構建我國生態(tài)補償法律體系的基本思路

王 婧

構建我國生態(tài)補償法律體系的基本思路

王 婧

在討論我國生態(tài)補償法律體系構建必要性和可行性的基礎上，分析認為我國生態(tài)補償法律體系的構建需要明確三個基本思路：一是以謹慎預防原則為指導思想；二是以生態(tài)公平原則為理論基礎；三是以受益者付費原則為實踐重點。

生態(tài)補償；法律體系；謹慎預防；生態(tài)公平；受益者付費

[作 者]王婧，山西大學。

2015年1月1日起正式施行的新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第31條首次明確提出“生態(tài)保護補償”的概念，此種提法較之“生態(tài)補償”更為具體明確，也對推進我國生態(tài)補償法制化進程具有里程碑式的意義。面對當前日益突顯的生態(tài)環(huán)境問題，我們亟需進一步豐富和完善生態(tài)補償相關法律制度，并將構建生態(tài)補償法律體系作為下一步的研究和實踐重點。

一、構建我國生態(tài)補償法律體系的必要性分析

（一）推進建立生態(tài)補償長效機制的需要

2016年5月13日，國務院辦公廳發(fā)布的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》進一步提高了地方對生態(tài)補償制度理論和實踐問題的重視程度。生態(tài)補償制度涉及不同主體的利益關系及責任關系，僅僅依靠政策措施和行政手段來推進生態(tài)文明建設具有很大的局限性，還需要制定和完善我國生態(tài)補償相關立法，并建立健全生態(tài)補償法律體系，從而推進生態(tài)補償長效機制的建立。

從權利性規(guī)范和義務性規(guī)范的角度而言，我國現行的生態(tài)補償相關法律對其他生態(tài)補償法律關系主體的相關權利并未做出詳細規(guī)定。從實體性規(guī)范和程序性規(guī)范的角度而言，我國目前有關生態(tài)補償的程序性規(guī)范相對薄弱，使得生態(tài)補償最終執(zhí)法和司法有較大的隨意性，而難以保護相關法律主體的權利。在當前中央號召全國上下推進生態(tài)文明建設的新常態(tài)下，要想扎實推動生態(tài)補償在全國落地，推進生態(tài)補償長效機制的建立，優(yōu)選路徑就是完善生態(tài)補償相關法律制度并構建我國生態(tài)補償法律體系。

（二）協調和監(jiān)管各類生態(tài)補償主體的需要

構建我國生態(tài)補償法律體系是協調和監(jiān)管各類生態(tài)補償主體的需要，也可以說是進一步提高生態(tài)補償組織管理機構之間協調能力的有力保障。在生態(tài)補償制度的實踐中，不同的生態(tài)要素有其特有的補償主體和補償標準。目前，在具體補償行為中，補償主體和受償主體的關系并不明確，特別是在國家層面上實施跨區(qū)域之間的生態(tài)補償時，這個問題更加突出。全國還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系，管理體系內部缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用都存在很大的漏洞；缺乏評價生態(tài)效應和環(huán)境服務的標準和方法，評價結果缺乏權威性和說服力。由于沒有明確的組織協調部門，造成了中央各部門和地方政府各自為戰(zhàn)，無法形成有效的合力，生態(tài)補償管理體系的實施細則仍需強化。構建我國生態(tài)補償法律體系可以使各類生態(tài)補償主體的職責明晰化、程序公開化、行為規(guī)范化，從而達到進一步提高各類生態(tài)補償主體之間協調能力的效果。

（三）統(tǒng)籌各單行法中生態(tài)補償相關法律規(guī)定的需要

生態(tài)補償法律規(guī)范散落在各個環(huán)境保護單行法中，導致其內涵的不確定性和規(guī)定的分散性。而且這些法律規(guī)范大部分屬于行政規(guī)章，立法層次比較低，缺乏上位法。在這種情況下，如果可以構建我國的生態(tài)補償法律體系，一方面可以針對我國的立法現狀，為現有法律進行修改和完善提供思路；另一方面，借鑒美國和很多歐洲國家經驗，制定和出臺一批對生態(tài)補償具有重大意義的法律法規(guī)也應該得到重視，從而填補生態(tài)補償法律規(guī)范體系的空白。總之，構建我國生態(tài)補償法律體系是統(tǒng)籌各單行法中生態(tài)補償相關法律規(guī)定的需要。

二、構建我國生態(tài)補償法律體系的可行性分析

（一）多年實踐積累的政策優(yōu)勢

1.國家生態(tài)補償政策不斷明確。從20世紀50年代開始的“三北”防護林建設工程可以看作是生態(tài)補償的肇始，但此時的生態(tài)補償政策隨意性很大，并沒有形成規(guī)范性制度。2013年11月9日至12日，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了“生態(tài)補償機制”和“生態(tài)補償制度”的概念。2016年5月13日，國務院辦公廳發(fā)布《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，明確到2020年，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系，促進形成綠色生產方式和生活方式。

2.地方生態(tài)補償政策持續(xù)創(chuàng)新。近來，已經有很多省份在區(qū)域環(huán)境生態(tài)補償、生態(tài)補償資金和分配辦法、生態(tài)補償責任追究等方面出臺了極具特色的生態(tài)補償地方政策，在實踐中不斷創(chuàng)新。如，海南省在生態(tài)補償責任追究方面進行了政策和實踐創(chuàng)新。作為生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)之一的海南省，在2015年5月初省政府辦公廳印發(fā)了關于明確在瓊海、萬寧兩市推進生態(tài)補償機制試點的通知，探索建設生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。2016年4月，海南省人民政府印發(fā)《關于深入推進六大專項整治加強生態(tài)環(huán)境保護的實施意見》，明確領導干部因決策失誤造成環(huán)境損害的將進行終身責任追究。

（二）現有法律框架的支撐

首先，建設生態(tài)補償法律體系有憲法授權。與公民環(huán)境權不同，生態(tài)補償法律體系的建設是有憲法基礎的?！吨腥A人民共和國憲法》第九條第二款、第二十六條都以國家根本大法的形式確立了加強環(huán)境資源保護、防治環(huán)境污染這一基本國策。其次，建設生態(tài)補償法律體系有基本法的示范和引領。2014年最新修正的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第三十一條將生態(tài)保護補償制度作為自然資源有償使用制度的重要內容之一，使得中國生態(tài)保護補償制度框架得以建立。再次，建設生態(tài)補償法律體系有相關的單行法基礎。生態(tài)補償相關制度作為生態(tài)環(huán)境保護的一種重要的資金籌措、使用、管理制度已經存在于我國諸多法律法規(guī)之中。例如：《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)中對生態(tài)補償制度均有不同程度的規(guī)定。

三、構建我國生態(tài)補償法律體系的基本思路

（一）以謹慎預防原則為指導思想

謹慎預防原則是在傳統(tǒng)環(huán)境保護的一般預防原則基礎上，對人類的生態(tài)保護行為提出的更高標準。該原則要求在生態(tài)保護過程中，除了要預防發(fā)生人類可預見的生態(tài)破壞之外，對于那些存在科學不確定性的生態(tài)破壞的發(fā)生，也必須進行謹慎且符合成本和效益的預防[1]。構建我國生態(tài)補償法律體系需要以謹慎預防原則為指導思想，具體體現為：從宏觀上，引導生態(tài)補償立法理念的轉變，保證生態(tài)補償立法的宏觀統(tǒng)籌性和前瞻性；從微觀上，在構建生態(tài)補償法律體系過程中，充分考慮生態(tài)補償方式的成本和效益，并界定相關實施行為與生態(tài)功能減損之間的因果關系，從而進一步完善區(qū)域內有關生態(tài)要素在生態(tài)補償法律規(guī)范中的不健全狀態(tài)。

謹慎預防原則在生態(tài)補償制度中的具體體現可以表述為：在存在生態(tài)破壞或生態(tài)惡化的潛在風險的情形下，即使沒有充分的科學論證證明生態(tài)資源開發(fā)利用者的行為必然對生態(tài)要素或生態(tài)系統(tǒng)服務產生不利影響，也要考慮進行適當的生態(tài)補償，但適用何種補償方式必須要考慮補償行為的成本和效益。生態(tài)補償方式的成本和效益是必須考慮的要件，而生態(tài)資源開發(fā)利用者的相關行為與生態(tài)功能減損之間的因果關系作為生態(tài)補償制度的必要條件也應當納入生態(tài)補償制度的考量范圍。

（二）以生態(tài)公平原則為理論基礎

1.生態(tài)利益公平享有。1787年世界環(huán)境與發(fā)展大會對可持續(xù)發(fā)展的社會進行了概括：可持續(xù)的社會是一個能夠滿足當代人的需要而不損害子孫后代滿足自身需求的能力的社會。而當代人的需要和子孫后代的需求可以用一對概念來表述即“代內公平”和“代際公平”[2]。

代內公平是指在同代人之間要建立一種對生態(tài)環(huán)境資源利用權利的平衡。代際公平的本質要求是當代人必須留給后代人生存和發(fā)展的必要環(huán)境資源和自然資源。具體來說，當代人需要為后代人保存資源的多樣性、保存資源質量和數量、保存后代人接觸和使用資源的權利[3]。在生態(tài)補償法律體系的構建上，首先必須考慮到的是滿足當代人的利益需求，在此基礎上保證自然資源的可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。

2.生態(tài)義務公平負擔。權利與義務是緊密聯系的。在生態(tài)利益公平享有的同時，生態(tài)義務也應公平負擔。具體到生態(tài)補償主體來看，生態(tài)義務公平負擔的內涵還是比較豐富的，至少包括“開發(fā)者養(yǎng)護”“受益者補償”和“管理者負責”等方面的要求。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》在許多條款的規(guī)定上都體現了環(huán)境保護責任分擔的精神，分章節(jié)確定了政府、企業(yè)以及公眾的環(huán)境保護責任。生態(tài)環(huán)境權利和生態(tài)補償義務是緊密相聯的，在構建生態(tài)補償法律體系過程中要以生態(tài)公平原則為基礎，既要考慮到生態(tài)利益公平享有，又要考慮到生態(tài)義務公平負擔，使生態(tài)補償真正體現公平合理。

（三）以受益者付費原則為實踐重點

在受益者付費原則的具體實踐中，筆者認為主要應當厘清以下兩個問題：

一是受益者付費原則與污染者付費原則的區(qū)別。受益者付費原則比污染者付費原則擁有更高的環(huán)境責任標準，即對于因他人的生態(tài)環(huán)境保護行為而獲得生態(tài)或經濟利益的主體，雖然其本身沒有為任何損害生態(tài)環(huán)境的行為，但是出于生態(tài)環(huán)境公平原則的要求，法律也要為其設定相應義務和責任。

二是拓寬生態(tài)補償資金來源。穩(wěn)定的補償資金來源是實施生態(tài)補償的基本保障。目前我國生態(tài)補償資金來源主要有兩個途徑：政府出資和市場籌資。同時，我們還可以嘗試吸引更多的社會資金和公益基金參與到生態(tài)補償活動中來，充分拓展生態(tài)補償資金的來源。

四、結語

當前，構建我國的生態(tài)補償法律體系的基本思路應當是：以謹慎預防原則為指導思想；以生態(tài)公平原則為理論基礎；以受益者付費原則為實踐重點。通過完善的生態(tài)補償法律體系的構建，做到既可以保證當代人的生態(tài)環(huán)境權利公平，又可以保障后代人的生態(tài)環(huán)境權利實現。通過開展以受益者付費為重點的生態(tài)補償實踐，充分拓展生態(tài)補償資金的來源，有效保障生態(tài)補償活動的開展?？傊瑯嫿ㄎ覈鷳B(tài)補償法律體系可以將國內已有的生態(tài)補償機制長效化，將各類生態(tài)補償主體協同化，將分散的生態(tài)補償制度一體化，從而有效推動我國生態(tài)文明建設的扎實開展。

[1]張鈞.生態(tài)補償立法的倫理學困境與出路[J].科學技術哲學研究，2014（4）.

[2]張鈞，王希.生態(tài)補償法律化：必要性及推進思路[J].理論探索，2014（3）.

[3]E.博登海默.法理學，法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，1998.