國(guó)家治理框架下的主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償問題研究

李 琦，王人駿

（1.吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 稅務(wù)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130022，2.云南德宏州國(guó)家稅務(wù)局，云南 德宏 533100）

國(guó)家治理框架下的主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償問題研究

李 琦1，王人駿2

（1.吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 稅務(wù)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130022，2.云南德宏州國(guó)家稅務(wù)局，云南 德宏 533100）

十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是中國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在空間上的具體體現(xiàn)，主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償是在各功能區(qū)之間建立一種有效補(bǔ)償機(jī)制，確保生態(tài)建設(shè)區(qū)人民生存發(fā)展權(quán)利。國(guó)家治理框架下的主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際上是由各級(jí)政府、市場(chǎng)與社會(huì)共同參與的。

國(guó)家治理；主體功能區(qū)；生態(tài)補(bǔ)償

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，國(guó)家治理以滿足民眾的公共需求為價(jià)值基礎(chǔ)，在國(guó)家治理過程中強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)和民眾的廣泛參與，堅(jiān)持公正、民主、法制的原則。主體功能區(qū)規(guī)劃的核心目標(biāo)就是要清晰定位各主體功能區(qū)的功能，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),最終構(gòu)建人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局，這是科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。

一、主體功能區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)

2006年國(guó)家“十一五規(guī)劃綱要”與2011年“十二五規(guī)劃綱要”均提出了“主體功能區(qū)戰(zhàn)略”，國(guó)家將主體功能區(qū)提升到與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略并列的地位，這表明主體功能區(qū)對(duì)我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。根據(jù)全國(guó)國(guó)土空間分布狀況劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域一般來說經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，人口比較密集，發(fā)展中面臨的資源環(huán)境問題更為嚴(yán)峻；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已具有一定規(guī)模，但資源環(huán)境尚未過度開發(fā),還有進(jìn)一步利用的空間和余地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^大；限制開發(fā)區(qū)域通常包括耕地面積廣、適合發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)系統(tǒng)遭受迫害并且有可能影響大范圍乃至全國(guó)生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)的資源環(huán)境承載力極弱，生態(tài)環(huán)境面臨瀕危狀態(tài)，開發(fā)密度極低，是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和人文景觀的重要區(qū)域，嚴(yán)格杜絕從事經(jīng)濟(jì)性生產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)。在主體功能區(qū)規(guī)劃中限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)要實(shí)施保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的功能，結(jié)果導(dǎo)致與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量差距不斷擴(kuò)大，政府和社會(huì)理應(yīng)對(duì)禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)保護(hù)環(huán)境的努力給予必要的生態(tài)補(bǔ)償，努力縮小各功能區(qū)居民的基本公共服務(wù)差距。

二、生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)

生態(tài)補(bǔ)償概念最早是自然科學(xué)概念，后來引入到社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域，集中研究生產(chǎn)活動(dòng)過程中各類經(jīng)濟(jì)主體為全社會(huì)創(chuàng)造優(yōu)良生態(tài)環(huán)境時(shí)產(chǎn)生的社會(huì)生態(tài)效益，社會(huì)應(yīng)向生態(tài)產(chǎn)品供給者支付生態(tài)產(chǎn)品成本和由此產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本，其本質(zhì)是一種經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償?？沙掷m(xù)發(fā)展理論、生態(tài)環(huán)境價(jià)值理論和公共產(chǎn)品理論為生態(tài)補(bǔ)償提供了理論依據(jù)。

（一）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展首次于1972年在斯德哥爾摩舉行的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境研討會(huì)上提出并討論，是注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求之一?？沙掷m(xù)發(fā)展理論主要包括三方面內(nèi)容，即經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、生態(tài)可持續(xù)和社會(huì)可持續(xù)，這三方面相互協(xié)調(diào)、相互影響，即在人類工業(yè)化發(fā)展中合理開發(fā)、節(jié)約使用資源，最大程度保護(hù)自然環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。在滿足當(dāng)前發(fā)展的同時(shí)，不損害后代的利益，從而創(chuàng)造一個(gè)和諧、公平的社會(huì)環(huán)境，最終達(dá)到人類的全面、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從源頭上保護(hù)環(huán)境，避免大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，避免造成生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化?？沙掷m(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平是環(huán)境保護(hù)得以實(shí)現(xiàn)的機(jī)制和目標(biāo)。［1］

（二）生態(tài)環(huán)境價(jià)值論

工業(yè)化進(jìn)程的加快導(dǎo)致人類對(duì)自然資源的消耗遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境的承載能力，因生態(tài)環(huán)境遭到毀滅性破壞而制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以生態(tài)環(huán)境具有價(jià)值已成為人們的共識(shí)，在生產(chǎn)活動(dòng)中必須反映出生態(tài)系統(tǒng)市場(chǎng)價(jià)值。聯(lián)合國(guó)千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估的研究在這方面起到了劃時(shí)代的作用。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是指人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的全部效益，主要包括為人類提供生態(tài)產(chǎn)品的供給功能，還包括對(duì)森林、草場(chǎng)、河流、大氣的調(diào)節(jié)功能，以及對(duì)人類持續(xù)的生產(chǎn)活動(dòng)源源不斷提供資源的支持功能。因此，在人類可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中，要充分考慮稀缺性資源的有效利用，既滿足當(dāng)代人的生活福祉，同時(shí)也要將生態(tài)環(huán)境的外部性價(jià)值體現(xiàn)在行為決策中。生態(tài)補(bǔ)償主要從保護(hù)生態(tài)環(huán)境出發(fā)，促進(jìn)人與自然和諧共處的綠色發(fā)展理念，在追求GDP的過程中將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值計(jì)算功能考慮進(jìn)來，科學(xué)界定生態(tài)環(huán)境特征與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。

（三）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論萌芽于18世紀(jì)，大衛(wèi)休謨?cè)凇度诵哉摗分兄赋鲎岳膫€(gè)人之間存在某些共同消費(fèi)的“產(chǎn)品”，對(duì)這類產(chǎn)品的消費(fèi)存在“搭便車”的心理及可能性，由政府參與供給才能有效克服這一問題。薩繆爾森1954年給公共產(chǎn)品作了定義，所謂公共產(chǎn)品是指社會(huì)上每一個(gè)社會(huì)成員在消費(fèi)某種產(chǎn)品時(shí)不會(huì)影響他人消費(fèi)、不會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。公共產(chǎn)品具有“非排它性”“非競(jìng)爭(zhēng)性”“效用的整體、不可分割性”。生態(tài)產(chǎn)品本質(zhì)上是一種純公共產(chǎn)品，這類產(chǎn)品的供給由供給者付出了很大的代價(jià)，包括放棄從事生產(chǎn)活動(dòng)的機(jī)會(huì)成本，而其他人可以輕而易舉地消費(fèi)到生態(tài)產(chǎn)品，坐享其成。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下以追逐利益最大化為目標(biāo)的行為人都不愿意提供生態(tài)產(chǎn)品，因此生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

三、主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)理分析

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品供給為目的，根據(jù)生態(tài)環(huán)境價(jià)值，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方積極性，通過政府、社會(huì)、市場(chǎng)三大體系，以內(nèi)化相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本為原則，從而達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、調(diào)節(jié)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是要在優(yōu)化、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)與限制、禁止開發(fā)區(qū)之間建立一種有效補(bǔ)償機(jī)制，確保生態(tài)建設(shè)區(qū)人民生存發(fā)展權(quán)利。

（一）主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體

由于對(duì)資源環(huán)境消耗利用不同、發(fā)展現(xiàn)狀及潛力不同，各主體功能區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中功能不同。優(yōu)化開發(fā)區(qū)大多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、開發(fā)強(qiáng)度高，是制造GDP、提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭，但這一區(qū)域通常消耗大量資源，對(duì)環(huán)境破壞較大，是生態(tài)產(chǎn)品的使用者；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，開發(fā)、利用潛力相對(duì)比較大，對(duì)資源環(huán)境需求極大，亦是生態(tài)產(chǎn)品的需求者。而生態(tài)建設(shè)區(qū)的主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，屬于防御生態(tài)環(huán)境公共風(fēng)險(xiǎn)的純公共產(chǎn)品，從全局上保護(hù)耕地、保障農(nóng)產(chǎn)品安全、遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)、有效提供生態(tài)公共產(chǎn)品。在國(guó)家治理體系下，一方面可以由政府通過財(cái)政手段以財(cái)政投資性供給機(jī)制來供給；另一方面發(fā)揮社會(huì)第三方力量，包括企業(yè)和居民以及各類社會(huì)團(tuán)體、非政府組織，由優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的受益者向生態(tài)建設(shè)區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品提供者給以補(bǔ)償；還可以創(chuàng)造一個(gè)生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)，以鼓勵(lì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體減少對(duì)環(huán)境造成污染和生態(tài)資源的破壞。［2］

（二）主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象

限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)為了保障國(guó)家的生態(tài)安全和全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給放棄大規(guī)模開發(fā)與工業(yè)化進(jìn)程，并減緩城市化速度。這些地區(qū)的居民應(yīng)該得到國(guó)家的補(bǔ)償，特別應(yīng)該得到重點(diǎn)開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)的利益補(bǔ)償，至少要確保生態(tài)建設(shè)區(qū)居民享有與其他區(qū)域大體相當(dāng)?shù)墓卜?wù)、擁有與生態(tài)建設(shè)區(qū)同樣的生活條件。補(bǔ)償范圍應(yīng)該涵蓋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)工程建設(shè)等禁止開發(fā)區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等限制開發(fā)區(qū)，補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)該是對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出貢獻(xiàn)的各利益主體，包括各國(guó)有企業(yè)、私人部門(包括各非國(guó)有企業(yè)、農(nóng)村居民)。主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方式可以選擇政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制兼施；補(bǔ)償手段是財(cái)政投資、稅收、收費(fèi)等各種財(cái)政手段；補(bǔ)償方向包括正向補(bǔ)償，也就是有優(yōu)化開發(fā)區(qū)或重點(diǎn)開發(fā)區(qū)對(duì)生態(tài)建設(shè)區(qū)直接投資、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等，還包括逆向補(bǔ)償，即對(duì)生態(tài)產(chǎn)品受益人征稅、收費(fèi)等。［3］

（三）主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容

生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值由兩部分組成：一部分是保護(hù)生態(tài)環(huán)境實(shí)際支付成本，另一部分是為人類提供的生態(tài)服務(wù)社會(huì)價(jià)值，即獲取經(jīng)濟(jì)利益的機(jī)會(huì)成本，可以生態(tài)建設(shè)區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)確定補(bǔ)償價(jià)值，需要參考空氣、水、森林等環(huán)境建設(shè)質(zhì)量及標(biāo)準(zhǔn)，也可以依據(jù)生態(tài)資源系統(tǒng)由經(jīng)濟(jì)型向自然型轉(zhuǎn)換所喪失的機(jī)會(huì)成本來補(bǔ)償，即假定生態(tài)建設(shè)區(qū)從事經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)開發(fā)能創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值給其補(bǔ)償。

四、建立主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策

我國(guó)區(qū)域間自然資源分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，主體功能區(qū)建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償問題至關(guān)重要。在實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的過程中，全面發(fā)揮政府、社會(huì)、市場(chǎng)多元治理主體的功能，建立補(bǔ)償機(jī)制引導(dǎo)各級(jí)政府和市場(chǎng)主體自覺推進(jìn)主體功能建設(shè)，維護(hù)禁止和限制開發(fā)區(qū)人民的生存、發(fā)展利益，確保該區(qū)域有效進(jìn)行生態(tài)建設(shè)、生態(tài)維護(hù)、生態(tài)產(chǎn)品供給，實(shí)現(xiàn)與優(yōu)化重點(diǎn)開發(fā)區(qū)人民共同發(fā)展，促進(jìn)各區(qū)域差距逐步縮小。

（一）設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金，增加生態(tài)建設(shè)區(qū)基本公共服務(wù)供給

在劃定各功能區(qū)范圍基礎(chǔ)上分清中央、省、市、縣各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)生態(tài)產(chǎn)品的供給責(zé)任，保證生態(tài)建設(shè)區(qū)用于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)支出、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)基本支出。由社會(huì)非盈利組織從生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)集資設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金，用于生態(tài)區(qū)對(duì)路、水、電等生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及生態(tài)移民和剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，在居住、教育、醫(yī)療等方面減少人口遷移的障礙和成本，增加就業(yè)培訓(xùn)以提高人口流動(dòng)能力，保障生態(tài)區(qū)居民能夠享受到全國(guó)平均的公共服務(wù)水平。

（二）建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，縮小生態(tài)建設(shè)區(qū)與開發(fā)區(qū)差距

有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展，為適應(yīng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的新要求和挑戰(zhàn)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行改革與創(chuàng)新，以強(qiáng)化不同區(qū)域基本服務(wù)能力的財(cái)力均等化。建立主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，讓生態(tài)環(huán)境受益區(qū)政府直接向提供生態(tài)服務(wù)區(qū)政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移改變開發(fā)區(qū)與生態(tài)建設(shè)區(qū)之間的利益格局。依據(jù)生態(tài)區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值區(qū)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的實(shí)際成本和機(jī)會(huì)成本確定橫向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，以縮小生態(tài)建設(shè)區(qū)與開發(fā)區(qū)的財(cái)政能力差距，并保障各功能區(qū)居民尤其是生態(tài)建設(shè)區(qū)居民能夠享受到與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平，最低要享受到全國(guó)平均的公共服務(wù)水平。［4］

［1]趙惠敏.三個(gè)維度的中國(guó)稅制改革目標(biāo)取向［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2016，（9）.

［2]魏后凱.對(duì)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的冷思考［J］.中國(guó)發(fā)展觀察，2007，（3）.

［3]賈康.推動(dòng)我國(guó)主體功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅政策［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2009，（7）.

［4]李琦.推進(jìn)長(zhǎng)吉圖區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政問題研究［J］.財(cái)政研究，2011，（5）.

［責(zé)任編輯：于明霞］

Problem of Ecology Compensatory of Subject FunctionArea of the Frame of National Governance

LI Qi1,WANG Ren-jun2
（1.School of Taxation,Jilin University of Finance and Economics,Changchun 130028,China; 2.Yunnan Dehong State Taxation Bureau,Dehong 533100,China）

In the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee proposed to promote national governance systems and governance capacity modernization,the main functional areas strategy is the embodiment of Chinese transformation of the mode of economic development in space,ecological compensation of main functional zones is to establish an effective compensation mechanism between the various functional areas,to ensure the rights of survival and development of people's ecological construction area. The main functional areas of ecological compensation mechanism of national governance the framework is actually composed of all levels of government,market and social participation.

national governance;main functional area;ecology compensatory

F124；F205

A

2016-12-29

1671-6671（2017）02-0082-04

吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)科學(xué)研究項(xiàng)目、吉林經(jīng)濟(jì)研究中心資助項(xiàng)目（2016P40）

李琦（1971-），女，吉林白城人，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：財(cái)稅理論與政策。