生態(tài)文明視野下我國地方濕地立法規(guī)范分析

賀光銀++張林鴻

摘 要：推進生態(tài)文明法治建設(shè)，應(yīng)通過法治化的路徑建立健全縱向（國家-地方）的濕地保護法律體系，以實現(xiàn)對環(huán)境要素—濕地的治理?；跐竦貒伊⒎ㄒ鸭{入我國立法規(guī)劃的宏觀背景，本文以地方濕地立法為樣本，借鑒“要素量化評估法”，從法律定義、立法原則、監(jiān)管體制、法律責任等立法層面對地方濕地立法文本進行了分析，在明晰地方濕地法律治理的現(xiàn)狀和特點的基礎(chǔ)上，認為其可為國家濕地法律的起草、制定提供“養(yǎng)分”，有利于提高國家濕地立法質(zhì)量，進而實現(xiàn)環(huán)境要素—濕地的“善治”。

關(guān) 鍵 詞：濕地;地方立法;規(guī)范分析;演化特點;啟示建議

中圖分類號：DF46 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）03-0075-10

收稿日期：2016-09-22

作者簡介：賀光銀（1990—），男，重慶銅梁人，貴州大學法學院法學碩士研究生，研究方向為環(huán)境法律與政策;張林鴻（1972—），男，貴州德江人，法學博士，貴州大學法學院教授，貴州省法學會民法經(jīng)濟法學研究會副會長，民革貴州省委常委，研究方向為民商經(jīng)濟法、環(huán)境法。

基金項目：本文系2015年國家社科基金“生態(tài)文明建設(shè)中民族環(huán)境習慣法的功能研究”的階段性成果，項目編號：15XMZ021;2011年貴州大學文科重點學科及特色學科重大科研項目“環(huán)境侵權(quán)損害賠償救濟制度體系化研究”的階段性成果，項目編號：GDZT2011002。2015年貴州大學生態(tài)文明法治建設(shè)研究生創(chuàng)新基地建設(shè)的階段性成果，項目編號：貴大研XJD[2015]007。

濕地被譽為“生命搖籃”，具有極其重要的生態(tài)功能和經(jīng)濟社會價值。盡管我國十分重視國家政策層面的濕地保護，①但客觀上我國濕地法治建設(shè)相對滯后——濕地國家立法缺失。2015年9月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》從法治化視角提出“制定完善濕地保護法律法規(guī)，為生態(tài)文明體制改革提供法治保障”。由于在我國十余年的濕地法治進程中主要是依靠地方立法進行治理，因此，當下國家濕地立法的起草、制定和完善應(yīng)對豐富的地方濕地法律文本進行規(guī)范分析，以提升立法質(zhì)量。

一、我國地方性濕地立法規(guī)范分析

規(guī)范分析法是法學研究的重要方法論，它是“按照一定程序規(guī)范和經(jīng)驗法對法律信息進行定性和定量分析”，[1]通過規(guī)范分析呈現(xiàn)出我國地方性濕地立法的法制樣態(tài)。本文規(guī)范分析要素的選取源于澳大利亞學者伊恩·漢納姆博士的“要素量化評估法”，①該方法包括17項核心要素：“制定定義、職責分工（機構(gòu)）、公眾參與、資金機制、責任（糾紛解決）……”。[2]同時結(jié)合《中華人民共和國環(huán)境保護法》，依據(jù)總則立法要素和分則實質(zhì)內(nèi)容確定法律概念（定義）、立法原則、管理體制、公眾參與、法律責任，共5項法律規(guī)范分析要素。

截止到目前，國家層面只有2013年國家林業(yè)局頒布了部門規(guī)章——《濕地保護管理規(guī)定》，但地方層面頒布的各類濕地法律法規(guī)（地方法規(guī)和地方政府規(guī)章）則近50余件。②從立法位階觀察，地方法規(guī)層面除少數(shù)省份以外全國絕大部分省、自治區(qū)及直轄市均陸續(xù)頒布了濕地地方性法規(guī)，其中省級地方性法規(guī)有26部，市（較大的、設(shè)區(qū)的）、州級有16部，分布的省份如圖1：

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地方政府規(guī)章層面，包括省、市（較大的、設(shè)區(qū)的）③兩級，其中省級5部、市（較大的、設(shè)區(qū)的）級5部。在地方濕地立法進程中，2003年5月13日出臺的《云南省玉龍納西族自治縣拉市海高原濕地保護管理條例》時間最早④，隨后呈增長趨勢。受2010年全國政協(xié)提案⑤和生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)深入的雙重影響，2011-2015年濕地地方立法數(shù)量猛增，占地方濕地立法總數(shù)量的一半，具體如圖2：

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從立法名稱看，在“省份+濕地+保護+條例”模式占據(jù)絕對主流的同時，我國地方濕地立法名稱亦呈現(xiàn)多樣性特點，具體如圖3：

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（一）濕地立法概念分析

濕地立法概念可界分為三類：濕地、濕地公園、濕地自然保護區(qū)。在地方濕地立法中濕地概念的法條表達模式可分為單一式和復(fù)合式。其中單一式表達是指概括式定義或列舉式定義，如《遼寧省濕地保護條例》第2條為概括式、《拉薩市濕地保護管理辦法》第3條為列舉式⑥等，從列舉類型上看，我國濕地種類豐富且地域分布不均，在列舉種類時受本行政區(qū)濕地資源多寡的影響。①復(fù)合式表達是指“概括式+列舉式”，其中復(fù)合式表達在地方立法中占絕大部分，如《河北省濕地保護規(guī)定》第2條、《黑龍江省濕地保護條例》第3條②等。在立法技術(shù)上，無論是形式上的列舉式、概括式，還是實質(zhì)內(nèi)容的濕地構(gòu)成要素，各地方濕地法條定義表述上多運用特定的地理專業(yè)術(shù)語，較少涉及法律要素。

縱觀十余份關(guān)于濕地公園和自然保護區(qū)的概念界定，首先，濕地公園的法律定義彰顯著行政許可的色彩（行政批準），定義模式有二：其一是行政主體批準+濕地公園目的或功能+特定區(qū)域;其二是直接通過具體的經(jīng)緯度劃定范圍，其中濕地公園的目的和功能得到了突出強調(diào)。其次，相較于濕地內(nèi)容模式、立法技術(shù)，濕地自然保護區(qū)的定義多數(shù)簡單化，在形式上通過對一定生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域范圍的描述+具體劃定的范圍，實質(zhì)內(nèi)容上列舉濕地自然保護區(qū)的具體范圍，立法技術(shù)上包含大量地理范圍名詞，且“行政許可”（經(jīng)政府批準）表述較強。

從上述三種濕地相關(guān)法律定義觀察，濕地立法概念的界定囊括了大量的地理術(shù)語，同時受客觀地理條件和立法者主觀對濕地價值認識及立法能力強弱的影響，各地對濕地的法律概念（邏輯表述模式和實質(zhì)內(nèi)容）界定體現(xiàn)出多元性、趨同性。在國家立法空白的背景下，彰顯一種自下而上的地方立法治理本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境要素的探索模式。

（二）地方濕地立法原則分析

各地在濕地立法原則上各有特色，具體表現(xiàn)在：一是立法原則及數(shù)量上分布不均;二是立法原則實質(zhì)內(nèi)容和價值取向多元化。這在濕地規(guī)劃、開發(fā)、利用、保護、修（恢）復(fù)、發(fā)展的全過程中均有體現(xiàn)。綜合觀察地方濕地立法原則主要體現(xiàn)在保護優(yōu)先、科學規(guī)劃（修復(fù)）、合理利用、持續(xù)發(fā)展等方面。統(tǒng)計下來核心原則如圖4：

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可以看出，立法原則直接受國家戰(zhàn)略和中央政府文件影響，且部分原則走在了國家相關(guān)立法的前列，如在2004年國務(wù)院《關(guān)于加強濕地保護管理的通知》、國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及《全國濕地保護工程規(guī)劃》指導(dǎo)下各地文件中確立了保護優(yōu)先、持續(xù)發(fā)展、合理利用、科學規(guī)劃等發(fā)展方向，而地方濕地立法中的生態(tài)優(yōu)先原則③比2014年修訂的《環(huán)境保護法》第5條中的“保護優(yōu)先”早了近10年。

（三）地方濕地立法行政管理體制分析

地方濕地立法行政管理體制從橫向?qū)用嬗^察主要有兩種模式：一是“1模式”即設(shè)立專門機構(gòu)模式，主要是針對濕地公園和濕地自然保護區(qū)，如《新疆瑪納斯國家濕地公園保護條例》第5條“瑪納斯縣人民政府設(shè)立的濕地公園管理機構(gòu)具體負責濕地公園的保護和管理工作”等;④二是“1+多模式”即綜合協(xié)調(diào)、分部門實施模式，如《蘇州市濕地保護條例》第5條、《廣東省濕地保護條例》第5條“實行綜合協(xié)調(diào)、分部門實施的管理體制”等，主要是針對廣義上的濕地。由于受濕地國家政策《關(guān)于加強濕地保護管理的通知》中“綜合協(xié)調(diào)、分部門實施管理體制”的影響，地方濕地立法絕大多數(shù)是以“綜合協(xié)調(diào)、分部門實施”為主。其中“綜合協(xié)調(diào)”是指“林業(yè)主管部門負責濕地保護的組織、協(xié)調(diào)（指導(dǎo)和監(jiān)督）工作”，“分部門實施”是指“規(guī)劃、國土資源、環(huán)保、水利等部門各司其職，做好濕地保護工作”。上述橫向?qū)用鎯煞N模式如圖5：

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縱向?qū)用嬗^察，濕地行政管理體制呈現(xiàn)出“省級、縣級以上（市、區(qū)、縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委會”分級管理的縱向體制，①如《遼寧省濕地保護條例》第4條、《云南省玉龍納西族自治縣拉市海高原濕地保護管理條例》第9條等。②上至國家林業(yè)局下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村民委員會，其中重要環(huán)節(jié)在于縣（區(qū)）、市人民政府的林業(yè)部門及其下屬（或設(shè)立）的具體濕地管理機構(gòu)，具體如圖6：

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此外，屬地原則（明確具體部門負責特定區(qū)域的濕地管轄）也成為相關(guān)部門間權(quán)責劃分的依據(jù)之一，如《拉薩市濕地保護管理辦法》第5條等。③同時，少數(shù)地方濕地立法明確了縣級以上行政部門間的濕地聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)（委員會）制度，如《河南省濕地保護條例》第33條“有關(guān)部門建立健全黃河濕地保護聯(lián)席會議制度”、《貴州濕地保護條例》第5條“有關(guān)部門組成的濕地保護委員會”等。④宏觀層面上只有個別地方濕地立法確立了“建立統(tǒng)一管理、分級負責、部門協(xié)調(diào)、社會參與的工作協(xié)調(diào)機制”。⑤

（四）地方濕地立法中“公眾參與”分析

在地方濕地立法中，“公眾參與”表現(xiàn)為兩種樣態(tài)：一是直間體現(xiàn)。約有三分之一的地方濕地立法在規(guī)劃環(huán)節(jié)的法律條文中明確了“公眾參與”——“編制、修改濕地保護規(guī)劃，采取座談會、論證會等多種形式，公開廣泛聽取專家和公眾意見”。二是間接體現(xiàn)。間接體現(xiàn)方式有二：一種是單位和個人對破壞、侵占濕地行為的舉報，部分地方立法對舉報制度進行了細化，如“健全舉報制度、公布舉報電話和信箱，將處理結(jié)果告知舉報人，舉報信息進行登記并在當日予以調(diào)查確認”等。①另一種是鼓勵多元社會化力量參與濕地保護，此處包含兩個層次的多元化，第一是參與主體的多元化——公民、法人、社會團體及其他組織等，第二是參與方式多元化——宣傳教育、捐贈、志愿服務(wù)以及居民的勞務(wù)和入股方式等。其中少數(shù)地方立法在資金機制②上彰顯出“公私合作”的色彩——鼓勵社會資本的參與。綜合來看公眾參與原則，不僅在事前的發(fā)展規(guī)劃上體現(xiàn)明顯，而且在事后的舉報監(jiān)督機制和社會多元化力量參與方面也有諸多體現(xiàn)。

（五）地方濕地立法法律責任分析

多數(shù)地方濕地立法中法律責任部分條文數(shù)量主要集中于5-6條，且內(nèi)容上以行政法律責任為主，以民事和刑事法律責任為輔。其中除《云南省大理白族自治州濕地保護條例》第31條③明確規(guī)定承擔民事責任外，其他則是通過“恢復(fù)原狀”以及“賠償損失”等責任方式間接體現(xiàn)民事責任。宏觀層面，在行政法律責任中遵循著“行政命令-行政控制”的罰則模式，具體表現(xiàn)在：一是強化行政命令的運用，由林業(yè)或其他相關(guān)職能部門責令“停止違法行為、違法行為人（或單位）限期改正、（限期）恢復(fù)原狀”等。二是強化行政處罰力度。地方濕地立法普遍強化行政罰款、沒收違法所得，在行政罰款方面，不僅細化罰款的計算方式，如根據(jù)不同情節(jié)和不同損害后果明確具體的罰款幅度范圍，且明確規(guī)定個人和單位的罰款幅度不同。在微觀層面，地方濕地立法主要從明確多元執(zhí)法主體、代履行的恢復(fù)原狀責任方式以及經(jīng)濟激勵保障三個環(huán)節(jié)構(gòu)建順暢的法律責任運行機制，具體表現(xiàn)在：一是約十七部地方濕地立法明確了多元化的行政執(zhí)法主體，除了原有的林業(yè)濕地主管部門，還包括環(huán)保、國土、水利等多部門行政執(zhí)法或委托相關(guān)機構(gòu)執(zhí)法，如《河南省濕地保護條例》第39條、《哈爾濱市松花江濕地旅游管理辦法》第22-29條分別明確不同執(zhí)法部門行政處罰等。④二是約十五部地方濕地立法在恢復(fù)原狀的責任方式中明確了行政強制和代履行（代為組織恢復(fù)）制度，如《南京市濕地保護條例》第38條“逾期不改正違法行為的，……實施代履行或者申請人民法院強制執(zhí)行”、《濟南市濕地保護條例》第28條“拒不改正的，由林業(yè)主管部門委托第三方進行恢復(fù)”等。⑤三是建立濕地生態(tài)補償制度為濕地修復(fù)（恢復(fù)）提供經(jīng)濟保障。生態(tài)補償制度已成為相當?shù)胤搅⒎ǖ墓沧R，其中約有23部地方濕地立法（19個省份）在立法條文中明確提出濕地生態(tài)（效益）補償制度，如《四川省濕地保護條例》第4條“實行濕地生態(tài)效益補償機制”、《青海省濕地保護條例》第26條等，①并明確具體生態(tài)補償辦法相應(yīng)授權(quán)由省級人民政府負責制定。

三、我國地方濕地立法演化特點

從上述規(guī)范分析內(nèi)容觀察，在我國近15年的濕地法制進程中，地方濕地立法獲得了較大發(fā)展——數(shù)量較多、內(nèi)容較為豐富、立法質(zhì)量不斷提升、濕地法律制度基本完整，從時間、空間和實質(zhì)內(nèi)容上看我國濕地法律治理呈現(xiàn)出如下特點：

從宏觀濕地國家政策與法律體系視角觀察，濕地法制演化路徑經(jīng)歷了濕地政策自上而下的貫徹、濕地立法自下而上的完善。具體分為兩種演化路徑：一是自上而下模式的貫徹落實。國家濕地政策文件為地方濕地立法原則、行政管理體制等奠定了基礎(chǔ)，且自上而下的演化凸顯出一種縱向的行政“命令——控制”色彩。二是自下而上模式的立法完善。豐富多樣的地方濕地立法為國家濕地立法提供了經(jīng)驗和借鑒，且此種自下而上的演化凸顯出“多元——靈活”甄別的互動協(xié)調(diào)機制。濕地國家政策、地方立法以及國家立法，這三者關(guān)系仍處于環(huán)境法律與政策的大循環(huán)、大格局中——“環(huán)境法律政策化和環(huán)境政策法律化是環(huán)境法律與政策間聯(lián)接、互動的主要途徑和方式”。[3]

從中觀濕地法律體系觀察，濕地立法存在形態(tài)非系統(tǒng)化。具體表現(xiàn)在：第一，縱向上我國自上而下系統(tǒng)性的濕地保護法律體系尚未建立，導(dǎo)致在全國范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一、全面規(guī)范濕地保護與發(fā)展的基本法律。[4]第二，橫向上地方濕地立法分布不均衡。東、中、西三大經(jīng)濟地域帶中，在濕地立法數(shù)量上西部（24部）>東部（17部）>中部（11部），且各省份之間立法發(fā)展不均衡，28個省份中11個省份只有一部濕地立法，另有6個省份②立法數(shù)量在3部以上，且西部地區(qū)濕地立法總數(shù)中自治區(qū)、州、縣的立法數(shù)量略高，除了受濕地資源豐富的地理因素影響以外，還與西部少數(shù)民族環(huán)境習慣法有著必然的聯(lián)系，西部濕地的善治需要國家濕地的成文法在環(huán)境習慣法的伴奏中演繹出和諧舒暢的法治音律。[5]

從微觀法律文本實質(zhì)內(nèi)容觀察，地方濕地立法內(nèi)容趨同化、多元化并存。具體表現(xiàn)在：一是，地方濕地立法名稱中立法主題詞、保護方式以及表現(xiàn)形式上呈現(xiàn)多元性。二是，地方濕地法律概念表達形式多元化，既有單一式表達，又有復(fù)合式表達;同時法律定義中有共同的客觀地理性因素（地理專業(yè)術(shù)語）和行政認可因素，體現(xiàn)著趨同性。三是，地方濕地立法原則呈現(xiàn)趨同性，在多元立法原則的基礎(chǔ)上核心原則趨同性較強。四是，地方濕地立法行政管理體制趨同性較強，主要表現(xiàn)在“1模式”和“1+多模式”。

四、我國地方濕地立法對國家濕地

立法的啟示和建議

在經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)背景下，起源于污染防治的傳統(tǒng)環(huán)境保護法律體系已不足以應(yīng)對生態(tài)環(huán)境的整體保護和建設(shè)，[6]而濕地作為重要的生態(tài)環(huán)境要素理應(yīng)得到應(yīng)有的拓展和強化。當下地方濕地立法名稱以“濕地+保護+條例”模式為主，其中近三分之二的地方濕地立法有明確的章節(jié)體系結(jié)構(gòu)劃分;同時，在各部分的法條權(quán)重上，濕地利用、監(jiān)督數(shù)量遠低于總則、保護、管理及法律責任部分。盡管近年中共中央國務(wù)院、國家林業(yè)局在官方文件中或明或暗地指出國家濕地的名稱和位階，①但借鑒地方濕地立法的經(jīng)驗和教訓(xùn)，參考《中華人民共和國環(huán)境保護法》以及其他環(huán)境要素國家立法②的立法名稱和立法位階，從我國濕地法律體系中的“基本法”以及與濕地密切聯(lián)系的環(huán)境要素（森林、草原、水）考量，建議國家濕地立法名稱為《中華人民共和國濕地法》，位階定性為法律而非行政法規(guī)，并明確總則、開發(fā)利用、保護規(guī)劃、監(jiān)督管理、法律責任、附則等清晰的內(nèi)部邏輯結(jié)構(gòu)，同時合理配置各章節(jié)的法條數(shù)量權(quán)重，尤其要注重規(guī)劃、監(jiān)管、法律責任部分。

（一）國家濕地法律概念界定

在拉姆薩爾《濕地公約》中關(guān)于濕地的定義對我國地方濕地立法有著廣泛的影響，各地濕地概念有著諸多共通性因素，但同時也彰顯出濕地概念的多元性和地域性特色。法律的明確性不僅要求法律定義要科學地描述濕地的本質(zhì)屬性（具有一定抽象性），還要具體化濕地的類型、范圍，這樣才有助于公民對濕地的定義作直觀的理解。“濕地法律概念要以自然科學的濕地概念為基礎(chǔ)（內(nèi)涵須具有科學屬性）”，[7]因此，建議國家濕地法律相關(guān)定義采取復(fù)合式（“概括式+列舉式”），這樣界定更為周延;同時參考部分學者的概括性表述，“濕地是指具有調(diào)節(jié)水文狀況、庇護野生動植物等生物功能，以保護生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物為主要目的的常年或季節(jié)性的天然水體、積水地段和人工水體”。[8]綜合上述考量，筆者建議具體法律條文可表述為：“本法所稱濕地，是指具有重要生態(tài)調(diào)控功能的常年或季節(jié)性的淡水、半咸水、咸水的水域（積水）地帶，以及低潮時水深不超過6米的水域，包括湖泊、河流、沼澤、濱海、泥炭、庫塘、灘涂、濕草甸等多種自然或人工濕地”。

（二）國家濕地立法原則

地方濕地立法原則存在著不均衡性，在“保護優(yōu)先、科學規(guī)劃、合理利用、持續(xù)發(fā)展”四原則中，科學規(guī)劃的數(shù)量頻率遠不足其他三原則，且科學規(guī)劃作為保護優(yōu)先的一個重要環(huán)節(jié)，在地方立法文本中沒有得到形式理性上的重視，因此，建議國家濕地立法強化科學規(guī)劃，將“濕地保護納入國土資源開發(fā)及其相關(guān)部門整體性工作中，成為政府決策和行動的常規(guī)考慮”。[9]濕地保護法律制度的邏輯鏈條（從保護、規(guī)劃、利用到持續(xù)發(fā)展）雖然完整，但同時也要注意我國環(huán)境保護事業(yè)正從“政府治理型模式轉(zhuǎn)向多元的社會制衡型治理模式——突出社會行動”，[10]因此應(yīng)強化和發(fā)揮社會力量的參與和公眾行動。建議將公眾參與作為濕地保護的重要原則之一，具體法律條文可以表述為“濕地保護堅持生態(tài)優(yōu)先、科學規(guī)劃、合理利用、持續(xù)發(fā)展、公眾參與的原則”。

（三）國家濕地立法管理調(diào)控體系

“綜合協(xié)調(diào)、分部門實施”成為地方濕地保護行政管理體制的主流，盡管“綜合協(xié)調(diào)、分部門實施”的管理模式存在著部門之間利益爭奪、推諉的危險，但它卻有利于“在尊重生態(tài)要素管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，建立起濕地順暢的保護體系”。[11]我國環(huán)境保護管理體制“具有統(tǒng)一管理和各部門分工負責結(jié)合、統(tǒng)管部門與分管部門執(zhí)法地位平等的特點”，[12]在國務(wù)院現(xiàn)有職能部門的基礎(chǔ)上，法律條文的制定要保持法律執(zhí)行主體名稱的相對穩(wěn)定。在法律條文的制定上，建議國家濕地行政管理體制采取“1+多”模式，即在“綜合協(xié)調(diào)、分部門實施”模式下完善協(xié)調(diào)合作，基于國家林業(yè)局“三定”方案及其他中央文件精神，健全“濕地管理的公務(wù)合作機制，由林業(yè)局組織建立聯(lián)系工作制度，組織協(xié)調(diào)濕地保護的相關(guān)工作、協(xié)調(diào)各部門利益”。[13]此外，我國的濕地保護管理調(diào)控體系不應(yīng)僅局限于行政管理層面，筆者認為濕地管理調(diào)控體系至少包括三個層次：一是宏觀層面的政府、市場、社會、公眾等多元主體參與的協(xié)調(diào)機制，二是中觀層面的政府行政管理體制，三是微觀層面的政府職能部門的職責分工。體現(xiàn)在立法上，具體法律條文可以表述為“第XX條 我國濕地保護管理工作應(yīng)當建立政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、社會參與的工作協(xié)調(diào)機制。（第一款）濕地保護實行統(tǒng)一管理、分級負責、綜合協(xié)調(diào)、分部門實施的行政管理體制。（第二款）各級林業(yè)、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源、水利、農(nóng)業(yè)、海洋與漁業(yè)等行政主管部門按照各自的職責，做好濕地保護管理工作。各級人民政府林業(yè)主管部門負責濕地保護的組織、協(xié)調(diào)工作。（第三款）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村（居）民委員會積極配合有關(guān)部門做好濕地工作（第四款）?！?

（四）國家濕地立法中的公眾參與

“公眾參與”作為新《環(huán)境保護法》的法定原則之一，在濕地保護應(yīng)然層面至少包括三個層次：一是事前濕地規(guī)劃聽取公眾意見，二是事中引入社會多元化力量的參與，三是事后公眾對單位、個人的違法行為的監(jiān)督舉報，三個環(huán)節(jié)缺一不可。當下的地方濕地立法在事前、事后關(guān)于公眾參與問題體現(xiàn)的較明顯，而事中則體現(xiàn)不足或未體現(xiàn)。同時，在實然層面，社會多元化參與格局有待構(gòu)建，參與方式也有待拓展，環(huán)保組織（NGO）是公眾參與的重要載體，因此要強化環(huán)保組織參與生態(tài)保護和環(huán)境治理，具體可行的路徑有“環(huán)境公益訴訟、政府環(huán)境行動、環(huán)境信息公開和服務(wù)、環(huán)境宣傳教育、環(huán)境社會調(diào)查、環(huán)境社會監(jiān)督”[14]等。綜合上述公眾參與存在的問題，在國家濕地立法層面，除了繼續(xù)強化事前和事后的公眾參與之外，還需在事中“合理利用”環(huán)節(jié)明確多元社會主體的多樣參與方式，體現(xiàn)在立法上，具體法律條文可表述為：第一，事前的公眾參與，“第XX條 編制或變更濕地保護規(guī)劃，應(yīng)當通過公告、聽證會、論證會等多種形式，廣泛征求有關(guān)單位、專家和社會公眾的意見（第一款）。經(jīng)法定程序批準的濕地保護規(guī)劃，應(yīng)當向社會公布（第二款）?！钡诙?，事中的公眾參與，“第XX條 鼓勵和支持社會資本參與濕地的保護和建設(shè)，完善政府與個人、組織等主體的多層次、多渠道的投入機制。鼓勵支持公民、法人和其他組織以宣傳教育、捐贈和志愿服務(wù)等多種形式參與濕地保護和利用活動”。第三，事后的公眾參與，“第XX條 各級林業(yè)、環(huán)境保護、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源等有關(guān)部門按照法定職責加強對濕地的保護、利用情況進行監(jiān)督檢查，健全舉報制度;對受理的舉報依法進行調(diào)查處理，在法定期限內(nèi)將處理結(jié)果告知舉報人（第一款）。對污染、破壞濕地生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合法定條件的社會組織可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟（第二款）”。

（五）國家濕地立法中的法律責任

筆者認為，地方濕地法律責任條文的重點在于行政法律責任——為行政機關(guān)進行行政處罰（行政命令）提供法律依據(jù)，因此當下地方立法對濕地進行治理仍是遵循的單一“命令——控制”模式，突出多元化行政處罰主體和行政罰款的處罰方式，弱化行政處罰中的具體執(zhí)法細則、聽證、一事不再罰、救濟等制度。因此，國家濕地立法在強化民事賠償、修復(fù)、恢復(fù)原狀等法律責任的基礎(chǔ)上，既要注重結(jié)果性的行政處罰，又要明確公開、透明的行政程序和救濟制度。在對濕地進行法律治理的同時要從“單一的公權(quán)力治理”向“多元社會力量的公私合作治理”模式轉(zhuǎn)型，綜合運用行政命令、行政指導(dǎo)（行政合同）以及行政強制等多樣化方式。在行政執(zhí)法主體上，要合理分配好政府有關(guān)職能部門的濕地行政執(zhí)法權(quán)，避免法條形式上的多元造成實踐中的紊亂，借鑒個別①地方濕地立法經(jīng)驗，組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門建立濕地執(zhí)法協(xié)作機制——實現(xiàn)工作信息共享、執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動、違法行為信息抄告反饋。具體法律條文條文可表述為“第XX條 縣級以上人民政府及其林業(yè)主管部門，應(yīng)當組織、協(xié)調(diào)濕地相關(guān)職能部門建立健全濕地執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，完善濕地生態(tài)環(huán)境及其資源的工作信息共享、執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動等制度，及時發(fā)現(xiàn)、記錄和查處污染、破壞濕地生態(tài)環(huán)境和濕地資源的違法行為，強化濕地保護和管理工作?！?/p>

相對人的行政法律責任除了警告、懲戒違法行為以外，還在于事后對濕地生態(tài)功能的修復(fù)——依據(jù)損害擔責的原則，要讓“外部成本（社會承擔的成本）”內(nèi)部化（由違法者承擔）。由于濕地生態(tài)的修復(fù)歷時長、花費高，勢必需要引入社會資本和公眾力量參與，因此可構(gòu)建公私協(xié)作的法律制度予以保障，“促進環(huán)境私權(quán)制衡或補足環(huán)境公權(quán)”，[15]完善優(yōu)化濕地行政代履行制度和生態(tài)補償制度。體現(xiàn)在立法上，具體法律條文可以表述為“第XX條 各級人民政府應(yīng)當建立健全濕地生態(tài)效益補償制度，增加濕地生態(tài)保護補償資金投入（第一款）。對依法占有、使用濕地（資源）的，按照國家有關(guān)規(guī)定收取費用，專項用于濕地生態(tài)環(huán)境保護;對因濕地保護和管理使相關(guān)權(quán)利人合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當依法給予補償（第二款）。具體補償辦法由國家林業(yè)主管部門會同財政部門制定，報國務(wù)院批準后實施（第三款）。”“第XX條 當事人違反本法規(guī)定的，逾期拒不改正或不履行相關(guān)義務(wù)負擔性行政決定的，濕地保護相關(guān)行政機關(guān)按照《中華人民共和國行政強制法》實施代履行或申請人民法院強制執(zhí)行，相關(guān)費用由違法行為人承擔。”

2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和2016年國家林業(yè)局“十三五”規(guī)劃中②提出：為滿足我國濕地法律治理的需求，迫切需要形成結(jié)構(gòu)合理、功能優(yōu)化的縱向濕地保護法律體系。我國濕地在十余年的法律治理過程中，地方濕地立法扮演了及其重要的角色，但同時也反應(yīng)出明顯的問題——缺乏專門國家的濕地立法指引、規(guī)劃。當下，國家濕地立法應(yīng)從地方濕地立法的內(nèi)容、經(jīng)驗和教訓(xùn)中汲取“養(yǎng)分”，從而優(yōu)化國家濕地立法質(zhì)量。同時，在現(xiàn)代環(huán)境法語境中，濕地的“良治”勢必需要將“環(huán)境（濕地要素）制定法與環(huán)境（濕地要素）習慣法進行協(xié)調(diào)融合，進而優(yōu)化我國現(xiàn)代環(huán)境法治模式”。[16]在治理路徑上，我國正從傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先模式的濕地法制走向生態(tài)保護優(yōu)先模式下的濕地法治，進而實現(xiàn)濕地的“善治”，以推動我國生態(tài)文明法治向更高層次發(fā)展。

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（責任編輯：徐 虹）