眾創(chuàng)空間治理問題與政策創(chuàng)新研究

劉建國

[摘 要] 眾創(chuàng)空間這一新型創(chuàng)新范式在快速發(fā)展的同時也出現(xiàn)了無序發(fā)展、尋租行為等問題。本文分析了我國眾創(chuàng)空間發(fā)展現(xiàn)狀和面臨的治理挑戰(zhàn)，揭示了眾創(chuàng)空間治理困境形成的制度因素與政府行為，從眾創(chuàng)空間政策體系、政府治理的分權(quán)與合權(quán)配置、商業(yè)治理作用、績效指標(biāo)和評價機(jī)制等方面提出了眾創(chuàng)空間治理政策創(chuàng)新建議。

[關(guān)鍵詞] 眾創(chuàng)空間；政府治理；政策優(yōu)化；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

[中圖分類號] F279.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）1-69-3

Research on the Governance of Makerspace and the Policies Innovation

Liu Jianguo

（School of Business， Luoyang Normal University， Luoyang Henan 471022）

Abstract： In the rapid development of makerspace， a new innovation pattern， there have also appeared some problems such as disorderly development， rent-seeking behavior and so on. This paper analyzes the makerspace development status and governance challenges in our country， and reveals the institutional factors and government resulting in governance difficulty of spacemaker. It puts forward suggestions on the innovation of makerspace governance policy， from the aspects of spacemaker institutional system， power decentralization and allocation of government governance， role of business governance， performance indicators and evaluation mechanisms， etc.

Key words： makerspace；government management；policy optimization；innovation and entrepreneurship

隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略的推進(jìn)與創(chuàng)業(yè)氛圍形成，眾創(chuàng)空間這一新型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)受到了政府和社會的廣泛關(guān)注。如何做好眾創(chuàng)空間治理工作，使其充分發(fā)揮開放創(chuàng)新與民主創(chuàng)新成效，服務(wù)于國家“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略格局，成為政府和社會亟待研究的重要課題。

1 我國眾創(chuàng)空間發(fā)展現(xiàn)狀與治理挑戰(zhàn)

自從李克強(qiáng)2014年考察深圳柴火眾創(chuàng)空間和2015年國務(wù)院提出《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]9號）之后，我國眾創(chuàng)空間得到迅猛發(fā)展，據(jù)“中國高新技術(shù)論壇創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)峰會（2015）”統(tǒng)計(jì)，截至2015年11月，全國各種形式的眾創(chuàng)空間已超過1.6萬家，成為全球眾創(chuàng)空間數(shù)量最多的因家。然而，眾創(chuàng)空間快速發(fā)展的同時也面臨著同質(zhì)化競爭、補(bǔ)貼依賴、創(chuàng)客精神體現(xiàn)不足、資源配置不均、政績指標(biāo)化等生存隱憂和治理挑戰(zhàn)[1]。從治理角度來看，我國當(dāng)前眾創(chuàng)空間主要面臨以下突出問題：一是政府治理失靈導(dǎo)致的無序發(fā)展。一些名為眾創(chuàng)空間但實(shí)質(zhì)并無“眾創(chuàng)”內(nèi)容，很多房地產(chǎn)商、咖啡廳等也打著眾創(chuàng)空間的旗號搞房地產(chǎn)開發(fā)或從事營利性活動，一些企業(yè)、機(jī)構(gòu)等為爭取政府授牌和補(bǔ)助等也以各種形式創(chuàng)辦并無實(shí)質(zhì)運(yùn)作的“眾創(chuàng)空間”；二是與劣質(zhì)眾創(chuàng)空間不同的是，一些很好的眾創(chuàng)空間由于經(jīng)費(fèi)不足、缺乏后續(xù)投資、長期與短期利益矛盾等因素難以為繼，影響了創(chuàng)客集聚和眾創(chuàng)空間的深入發(fā)展，一些眾創(chuàng)空間由此變得日益蕭條甚至名存實(shí)亡，急需行政、資本等力量介入以促進(jìn)眾創(chuàng)空間這一新型創(chuàng)新模式良性發(fā)展，這對眾創(chuàng)空間治理提出了要求；三是從歐美等發(fā)達(dá)國家來看，公共和商業(yè)參與治理是創(chuàng)客空間發(fā)展的普遍做法，但在我國這一治理模式仍不成熟，同時受各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地域文化、社會氛圍、創(chuàng)新體系等因素影響，眾創(chuàng)空間治理并無統(tǒng)一模式，如何形成適合本地特色的眾創(chuàng)空間治理結(jié)構(gòu)和治理模式成為各地探索的首要問題。

從我國各地出臺的政策來看，在政策、資金等方面都給予了較多扶持，但也存在諸多不合理的地方，如簡單地補(bǔ)貼資金而沒有從源頭上解決眾創(chuàng)空間的發(fā)展問題，或以傳統(tǒng)行政管理方式代替這一新型的創(chuàng)新管理模式，如不合理的眾創(chuàng)空間績效考評、篩選、淘汰制度等，當(dāng)前的治理模式需要不斷地完善和探索。

2 眾創(chuàng)空間發(fā)展的制度因素與政府行為

目前我國發(fā)展眾創(chuàng)空間的制度環(huán)境不足，其深層原因在于政府在眾創(chuàng)空間治理上表現(xiàn)出的“經(jīng)濟(jì)人”特征、多元治理主體不同偏好導(dǎo)致的“擠出效應(yīng)”、政府為完成政治目標(biāo)與眾創(chuàng)空間形成特定的“政企合謀”以及地方利益博弈形成的制度分割、傳統(tǒng)科技管理制度不能適應(yīng)創(chuàng)新治理要求等。

2.1 政府在眾創(chuàng)空間治理上表現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)人”特征

在眾創(chuàng)空間實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新戰(zhàn)略的環(huán)境下，區(qū)域間的創(chuàng)新要素呈現(xiàn)出流動現(xiàn)象，表現(xiàn)出明顯的地方政府政策行為。傳統(tǒng)上以財稅包干為主的經(jīng)濟(jì)激勵和以地方官員職務(wù)晉升為主的政治激勵，導(dǎo)致眾創(chuàng)空間的治理仍沿襲傳統(tǒng)的科技管理模式。地方政府作為地方利益代表，形成具有特殊地位的準(zhǔn)市場主體，呈現(xiàn)出理性的“經(jīng)濟(jì)人”特征[2]。地方政府已經(jīng)具有了代理人和自利者雙重角色，其表面行為之后存在著明確的利益取向和博弈行為。因此，地方政府在當(dāng)前我國發(fā)展眾創(chuàng)空間實(shí)踐中紛紛展開爭奪資源、爭招商和項(xiàng)目等“政治錦標(biāo)賽”，這些形式上的博弈行為使各級地方政府演變?yōu)閰⑴c眾創(chuàng)空間治理活動的行為主體，并表現(xiàn)出典型的“經(jīng)濟(jì)人”特征[2]，這與眾創(chuàng)空間創(chuàng)建的宗旨相悖。

2.2 多元治理主體對創(chuàng)新技術(shù)的不同偏好導(dǎo)致“擠出效應(yīng)”

政府在創(chuàng)新治理上存在一定程度的弊端，如資源配置效率不高、技術(shù)遠(yuǎn)期偏好等，這些均是導(dǎo)致政府治理效率遠(yuǎn)低于市場治理效率的原因。政府的“擠出效應(yīng)”表現(xiàn)為兩方面：一是由于政府插手了本屬于市場就可進(jìn)行的創(chuàng)新研發(fā)，使得此領(lǐng)域的擠出效應(yīng)凸顯[3]；二是政府的介入使眾創(chuàng)空間的研發(fā)資源需求增加，并且研發(fā)成本在研發(fā)資源短期供給缺乏彈性環(huán)境下有所提高，這導(dǎo)致眾創(chuàng)空間開始注重研發(fā)以外的盈利項(xiàng)目，最終出現(xiàn)眾創(chuàng)空間投資擠出現(xiàn)象[3]。因此，政府增大投入這一行為本身就會對市場平均研發(fā)效率產(chǎn)生影響。我國分權(quán)體制下的錦標(biāo)賽制度以及政府的有偏激勵是導(dǎo)致我國眾創(chuàng)空間的發(fā)展難以選擇具有內(nèi)生性能力適宜的治理模式，進(jìn)而不能有效促進(jìn)眾創(chuàng)發(fā)展的根本原因之一。

2.3 政府為完成政治目標(biāo)與眾創(chuàng)空間形成特定的“政企合謀”

研究表明，在政府參與企業(yè)治理中，地方政府具有強(qiáng)烈的動機(jī)對企業(yè)的經(jīng)營活動進(jìn)行干預(yù)，并希望對企業(yè)施加影響來協(xié)助其實(shí)現(xiàn)特定的政治目標(biāo)。在中國現(xiàn)行體制下，眾創(chuàng)空間為了獲得補(bǔ)貼可能進(jìn)行尋租而非創(chuàng)新行為的活動，如房地產(chǎn)利益驅(qū)動等。同時，正式制度缺位使得企業(yè)（眾創(chuàng)空間）有強(qiáng)烈的動機(jī)通過攀附政治權(quán)力來規(guī)避相應(yīng)的風(fēng)險并獲取更多的政策性資源。眾創(chuàng)空間承擔(dān)許多非生產(chǎn)性的政府職能，包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和降低失業(yè)率等。眾創(chuàng)空間除了要實(shí)現(xiàn)盈利的目標(biāo)外，還背負(fù)著沉重的政策性負(fù)擔(dān)，“政企合謀”式眾創(chuàng)空間就可能形成當(dāng)前制度環(huán)境下的政治產(chǎn)物[4]。

2.4 地方利益博弈形成的制度分割

不同地方政府之間存在著利益競爭關(guān)系，區(qū)域間的利益博弈和制度壁壘阻礙著創(chuàng)新資源的流動，形成創(chuàng)新資源利用效率降低甚至出現(xiàn)浪費(fèi)現(xiàn)象。市場分割在很大程度上提高了眾創(chuàng)空間國內(nèi)跨地區(qū)經(jīng)營的交易成本，是眾創(chuàng)空間跨地區(qū)經(jīng)營面臨的重要制度障礙。相對匱乏的創(chuàng)新資源以及低效應(yīng)的配置不可避免地導(dǎo)致創(chuàng)新活力降低，同時增大創(chuàng)新成本，這也阻礙了大眾創(chuàng)新的落實(shí)[4]。

2.5 傳統(tǒng)科技管理制度不能適應(yīng)創(chuàng)新治理要求

我國長期以來形成的科技管理制度使眾創(chuàng)空間依然存在較大的“政策尋租”空間，依靠政府或政策因素形成超常發(fā)展被視為眾創(chuàng)空間“多、快、好、省”的發(fā)展捷徑。我國科技制度繼承了政府自上而下的“行政”驅(qū)動模式，行政主導(dǎo)科技運(yùn)行機(jī)制使得科研計(jì)劃和項(xiàng)目從立項(xiàng)、檢查研究進(jìn)度及經(jīng)費(fèi)監(jiān)管開始，到科技成果評審鑒定等都受到了十分嚴(yán)重的行政干預(yù)[5]，至今，這一傳統(tǒng)管理模式仍然在眾創(chuàng)空間治理上廣泛存在，一定程度上阻礙了眾創(chuàng)空間的發(fā)展。

3 眾創(chuàng)空間治理優(yōu)化與政策創(chuàng)新

政府作為眾創(chuàng)空間發(fā)展的主要推動力量之一，承擔(dān)著治理優(yōu)化和制度創(chuàng)新的核心責(zé)任。在信息不對稱情況下，眾創(chuàng)空間同樣存在著機(jī)會主義、道德風(fēng)險、權(quán)力尋租等行為。因此，政府應(yīng)加強(qiáng)對眾創(chuàng)空間的市場監(jiān)管、公共服務(wù)與宏觀引導(dǎo)，營造公平合理的市場競爭環(huán)境。政策創(chuàng)新的主要路徑是要完善眾創(chuàng)空間政策體系，提升政策實(shí)施效果，做好政府治理中的集權(quán)與分權(quán)平衡，同時要改革監(jiān)督機(jī)制，制定合理的績效考核指標(biāo)體系和評價機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，堅(jiān)持市場主導(dǎo)，充分發(fā)揮商業(yè)治理作用。

3.1 完善眾創(chuàng)空間政策體系，提升政策實(shí)施效果

眾創(chuàng)空間具有公益性、開放性、共享性和探索性等特征，對于這類創(chuàng)新模式單純依靠市場機(jī)制很難保持其健康發(fā)展，必須給予相應(yīng)的政策扶持和行政指引。2015 年國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間指導(dǎo)意見明確了眾創(chuàng)空間發(fā)展的指導(dǎo)思想和基本原則，以此戰(zhàn)略框架各地深化了相應(yīng)的政策支持力度，制定了相應(yīng)的投資、補(bǔ)貼、獎勵等政策方案，然而從實(shí)施效果來看，一些地方甚至僅停留在概念炒作或口號宣傳層面，在政策外衣包裝之下真正意義上的眾創(chuàng)空間仍相當(dāng)有限，這其中既有制度本身的合理性問題，也有政策落實(shí)不到位的問題[5]。因此，必須因地制宜地完善區(qū)域性的眾創(chuàng)空間政策體系，結(jié)合區(qū)域特色開發(fā)獨(dú)特性的眾創(chuàng)空間治理路徑，確保相關(guān)政策能夠得到實(shí)質(zhì)落實(shí)。此外，由于不同治理主體的利益差異，政府自上而下的政策推動往往難以包容所有利益方的訴求，因而在政策執(zhí)行過程中會受到相關(guān)方的執(zhí)行偏差甚至排斥問題，解決的關(guān)鍵是充分發(fā)揮區(qū)域市場和文化的引導(dǎo)、規(guī)范和培育功能，營造崇尚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和寬容失敗的文化氛圍，使參與和支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)內(nèi)化為眾創(chuàng)群體的自覺行動，以非正式制度彌補(bǔ)正式制度的不足，有效推動眾創(chuàng)空間發(fā)展。

3.2 合理配置眾創(chuàng)空間政府治理的“分權(quán)”與“合權(quán)”

由于政府在眾創(chuàng)空間治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，合理的分權(quán)就成了政府治理的主要責(zé)任。分權(quán)化的影響實(shí)質(zhì)是在分權(quán)化過程中形成的各種政策制度或治理機(jī)制對眾創(chuàng)空間發(fā)展的影響[6]。眾創(chuàng)空間具有強(qiáng)烈的創(chuàng)新特征，決定了“分權(quán)”在眾創(chuàng)空間治理上的重要意義，國內(nèi)創(chuàng)新發(fā)達(dá)地區(qū)眾創(chuàng)空間的良性運(yùn)營表明，眾創(chuàng)空間的有效性與不同行政區(qū)靈活的治理方式密切相關(guān)。例如，杭州多樣化的眾創(chuàng)空間形成良好的創(chuàng)新生態(tài)得益于合理的分權(quán)化。然而，眾創(chuàng)空間也大多采用市場化運(yùn)行，創(chuàng)客、政府、風(fēng)險投資等治理主體存在不同的利益偏差，過度的分權(quán)不僅衍生機(jī)會主義、道理風(fēng)險，也會降低創(chuàng)新資源配置效率。因此，為規(guī)范市場行為，促進(jìn)創(chuàng)新要素有序流動，需要一定程度上的“合權(quán)”。合權(quán)的方式不是政策或行政手段的簡單合并，更主要的是利用社會資本通過市場化手段實(shí)現(xiàn)治理模式創(chuàng)新，目前國內(nèi)成熟的WeWork（共享辦公）及商業(yè)連鎖（如Feb Lab）等眾創(chuàng)空間都是這種模式的有益探索，較好地體現(xiàn)了“分權(quán)”與“合權(quán)”的治理平衡。

3.3 堅(jiān)持市場主導(dǎo)，發(fā)展商業(yè)治理作用

從國內(nèi)外眾創(chuàng)空間形成過程來看，大多數(shù)眾創(chuàng)空間是以興趣小組為基礎(chǔ)的社區(qū)群落發(fā)展而成，自組織成為主要的治理形態(tài)，這一特征決定了眾創(chuàng)空間治理的市場導(dǎo)向，政府的作用主要是宏觀政策、項(xiàng)目引領(lǐng)、制定工作指引及分類監(jiān)管等。商業(yè)化則是眾創(chuàng)空間持續(xù)發(fā)展的根本動力，林詳認(rèn)為，眾創(chuàng)空間可以辦成公益而非營利的，但商業(yè)化卻是其發(fā)展趨勢，眾創(chuàng)空間既然屬于新興服務(wù)業(yè)，就應(yīng)當(dāng)選擇合適的商業(yè)模式，目前創(chuàng)客空間可以嘗試的商業(yè)模式包括工具服務(wù)、社交服務(wù) 、知識服務(wù) 、創(chuàng)投服務(wù)、實(shí)驗(yàn)室、互聯(lián)網(wǎng)等形式，各種服務(wù)形式和商業(yè)模式體現(xiàn)了眾創(chuàng)空間商業(yè)治理的價值創(chuàng)新[7]。

3.4 合理制定眾創(chuàng)空間績效指標(biāo)和評價機(jī)制

目前眾創(chuàng)空間治理的一個主要問題是政績指標(biāo)化，以數(shù)量和項(xiàng)目作為硬性政績考核指標(biāo)，往往推出一些成長性較差、功能性較低的眾創(chuàng)空間，失去了“眾創(chuàng)”的本質(zhì)。眾創(chuàng)空間具有開放性、共享性和探索性，不應(yīng)以物理空間、創(chuàng)業(yè)數(shù)量、人數(shù)規(guī)模為評價標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以能真正反映眾創(chuàng)特征的指標(biāo)作為考核依據(jù)。劉志迎提出了眾創(chuàng)空間十大原理，分別是志趣相投原理、智能互補(bǔ)原理、自組織性原理、效果邏輯原理、路徑創(chuàng)造原理、探索性創(chuàng)新原理、開放協(xié)同原理、互動共享原理、社群平臺原理、雙創(chuàng)生態(tài)圈原理[1]，在眾創(chuàng)空間評價指標(biāo)體系上可考慮以此作為標(biāo)準(zhǔn)識別眾創(chuàng)空間評價因素，開發(fā)眾創(chuàng)空間績效評價指標(biāo)體系和評價方法，為眾創(chuàng)空間行政評價與治理監(jiān)管提供指導(dǎo)。

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