新時(shí)代財(cái)稅體制改革的三大新變化

楊志勇

新時(shí)代財(cái)稅體制改革的三大新變化

楊志勇

黨的十九大報(bào)告中關(guān)于加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的表述是原則性的，非常凝練。作為財(cái)政科研人員，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)行深入研究，為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)貢獻(xiàn)一點(diǎn)智慧。

一、要求全面加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度

財(cái)稅改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，不僅僅自身改革要取得突破，而且還要對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到應(yīng)有的推動(dòng)作用。評(píng)估財(cái)稅改革的進(jìn)程可以看改革任務(wù)完成的數(shù)量，也應(yīng)該尊重財(cái)稅改革自身規(guī)律并穩(wěn)步推進(jìn)。穩(wěn)步推進(jìn)和改革進(jìn)程需要協(xié)調(diào)好，不能只是穩(wěn)步不改。十九大報(bào)告明確提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，這是對(duì)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的進(jìn)程、速度提出了新的要求，這就要求在財(cái)稅體制改革進(jìn)程中，必須對(duì)過(guò)去那種通過(guò)碎片式的財(cái)稅改革措施倒逼行政管理體制改革的思路進(jìn)行調(diào)整。2009年開(kāi)始推行的財(cái)政省直管縣體制改革，不能達(dá)到推動(dòng)行政管理體制改革的目標(biāo)。重要的財(cái)稅改革看準(zhǔn)了就要去做，完全可以從行政管理體制改革入手，財(cái)稅改革的進(jìn)程可能會(huì)更快。

國(guó)家治理現(xiàn)代化需要發(fā)揮、突出財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。當(dāng)前財(cái)政部門(mén)的職能與此要求還不相適應(yīng)，需要盡快加以調(diào)整，從而讓財(cái)稅改革得到更強(qiáng)有力的支持。

二、財(cái)稅具體領(lǐng)域改革的次序是把中央和地方財(cái)政關(guān)系擺在第一位

這一變化，突出了中央和地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整在深化財(cái)稅體制改革中的地位。中央和地方財(cái)政關(guān)系改革是十八屆三中全會(huì)確定的三大財(cái)稅改革領(lǐng)域中最難的領(lǐng)域，是涉及中央和地方兩個(gè)積極性調(diào)動(dòng)的全局性問(wèn)題。過(guò)去將預(yù)算和稅制領(lǐng)域的改革排在前面，是必要的。預(yù)算改革、稅制改革已經(jīng)有了比較大的進(jìn)展。預(yù)算法已經(jīng)修訂，營(yíng)改增全面試點(diǎn)已經(jīng)開(kāi)始，但中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整還處于初始階段，財(cái)政事權(quán)劃分有了指導(dǎo)性意見(jiàn)，共同事權(quán)的劃分還有許多利益難題和技術(shù)難題需要化解，難度很大。這樣，具體財(cái)稅改革領(lǐng)域次序的表述上作了調(diào)整，可以將更多注意力放在這一高難度的改革上。當(dāng)然，表述次序上的調(diào)整并不意味著其他的改革就不重要，更不意味著其他改革任務(wù)可以輕而易舉地完成。預(yù)算制度與稅收體制改革同樣有許多體制機(jī)制和技術(shù)難題需要面對(duì)。

三、具體領(lǐng)域改革的目標(biāo)提法有了新變化

（一）中央與地方財(cái)政關(guān)系

十九大報(bào)告中關(guān)于中央與地方財(cái)政關(guān)系不是用過(guò)去常見(jiàn)的財(cái)權(quán)與財(cái)力、事權(quán)與支出責(zé)任來(lái)概括，而是明確提出建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。清晰的權(quán)責(zé)可以調(diào)動(dòng)中央和地方積極性。財(cái)政制度具有穩(wěn)定性，是財(cái)政功能得到更好發(fā)揮的前提與基礎(chǔ)。然而，權(quán)責(zé)的實(shí)現(xiàn)必須有充分的財(cái)力保障，因此財(cái)力協(xié)調(diào)是構(gòu)建現(xiàn)代化的中央和地方財(cái)政關(guān)系所不可或缺的內(nèi)容；直面不平衡不充分的發(fā)展難題，包括區(qū)域不均衡發(fā)展的難題，公共服務(wù)均等化無(wú)疑是解決區(qū)域均衡問(wèn)題的重要途徑。無(wú)論表述如何變化，中央和地方財(cái)政關(guān)系的著力點(diǎn)仍然集中在三個(gè)方面：支出的劃分、收入的劃分，以及轉(zhuǎn)移支付制度的確定。鑒于財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，我認(rèn)為，中央和地方財(cái)政關(guān)系問(wèn)題首先應(yīng)該從政府職能入手來(lái)看更清晰，明確政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，即政府職能邊界是財(cái)政研究不可回避的一個(gè)難題。中央與地方財(cái)政關(guān)系首先要解決事權(quán)劃分問(wèn)題。事權(quán)的劃分不是對(duì)現(xiàn)狀的概括，而是需要立足國(guó)情，對(duì)現(xiàn)有的不合理狀況作相應(yīng)的改變。財(cái)政管理與專(zhuān)業(yè)管理各司其位，財(cái)政部門(mén)和專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)協(xié)調(diào)效率的提升只能靠全方位的財(cái)稅改革。

（二）預(yù)算制度改革

十八屆三中全會(huì)對(duì)預(yù)算改革的目標(biāo)設(shè)定為“全面規(guī)范，公開(kāi)透明”，十九大報(bào)告則提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，對(duì)預(yù)算改革提出了更高的要求，特別是約束有力與績(jī)效管理。財(cái)政支出的活動(dòng)范圍有許多在非市場(chǎng)領(lǐng)域，缺乏市場(chǎng)價(jià)格作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，需要構(gòu)建一整套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，而構(gòu)建這一指標(biāo)體系的獨(dú)立性、可操作性等技術(shù)難題需要作進(jìn)一步研究。

（三）稅制改革

十九大報(bào)告對(duì)稅制改革的表述雖然簡(jiǎn)單，但是富有深意。健全地方稅體系本來(lái)也可以放在中央和地方財(cái)政關(guān)系里，但是此處出現(xiàn)，我認(rèn)為這表達(dá)了稅制改革要跟地方稅體系的健全聯(lián)系在一起的意思。當(dāng)前，地方稅稅種所提供的稅收收入較少，中央和地方的稅收收入主要靠共享稅收入。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識(shí)地方稅，只要相對(duì)穩(wěn)定地歸地方使用的，就可以視為地方稅，因而分稅制的實(shí)質(zhì)不一定表現(xiàn)為是中央與地方分稅種征稅，而應(yīng)該是分級(jí)財(cái)政，是在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立。這樣，稅收征管的規(guī)模效應(yīng)和激勵(lì)效應(yīng)才能體現(xiàn)出來(lái)，同時(shí)，財(cái)政的約束力才會(huì)更強(qiáng)。

同理，十九大報(bào)告中提到的健全地方稅體系，不一定要靠征收房地產(chǎn)稅來(lái)實(shí)現(xiàn)。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)意義上的房地產(chǎn)稅需普遍征收且需評(píng)估房地產(chǎn)價(jià)值?，F(xiàn)行條件下，這將面臨一個(gè)難題，那就是如果按照房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估征稅，即使設(shè)定一定幅度的減免規(guī)則，也難以避免房產(chǎn)所有權(quán)人無(wú)力承擔(dān)稅負(fù)的問(wèn)題。例如福利分房者，是在收入水平?jīng)]有達(dá)到購(gòu)買(mǎi)商品房的條件下?lián)碛辛松唐贩?。再如，十年前商品房?gòu)買(mǎi)者購(gòu)入的住房?jī)r(jià)格很低，但現(xiàn)在同一小區(qū)的房產(chǎn)價(jià)格已大幅提升，但他們的收入水平?jīng)]有同步提升。如果因?yàn)樗麄兊闹Ц赌芰Σ蛔憔蜏p稅，而近期購(gòu)買(mǎi)商品房者卻不能減稅，結(jié)果是已經(jīng)付出很大代價(jià)購(gòu)買(mǎi)商品房的后來(lái)者反而要繳納高額房地產(chǎn)稅，這將引發(fā)公平問(wèn)題，繼而可能引起其他問(wèn)題。另外，從公平角度來(lái)說(shuō)以及從稅收能力角度來(lái)看，遺產(chǎn)稅短期內(nèi)成為主要地方稅種的可行性也并不強(qiáng)。所以，我認(rèn)為應(yīng)該要重新認(rèn)識(shí)地方稅。

深化稅收制度改革最核心的難題是稅收法定。稅收法定不僅需要把現(xiàn)行稅收法規(guī)、暫行條例改成法，更重要的是內(nèi)容的變化。雖然我國(guó)營(yíng)改增全面試點(diǎn)已經(jīng)開(kāi)始，營(yíng)業(yè)稅不復(fù)存在，但目前的營(yíng)改增全面試點(diǎn)仍然是在為增值稅立法積累經(jīng)驗(yàn)。只有在增值稅制完善之后，增值稅立法才能順利進(jìn)行。消費(fèi)稅改革也同樣重要。自2015年4月28日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求對(duì)關(guān)稅和消費(fèi)稅進(jìn)行調(diào)整以來(lái)，關(guān)稅雖然已經(jīng)下調(diào)但消費(fèi)稅一直沒(méi)變，其中的技術(shù)難點(diǎn)可能在于消費(fèi)稅不只針對(duì)進(jìn)口商品征收，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的商品同樣需要征收。但是從改革目標(biāo)來(lái)看，中國(guó)是大國(guó)，消費(fèi)稅下調(diào)將為本國(guó)人民提供更方便、更合理的消費(fèi)條件，同時(shí)有利于中國(guó)大國(guó)形象的建立。