權(quán)的復(fù)雜性和多元性。因此，明晰水權(quán)的關(guān)鍵是合理界定水資源的使用權(quán)。一般地說(shuō)，水資源的使用權(quán)是按流域來(lái)劃分的，例如某流域的水資源，有多少用于生態(tài)、多少用于沖沙、多少用于各區(qū)分配，每個(gè)區(qū)用多少，這就是國(guó)家賦予給他們的水權(quán)。水資源的使用權(quán)必須依照水法規(guī)定的申辦許可制度取得。

應(yīng)該指出，水既是一種資源，同時(shí)也是環(huán)境的重要組成部分，水作為資源和環(huán)境要素具有一體性。水資源的使用權(quán)還應(yīng)包括水環(huán)境權(quán)，即公民和法人對(duì)水環(huán)境所享有的權(quán)利，如清潔水權(quán)、審美權(quán)、舒適性權(quán)利及禁止排污權(quán)等。

2.制定和執(zhí)行合理水價(jià)

水資源作為一種分布廣泛，人類不可缺少的自然資源，是有價(jià)值和價(jià)格的。水資源與環(huán)境對(duì)人類生存發(fā)展的價(jià)值，主要體現(xiàn)在維持生命和非生命系統(tǒng)的價(jià)值，支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的價(jià)值，生態(tài)價(jià)值，環(huán)境價(jià)值，文化價(jià)值等。[1]

任何對(duì)人類有價(jià)值的自然資源在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中都應(yīng)有價(jià)格，水是對(duì)人類有極高價(jià)值的自然資源，在市場(chǎng)中也應(yīng)有其價(jià)格。水價(jià)可分為資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)三個(gè)組成部分。[2]

資源水價(jià)是體現(xiàn)水資源價(jià)值的價(jià)格。資源水價(jià)通過(guò)征收水資源費(fèi)(稅)來(lái)體現(xiàn)，任何用戶通過(guò)交納水資源費(fèi)(稅)獲得取水許可證來(lái)取得水資源的使用權(quán)。此時(shí)水尚未進(jìn)入市場(chǎng)，而是按行政命令進(jìn)行分配，并按照政府稅率進(jìn)行補(bǔ)償。水資源費(fèi)(稅)是法定價(jià)格，不隨市場(chǎng)變化，因此資源水價(jià)為非市場(chǎng)調(diào)節(jié)的水價(jià)。

工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)分別體現(xiàn)為供水價(jià)格和污水處理費(fèi)，他們是可以進(jìn)入市場(chǎng)調(diào)節(jié)的部分，但經(jīng)營(yíng)者需要經(jīng)過(guò)政府的特許，因沒有足夠多的競(jìng)爭(zhēng)者而形成自然壟斷，同時(shí)特許經(jīng)營(yíng)者要受到政府在價(jià)格等方面的管制，因此工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)是在政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)管制的不完全市場(chǎng)中的水價(jià)。

水價(jià)作為一種有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控杠桿，涉及普通水用戶、經(jīng)營(yíng)者、政府等多方面因素。從綜合的角度來(lái)看，制定和執(zhí)行合理水價(jià)的目的，在于合理配置水資源、保障合理生態(tài)環(huán)境、美學(xué)等社會(huì)效益用水以及可持續(xù)發(fā)展，鼓勵(lì)和引導(dǎo)合理、高效、最大限度地利用可供水資源，充分發(fā)揮水資源的間接經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

由于人們對(duì)價(jià)值問題的不同理解而推演出不同的價(jià)值理論，從而存在不同的經(jīng)濟(jì)理論。持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的生態(tài)邊際效用價(jià)值理論為水資源可持續(xù)利用條件下水的價(jià)格的合理確定提供了新的理論基礎(chǔ)。

3.建立水資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度

水資源的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度是基于國(guó)家對(duì)水資源的所有權(quán)，為保證一切單位和個(gè)人安全用水的權(quán)利，將國(guó)家為保護(hù)和恢復(fù)水資源與環(huán)境的功能所花費(fèi)的費(fèi)用根據(jù)“污染者付費(fèi)”和“誰(shuí)破壞，誰(shuí)恢復(fù)”的原則分配到在開發(fā)利用活動(dòng)中對(duì)水資源與環(huán)境造成破壞、污染等不利影響的開發(fā)利用者身上，以籌集水資源保護(hù)經(jīng)費(fèi)的制度。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)而言，建立水資源補(bǔ)償機(jī)制是使水資源保護(hù)問題外部不經(jīng)內(nèi)部化的有效方法。

排污收費(fèi)制度是“污染者付費(fèi)”原則的具體體現(xiàn)，成為目前世界各國(guó)在水環(huán)境保護(hù)法中所普遍規(guī)定的一種水資源與環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段。不同國(guó)家所執(zhí)行的水污染排污收費(fèi)制度大致可分為只征收超標(biāo)排污費(fèi)，同時(shí)征收排污費(fèi)和超標(biāo)排污費(fèi)，排污收費(fèi)，超標(biāo)罰款并加重收費(fèi)三類。

我國(guó)《水污染防治法》第十五條規(guī)定：“凡向水體排放污染物的，按照國(guó)家規(guī)定繳納排污費(fèi)；超過(guò)國(guó)家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，按照國(guó)家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)?！迸盼凼召M(fèi)主要從水質(zhì)的角度考慮對(duì)水資源與環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而沒有考慮國(guó)家在調(diào)節(jié)水量、恢復(fù)地下水位以及維持水生態(tài)環(huán)境等方面的費(fèi)用，是不全面的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

4.加大水資源管理的資金投入

水污染在很大程度上歸結(jié)為水資源管理的費(fèi)用未計(jì)入產(chǎn)品成本，我國(guó)政府也在一定時(shí)期內(nèi)未將水資源管理的費(fèi)用納入財(cái)政收支，財(cái)政上沒有設(shè)立水資源保護(hù)管理科目，水資源與環(huán)境保護(hù)管理工作無(wú)經(jīng)常的、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源,造成了水資源管理上資金投入的短缺。

隨著節(jié)約和保護(hù)水資源作為我國(guó)一項(xiàng)戰(zhàn)略問題被提出，從中央到地方都已充分認(rèn)識(shí)到了政府在水資源保護(hù)管理工作中所處的地位，應(yīng)從水資源保護(hù)管理政府工作目標(biāo)出發(fā)，在今后的財(cái)政預(yù)算中加大水資源保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)目，保證國(guó)家的投入。對(duì)于水污染的防治，在加大政府預(yù)算的同時(shí)，還必須有效掌握和運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律，積極調(diào)動(dòng)各方面的投入(如私人資本、外資等)，努力推進(jìn)水污染治理的“產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化和社會(huì)化?！?/p>

5.培育水資源使用權(quán)和排污權(quán)的交易市場(chǎng)

市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用是相當(dāng)明顯的，發(fā)揮市場(chǎng)的作用需要有政府宏觀政策的引導(dǎo)和法律法規(guī)的認(rèn)可，也就是說(shuō)市場(chǎng)秩序需要國(guó)家來(lái)維持。

關(guān)于水資源的使用權(quán)和排污權(quán)的交易最早出現(xiàn)在美國(guó)，我國(guó)關(guān)于水資源的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和排污權(quán)的交易目前尚處于起步階段，但局部已取得明顯效果。如浙江省義烏市在2000年用2億元水利建設(shè)資金購(gòu)買了人均水資源相對(duì)豐沛的東陽(yáng)市橫錦水庫(kù)5000萬(wàn)立方米優(yōu)質(zhì)水資源使用權(quán)，為商貿(mào)十分發(fā)達(dá)但供水嚴(yán)重不足的義烏市的可持續(xù)發(fā)展提供了可靠保障。

從鼓勵(lì)節(jié)水技術(shù)應(yīng)用的角度出發(fā)，應(yīng)允許將通過(guò)采用節(jié)水技術(shù)或改革生產(chǎn)工藝，降低用水定額而節(jié)約下來(lái)的水的使用權(quán)依法進(jìn)入市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓。同樣，為了促進(jìn)水污染的治理，應(yīng)允許在分配的排污總量范圍內(nèi)，因企業(yè)利用潔凈生產(chǎn)技術(shù)、綜合利用及加強(qiáng)污染治理而降低的部分排放量的排污權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易。

水是一種性質(zhì)特殊的短缺資源，水資源使用權(quán)和排污權(quán)的交易市場(chǎng)是一個(gè)帶有相當(dāng)壟斷性質(zhì)的不完全市場(chǎng)。積極引導(dǎo)和培育水資源使用權(quán)和排污權(quán)的交易市場(chǎng)是水利工作現(xiàn)代化的最重要的基礎(chǔ)之一。

6.發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)職能引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

調(diào)節(jié)職能是稅收的基本職能，稅收的調(diào)控手段主要有增稅和減稅兩種。水資源與環(huán)境保護(hù)管理是稅收新的調(diào)控目標(biāo)，盡管我國(guó)已采用稅收減免和加重稅收等多種稅收政策來(lái)促進(jìn)企業(yè)污染的治理和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并取得了一定的效果，但稅收政策在水資源保護(hù)管理上還需進(jìn)一步完善和具體運(yùn)用。一方面對(duì)已確定對(duì)水體有嚴(yán)重?fù)p害的產(chǎn)品應(yīng)開征污染產(chǎn)品稅，如針對(duì)目前我國(guó)湖泊富營(yíng)養(yǎng)化問題嚴(yán)重的狀況，有必要對(duì)含磷洗滌劑開征污染產(chǎn)品稅，以限制含磷洗滌劑的生產(chǎn)，刺激無(wú)磷洗滌劑的生產(chǎn)和消費(fèi)。另一方面應(yīng)充分利用稅收減免等優(yōu)惠政策，對(duì)生產(chǎn)無(wú)污染產(chǎn)品或采用清潔生產(chǎn)技術(shù)的企業(yè)給以稅收優(yōu)惠，對(duì)采用節(jié)水措施的企業(yè)也可給以一定的稅收優(yōu)惠政策。

通過(guò)稅收調(diào)節(jié)政策，可鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)技術(shù)和節(jié)水技術(shù)的發(fā)展，限制重污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而達(dá)到調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的。當(dāng)前的水資源管理是在我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略方針下的水管理，涉及面廣，考慮因素多，必須從行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和宣傳教育的角度不斷探索和總結(jié)出有效的管理手段，并使之互相配合、互相支持、多維并用，才能達(dá)到開發(fā)資源、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)共同持續(xù)發(fā)展的目的。

[1]馮尚友著.水資源持續(xù)利用與管理導(dǎo)論[M].北京：科學(xué)出版社，2002.

[2]吳季松著.水資源及其管理的研究與應(yīng)用[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2002.

(責(zé)任編輯 劉祖鑫)

On the Economic Measures of Water Resources Management

NA Xuemei

(FacultyofElectricPowerEngineering,KunmingUniversityofScienceandTechnology,Kunming, 650500,YunnanProvince)

Sustained utilization and management of water resources is the important guarantee of sustainable development. One of the effective paths to resolve water resources problems is to manage the water resources scientifically. The methods of water resources management include administrative, legal, economic, technological and educational measures. This paper discusses the economic measures on water resources management in China.

water resources management; economic measures

2017 - 04 - 15

納學(xué)梅(1969―)，女，昆明理工大學(xué)電力工程學(xué)院副教授，研究方向：管理教育。

F316.4

A

1671 - 7406(2017)03 - 0094 - 03