氣象行政管理職能問題檢視與對策探討

林杰星

[摘 要]中國氣象局是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，又是垂直管理部門。近幾年來，在履行氣象行政管理職能過程中，多地先后發(fā)生了一些有重要影響的案例，涉及防雷領(lǐng)域的尤為突出。氣象行政審批制度改革、履行氣象行政管理職能從一個側(cè)面反映出國務(wù)院部門的全面深化改革正在逐步、深入的進行。中國氣象局正著力解決影響和制約氣象事業(yè)發(fā)展的體制機制弊端，推進氣象部門簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能。

[關(guān)鍵詞]氣象行政管理；對策探討；行政管理職能

隨著改革開放后經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，在氣象有償服務(wù)的夾縫地帶，一些與市場經(jīng)濟規(guī)律不相適應(yīng)、違背依法行政精神的問題逐漸凸現(xiàn)，特別是防雷領(lǐng)域。近年來，在全國各地陸續(xù)被媒體曝光的防雷服務(wù)與社會管理案例受到社會質(zhì)疑、甚至詬病，違背了氣象事業(yè)作為基礎(chǔ)性公益事業(yè)的本真。

一、履行氣象行政管理職能問題檢視

本文透過地方氣象部門改革和履職中的實踐，對推進氣象行政審批改革、履行氣象行政管理職能中存在的問題與產(chǎn)生的原因進行歸納、分析。

（一）行政管理理念存在偏差，依法行政意識不足。首先，一些地方的氣象部門在行政理念上仍保持著部門管理、業(yè)務(wù)管理的慣性。重管理、輕服務(wù)，重事前審批、輕事后監(jiān)督，重經(jīng)濟效益、輕責任擔當。譬如防雷工作定位不準確，政績觀導向存在問題。而過分注重防雷科技服務(wù)創(chuàng)收的經(jīng)濟效益，導致雷電災(zāi)害防御監(jiān)管責任意識的缺失。安全監(jiān)管讓位于經(jīng)濟利益，最終傷及公共利益。其次，一些領(lǐng)導干部依法行政意識不足，把依法辦事當作局部性和階段性的工作，存在“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”的觀念；一些地方還局限在對部分法律條款利用的實用主義思想，先“依法脫貧”、再“依法致富”。

（二）氣象行政管理履職 “越位、錯位、缺位”。一是越位。表現(xiàn)在一些地方氣象主管機構(gòu)超越自身應(yīng)有的職能范圍，過多干預，擠占市場機制的空間和作用。二是錯位。其一，政事企不分。法律法規(guī)賦予了氣象主管機構(gòu)雷電災(zāi)害防御職能和行政執(zhí)法權(quán)，明確了防雷安全監(jiān)管職責。其二，防雷檢測行政壟斷、部門壟斷。由于氣象部門雙重計劃財務(wù)體制在一些地方未能得到有效落實，有的基層氣象部門主要依靠防雷檢測收入來彌補事業(yè)發(fā)展經(jīng)費的不足，客觀上導致其通過建立行政壁壘，提高市場準入門檻來鞏固壟斷地位，從而影響了市場公平。其三，職業(yè)資格許可的隱形門檻。防雷檢測資格證書考試原只限于氣象局內(nèi)部，現(xiàn)已有部分省份向社會放開。但個別地方的氣象學會還存在收錢就發(fā)資格證，造成了跨區(qū)域的水平不統(tǒng)一、考核不公平、管理不到位的情況。三是缺位。表現(xiàn)在應(yīng)當由氣象局履行的職能沒有得到履行，主要包括社會管理缺位、公共服務(wù)缺位和市場監(jiān)管缺位。在氣象社會管理中，存在著監(jiān)管缺失、監(jiān)督不嚴、行政執(zhí)法的監(jiān)督制約機制不夠完善等問題。

二、推進氣象行政審批制度改革和正確履行氣象行政管理職能的若干對策

面對國家全面深化改革的新形勢，面對改革倒逼、問題倒逼、需求倒逼，全面深化氣象改革勢在必行。中國氣象局已先后研究制定了《關(guān)于全面深化氣象改革的意見》，《關(guān)于全面推進氣象法治建設(shè)的意見》、《氣象行政審批制度改革實施方案》，著力解決影響和制約氣象事業(yè)發(fā)展的體制機制弊端，推進氣象部門簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能。下面，筆者就推進氣象行政審批制度改革和正確履行氣象行政管理職能提出幾點對策、建議。

（一）職權(quán)法定，依法履職?！胺ǘ氊煴仨殲?，法無授權(quán)不可為”，是對政府的法治要求，是依法行政的最基本內(nèi)涵。氣象改革越深入，越要強調(diào)法治。以氣象法治引領(lǐng)氣象改革方向，全面梳理“三定方案”和相關(guān)法律法規(guī)賦予的氣象行政管理職能，逐步建立各級氣象部門權(quán)力和責任清單制度，完善職能清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的氣象行政管理體系。加強對氣象防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)對氣候變化、氣候資源開發(fā)利用、氣象信息發(fā)布與傳播、氣象設(shè)施和探測環(huán)境保護、雷電災(zāi)害防御、人工影響天氣、施放氣球的管理，依法規(guī)范全社會的氣象活動。

（二）順應(yīng)國家改革政策，推進氣象改革。國家行政體制改革、財稅體制改革和事業(yè)單位分類改革逐步推進，氣象事業(yè)發(fā)展改革須置于國家各項改革也必之中進行謀劃，建立氣象事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度；深化氣象預算和財務(wù)體制改革，推進氣象事業(yè)單位分類改革。其中，當務(wù)之急是要做好規(guī)范和清理氣象行政審批中介服務(wù)工作。按照中央編辦的要求，以防雷體制改革作為突破口，逐步開放防雷檢測市場，推進管理體制改革。

（三）強化頂層設(shè)計，維護政策、標準規(guī)范等的統(tǒng)一性。中國氣象局承擔全國氣象工作的政府行政管理職能，負責全國氣象工作的組織管理。作為垂直管理部門，氣象主管機構(gòu)在履行行政管理職權(quán)過程中，必須強化頂層設(shè)計，做到“全國一盤棋”，維護政策、標準規(guī)范的統(tǒng)一性。切實保障上下形成共識，放眼長遠，通盤考慮，避免將改革中的矛盾下放，避免基層面對改革倒逼無所適從，造成明天的問題來源于今天政策“挖坑”的尷尬局面。與此同時，提升政策和規(guī)劃制定環(huán)節(jié)質(zhì)量，避免陷入“一放就亂，一收就死”的循環(huán)。

（四）簡政放權(quán)，放管結(jié)合，科學分類。把握氣象部門簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能的內(nèi)涵，依法科學地對氣象行政審批項目進行客觀分類。涉及公共安全、生態(tài)環(huán)境保護等重要法律責任的項目要履行監(jiān)管職能，并要強化管理和服務(wù)，如施放氣球和防雷安全監(jiān)管等。規(guī)范氣象行政審批行為，切實加強事中、事后監(jiān)管，加強氣象行政審批窗口建設(shè)。明確國家與地方氣象行政審批制度改革工作的權(quán)限，做好氣象行政審批事項取消和下放的有序銜接。

（五）政事分開、政企分開、政社分開。抓住轉(zhuǎn)變氣象行政管理職能的關(guān)鍵，盡快實現(xiàn)政事分開、政企分開、政社分開。這關(guān)系到氣象部門如何深化改革，如何樹立形象和增強公信力。要形成氣象主管機構(gòu)、事業(yè)單位、企業(yè)、社會組織明確的界面，實施規(guī)范管理，科學運行。政事企不分家、不脫鉤，轉(zhuǎn)變氣象行政管理職能就是一句空話。

（六）創(chuàng)新監(jiān)管方式，強化責任意識。減少氣象行政審批事項，將氣象部門的管理由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中監(jiān)管和事后備案，實行“寬進嚴管”。一是行政監(jiān)督。加強基層氣象執(zhí)法隊伍建設(shè)，因地制宜采取不同執(zhí)法模式，如探索推進綜合執(zhí)法的途徑。對于專業(yè)化程度要求高的領(lǐng)域，要增強執(zhí)法隊伍的職業(yè)化水平，探索推進跨地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法。二是行政問責。簡政放權(quán)不是“一放了之”，與職權(quán)相適應(yīng)的監(jiān)管責任還在。特別是防雷、施放氣球等涉及公共安全的領(lǐng)域，為避免因監(jiān)管真空、運轉(zhuǎn)失靈而導致的安全生產(chǎn)責任事故，要推行行政問責制度。

（七）加強培訓交流，提高履職能力。繼續(xù)加大對領(lǐng)導干部和執(zhí)法骨干隊伍的培訓力度，創(chuàng)新形式，分層、分類組織培訓。建立履行氣象行政管理職能交流制度，及時通報各地工作動態(tài)，征集基層普遍反映的熱點、難點問題，進行分析、研究找到解決方案，以對基層工作進行指導；推廣典型經(jīng)驗和成功做法，對負面案例以示警戒。

參考文獻：

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