教育專項(xiàng)資金績效管理研究

青島市學(xué)生資助管理中心 徐麗

教育專項(xiàng)資金績效管理研究

青島市學(xué)生資助管理中心 徐麗

由于財(cái)政支出內(nèi)容復(fù)雜，專項(xiàng)資金類型、情況不一，對整個(gè)財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)研究顯得十分困難，因此，本文對青島市市本級安排的教育專項(xiàng)資金從立項(xiàng)評審、預(yù)算執(zhí)行到績效評價(jià)進(jìn)行研究，本著提高財(cái)政資金使用效率和效益的宗旨，圍繞“花錢買效果”的績效理念，探索財(cái)政專項(xiàng)資金的評價(jià)指標(biāo)體系和方法，根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果，對項(xiàng)目資金實(shí)施成效和存在問題進(jìn)行總結(jié)和分析，并提出完善、提升的意見和建議，形成一種新的、面向結(jié)果的管理理念和管理方式，明確專項(xiàng)資金管理中目標(biāo)與結(jié)果的關(guān)系，提高專項(xiàng)資金使用效益。

一、現(xiàn)狀

為貫徹落實(shí)財(cái)政部提出的逐步建立健全“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果要應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制，從編制2012年專項(xiàng)資金預(yù)算開始，我局的市級專項(xiàng)資金安排實(shí)行財(cái)政預(yù)算評審，在對項(xiàng)目的必要性、實(shí)施方案的可行性、支出預(yù)算的合理性進(jìn)行評定的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對績效目標(biāo)設(shè)置從定性與定量兩個(gè)方面進(jìn)行客觀公正的科學(xué)評定，使績效目標(biāo)符合“指向明確、具體細(xì)化、合理可行”的要求。并在年度終了，委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對2015年度市本級安排的80多個(gè)教育專項(xiàng)資金項(xiàng)目15多億元資金支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行全覆蓋的績效評價(jià)，并作為以后年度資金安排的依據(jù)。

二、存在的問題

(一)預(yù)算編制不科學(xué)

一是預(yù)算編制缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，在編制預(yù)算時(shí)，沒有細(xì)化到預(yù)算單位和具體項(xiàng)目上，出現(xiàn)“錢等項(xiàng)目”的情況；二是項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)隨意變更，與上一年度不一致；三是預(yù)算可行性論證不足，不考慮項(xiàng)目資金的效益，方案空虛、無可操作性。

(二)專項(xiàng)資金使用效益不高

一是項(xiàng)目立項(xiàng)的前期調(diào)研不充分，可行性、必要性研究不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目在執(zhí)行過程中遲遲不能落地；二是申請的項(xiàng)目資金需要量嚴(yán)重超過實(shí)際需要，導(dǎo)致有的項(xiàng)目資金在使用過程中存在大量結(jié)余，如，施工類項(xiàng)目高估工程進(jìn)度或者超概算現(xiàn)象較多，在預(yù)算執(zhí)行過程中，資金支付不出去，造成資金的損失浪費(fèi)；三是有些區(qū)市財(cái)政部門滯留教育專項(xiàng)資金，使專項(xiàng)資金難以發(fā)揮應(yīng)有的效益。

(三)專項(xiàng)資金使用不規(guī)范

一是盲目爭取資金，不注重調(diào)查研究，在執(zhí)行過程中不按項(xiàng)目實(shí)施方案開展項(xiàng)目，改變資金用途或隨意改變標(biāo)準(zhǔn)，湊數(shù)執(zhí)行；二是項(xiàng)目未按規(guī)定程序?qū)嵤?，造成部分專?xiàng)資金在項(xiàng)目實(shí)施單位體外循環(huán)；三是預(yù)算執(zhí)行中追加支出過多，預(yù)算調(diào)整隨意性較大。

(四)預(yù)算執(zhí)行緩慢

對年度各項(xiàng)工作的開展缺乏科學(xué)的預(yù)測分析，在爭取到資金后沒有盡快開展工作，導(dǎo)致部分項(xiàng)目資金不能及時(shí)到位，不能盡快地發(fā)揮資金的效益。而評審、驗(yàn)收類項(xiàng)目，大多在下半年組織評審或驗(yàn)收，影響資金發(fā)揮應(yīng)有的效益。

(五)在經(jīng)費(fèi)支出和效益考核方面的監(jiān)督機(jī)制都不夠健全

一是沒有完備的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對資金的使用和績效缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的考核，導(dǎo)致專項(xiàng)資金使用的隨意性。二是專項(xiàng)資金績效評價(jià)體系、評價(jià)指標(biāo)及評價(jià)方法需要進(jìn)一步健全完善。專項(xiàng)資金績效評價(jià)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，目前我國專項(xiàng)資金績效評價(jià)工作體系尚不健全、缺乏專門的專項(xiàng)資金支出績效評價(jià)管理機(jī)構(gòu)等。我們今年委托的機(jī)構(gòu)，在財(cái)政部項(xiàng)目支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架三級指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合我局專項(xiàng)資金實(shí)際，將所有專項(xiàng)劃分為維修類、工程類、貨物類和服務(wù)類四大類，分別從投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果四個(gè)方面細(xì)化設(shè)置了50個(gè)左右的4級評價(jià)指標(biāo)，對452個(gè)項(xiàng)目使用單位進(jìn)行了現(xiàn)場評價(jià)，但第三方實(shí)施機(jī)構(gòu)在整個(gè)過程的開展缺乏條理、類似審計(jì)、效果不佳。

三、建議

(一)科學(xué)合理編制預(yù)算

統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)合理地安排資金，申報(bào)項(xiàng)目要經(jīng)過充分準(zhǔn)確的論證，將預(yù)算資金盡量落實(shí)到具體單位、項(xiàng)目，根據(jù)輕重緩急，建立項(xiàng)目庫，科學(xué)分配資金，加強(qiáng)資金的績效管理，提高資金使用效益。

1、總量控制

一是對于往年結(jié)轉(zhuǎn)下年執(zhí)行的項(xiàng)目，建議優(yōu)先保障、總量控制的原則；二是對于校車運(yùn)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，建議2017年按照核定的成本安排當(dāng)年資金，在2017年年初預(yù)算安排時(shí)按上年控制數(shù)安排，在年度項(xiàng)目執(zhí)行中若出現(xiàn)資金結(jié)余，再調(diào)整預(yù)算優(yōu)先安排；三是對基建類項(xiàng)目，由于付款的限制條件較多，每年都存在資金被收回的情況，建議2017年安排資金時(shí)，能適度壓縮。

2、加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)算歸口管理

一是對于教育教學(xué)改革及課題研究類、教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測類、宣傳類、教師培訓(xùn)類等項(xiàng)目，堅(jiān)持歸口管理、總量控制、確保重點(diǎn)的原則，明確研究標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測體系框架、付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；培訓(xùn)項(xiàng)目嚴(yán)格按照培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，職業(yè)培訓(xùn)耗材可在培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)外，單獨(dú)列支；二是對于評比類、檢查驗(yàn)收類和獎(jiǎng)勵(lì)類（除技能大賽獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人的之外）項(xiàng)目及支持學(xué)校特色發(fā)展及現(xiàn)代化、信息化、均衡化建設(shè)等項(xiàng)目，建議先評后獎(jiǎng)、統(tǒng)一獎(jiǎng)補(bǔ)、按因素分配，有效解決專項(xiàng)資金分散使用的問題,提高資金使用效益。

3、研究確定編制標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性

一是對于承辦比賽、會(huì)議、活動(dòng)等據(jù)實(shí)結(jié)算類的（如技能大賽、足球聯(lián)賽獎(jiǎng)勵(lì)資金等）項(xiàng)目，建議采用定額補(bǔ)助的方式，提高預(yù)算執(zhí)行率；二是對于購買服務(wù)類項(xiàng)目，明確付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目實(shí)施方案和實(shí)施程序；三是對于應(yīng)急體驗(yàn)、職業(yè)體驗(yàn)、學(xué)農(nóng)實(shí)踐及校車等核定成本類項(xiàng)目，建議明確生均標(biāo)準(zhǔn)后，按實(shí)際學(xué)生人數(shù)確定補(bǔ)助金額；四是對于局屬學(xué)校校舍維修改造、教育教學(xué)設(shè)備購置及有關(guān)處室要為局屬學(xué)校統(tǒng)一配置的設(shè)備，堅(jiān)持學(xué)校支付的原則，建議統(tǒng)一從學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)列支，不再單獨(dú)安排專項(xiàng)。對于重大項(xiàng)目，采用一事一議的方式，先干后補(bǔ)。

4、將績效評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的導(dǎo)向

通過分析2015年專項(xiàng)資金分配使用的科學(xué)性、有效性，掌握財(cái)政專項(xiàng)支出產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu);根據(jù)2015年專項(xiàng)資金績效評價(jià)結(jié)果，為2017年專項(xiàng)資金項(xiàng)目編制提供可靠的參考依據(jù)，對2017年專項(xiàng)資金項(xiàng)目預(yù)算的編制起到反饋和指導(dǎo)作用，對專項(xiàng)資金的使用方向及實(shí)施方式提出合理化建議，增強(qiáng)資金分配、使用、管理的科學(xué)性、合理性和規(guī)范性，提高財(cái)政資金的使用效益。

(二)完善預(yù)算編制與執(zhí)行制衡機(jī)制，確保財(cái)政資金使用效益

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，需要采取多種手段保證預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。一是推行專項(xiàng)資金項(xiàng)目執(zhí)行任務(wù)書，每年以計(jì)劃財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組的名義，逐項(xiàng)下發(fā)專項(xiàng)資金項(xiàng)目執(zhí)行任務(wù)書，對項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)行全過程的控制和監(jiān)督，同時(shí)，將專項(xiàng)資金執(zhí)行情況和項(xiàng)目完成情況納入處室考核，更好地保障預(yù)算的執(zhí)行。二是明確預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施單位安排專人對專項(xiàng)資金從立項(xiàng)、實(shí)施到績效評價(jià)的全過程進(jìn)行跟蹤管理，制定專項(xiàng)資金執(zhí)行計(jì)劃，明確資金撥付的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，加快資金執(zhí)行，避免出現(xiàn)年終“突擊花錢”的現(xiàn)象。三是確保預(yù)算剛性，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)的項(xiàng)目、金額、用途執(zhí)行，不能隨意改變資金用途，不能滯留擠占挪用專項(xiàng)資金，有效防范資金風(fēng)險(xiǎn)。

(三)加強(qiáng)專項(xiàng)資金績效管理

1、培育績效評價(jià)市場主體

按照黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類等社會(huì)組織的要求，應(yīng)結(jié)合購買績效評價(jià)服務(wù)需求和社會(huì)組織專業(yè)化優(yōu)勢，推動(dòng)社會(huì)組織以承接政府購買績效評價(jià)服務(wù)為契機(jī)，拓展發(fā)展方向，發(fā)展人才隊(duì)伍，完善內(nèi)部治理，加強(qiáng)品牌建設(shè)，不斷提升績效評價(jià)服務(wù)提供能力。

2、創(chuàng)新預(yù)算績效管理方式

一是改變績效評價(jià)模式，把事后評價(jià)改為全過程評價(jià)，預(yù)算績效管理與事前計(jì)劃、事中管理控制和事后監(jiān)督相結(jié)合，貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督各環(huán)節(jié)。二是建立對專項(xiàng)資金使用單位的績效考評制度，研究出臺績效問責(zé)實(shí)施細(xì)則，切實(shí)將績效責(zé)任落實(shí)到位，形成涵蓋績效目標(biāo)管理、項(xiàng)目評審、績效監(jiān)控、績效評價(jià)制度在內(nèi)的綜合預(yù)算績效管理體系。

3、建立專項(xiàng)資金績效預(yù)算評價(jià)獎(jiǎng)懲約束制度

逐步建立專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，增強(qiáng)專項(xiàng)資金分配和使用的績效意識，要強(qiáng)化預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用程度，充分發(fā)揮專項(xiàng)資金的效益。結(jié)合績效評價(jià)結(jié)果，對專項(xiàng)資金項(xiàng)目的執(zhí)行情況、績效目標(biāo)完成情況和存在的問題等進(jìn)行綜合分析，并作為編制和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。對專項(xiàng)資金使用效益好的項(xiàng)目，在下一年度預(yù)算安排時(shí)應(yīng)優(yōu)先考慮和重點(diǎn)支持；對進(jìn)展緩慢、效益低下的項(xiàng)目，取消或相應(yīng)減少以后年度預(yù)算；當(dāng)年項(xiàng)目未實(shí)施或項(xiàng)目中止、撤銷的，年終收回全部資金。

4、探索建立實(shí)用、可行的財(cái)政支出績效評價(jià)方法

建議對財(cái)政專項(xiàng)支出內(nèi)容和評價(jià)對象進(jìn)行科學(xué)合理、層次清晰、實(shí)用可行的分類，明確定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的指標(biāo)內(nèi)容，形成科學(xué)的財(cái)政專項(xiàng)支出績效評價(jià)的指標(biāo)體系，明確績效評價(jià)程序，科學(xué)評價(jià)財(cái)政專項(xiàng)資金的支出效果，有效提高預(yù)算績效管理水平。

5、建立專項(xiàng)資金績效預(yù)算評價(jià)結(jié)果信息公開制度

為增強(qiáng)專項(xiàng)資金使用的合理性和透明度，對專項(xiàng)資金績效預(yù)算評價(jià)結(jié)果，要定期向財(cái)政部門報(bào)告，并全部公開專項(xiàng)資金安排、使用、績效評價(jià)結(jié)果和預(yù)算績效目標(biāo)等信息，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，提高專項(xiàng)資金使用的透明度，引導(dǎo)專項(xiàng)資金實(shí)現(xiàn)符合社會(huì)公眾所期望的使用效果。