印度尼西亞佐科政府的糧食自給與糧食安全政策分析

■ 吳崇伯

印度尼西亞佐科政府的糧食自給與糧食安全政策分析

■ 吳崇伯

印度尼西亞擁有較好的糧食生產(chǎn)條件，土地肥沃，雨量豐沛，水資源豐富，糧食作物能夠一年多熟，印度尼西亞曾經(jīng)在20世紀(jì)80年代實現(xiàn)短暫的糧食自給。但進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著人口的不斷增長，特別是隨著工業(yè)化和城市化步伐的加快，糧食自給無法滿足。為此，佐科政府推出多項舉措，包括制訂糧食生產(chǎn)計劃，做到糧食作物自給自足；提高農(nóng)業(yè)預(yù)算開支，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展；修復(fù)農(nóng)田灌溉系統(tǒng)，擴(kuò)大糧食作物種植面積，提高糧食產(chǎn)量；政府發(fā)放更多款項，以社會福利計劃或現(xiàn)金補(bǔ)助形式來救濟(jì)貧民；計劃在國外開辟種植基地，并改進(jìn)國內(nèi)種植方法。同時，加強(qiáng)國際糧食合作確保糧食安全，包括加強(qiáng)國際農(nóng)業(yè)與糧食安全合作，著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外資利用工作，加強(qiáng)與中國的農(nóng)業(yè)合作等。

印度尼西亞；糧食自給；糧食安全；糧食儲備

印度尼西亞是世界公認(rèn)的農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)業(yè)資源豐富，糧食作物種植在農(nóng)業(yè)中占有重要地位，此外，印度尼西亞海域廣闊，漁業(yè)資源豐富。理論上，印度尼西亞應(yīng)該不缺糧食，但實際上，印度尼西亞糧食自給自足之路卻走得極為艱難。印度尼西亞從1945年8月取得民族獨立至今，72年以來，糧食供應(yīng)一直不能自給自足，需進(jìn)口大米補(bǔ)充國內(nèi)需求。

一、印度尼西亞糧食自給的艱難歷程

印度尼西亞擁有較好的糧食生產(chǎn)條件，土地肥沃，雨量豐沛，水資源豐富，糧食作物能夠一年多熟。糧食安全及產(chǎn)量恢復(fù)增長等問題一直是印度尼西亞長期面對的課題。印度尼西亞在“新秩序”時期①“新秩序”時期是相對于“舊秩序”時期而言的。印度尼西亞從1945年8月17日取得民族獨立至1998年，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)過了兩個不同時期，即蘇加諾任期時的“舊秩序”時期和蘇哈托任期時的“新秩序”時期。曾經(jīng)實現(xiàn)糧食自給自足的目標(biāo)并成為亞洲主要的大米出口國，受到國際社會的普遍贊揚(yáng)，后來甚至被聯(lián)合國世界糧食計劃組織當(dāng)作模范和培訓(xùn)其他發(fā)展中國家農(nóng)民的基地。自20世紀(jì)70年代以來，印度尼西亞通過引進(jìn)高產(chǎn)糧食品種和改善灌溉設(shè)施，至20世紀(jì)80年代中期糧食產(chǎn)量翻了一番，終于在1984年實現(xiàn)了糧食自給目標(biāo)，摘掉了世界最大大米進(jìn)口國的帽子，被國際農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家譽(yù)為創(chuàng)造了一項“白米奇跡”。然而進(jìn)入20世紀(jì)90年代，印度尼西亞全國糧食單產(chǎn)徘徊不前，糧食生產(chǎn)跟不上消費的增長，大米儲備于1994年降到最低點，印度尼西亞糧食自給僅維持了10年，1994年開始就不得不又從國外大量進(jìn)口糧食。1995年糧食進(jìn)口量達(dá)290萬噸，1998年進(jìn)口量更是高達(dá)460萬噸，創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄。2003年進(jìn)口大米300萬噸，占總需求的9%，再次成為世界最大的大米進(jìn)口國。2007年，進(jìn)口大米150萬噸。2008年，印度尼西亞稻谷產(chǎn)量達(dá)到6028萬噸，增長5.46%，基本能夠滿足國內(nèi)需求。2009年，稻谷產(chǎn)量達(dá)到6093萬噸，增長1.13%，稻谷生產(chǎn)出現(xiàn)了新的高峰。由于各種原因，進(jìn)入21世紀(jì)以后印度尼西亞的水稻產(chǎn)量起伏不定，2010年稻谷產(chǎn)量為6647萬噸，2011年則降至6576萬噸，2012年增長到6859萬噸，增長4.31%。印度尼西亞政府為了確保大米充足供應(yīng)，每年都要進(jìn)口一定數(shù)量的大米，2010年進(jìn)口大米108萬噸，2011年進(jìn)口大米150萬噸。2012年，印度尼西亞進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品達(dá)236.4億美元，盡管其大米產(chǎn)量有600萬噸盈余，但仍進(jìn)口81.1萬噸大米［1］。印度尼西亞2013年稻谷產(chǎn)量為7129萬噸，2014年稻谷產(chǎn)量7085萬噸，2015年印度尼西亞稻谷產(chǎn)量達(dá)7536萬噸，同比增長6.37%。2015年，水稻收獲面積32萬公頃，同比增長2.31%，每公頃產(chǎn)量同比增長3.97%［2］。2015年，稻谷最大產(chǎn)地是中爪哇省、東爪哇省、蘇南省及亞齊，而西爪哇省、占碑及西加省產(chǎn)量下降。2016年，印度尼西亞稻谷產(chǎn)量達(dá)7914萬噸，比2015年增長11%，印度尼西亞已實現(xiàn)大米自給自足，無須再進(jìn)口②參見《2016年印尼大米實現(xiàn)自給自足》，2017年1月6日，載中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會網(wǎng)站，http://www.ccpit.org/Contents/Channel_4114/2017/0106/742899/content_742899.htm。。對此，佐科總統(tǒng)贊揚(yáng)農(nóng)業(yè)部長的業(yè)績。不僅如此，2016年印度尼西亞在某種程度上還實現(xiàn)大米生產(chǎn)過剩，終于可在滿足國內(nèi)需求的基礎(chǔ)上有能力出口大米，且出口價格與菲律賓、泰國和越南出口大米價格相比較低廉。印度尼西亞農(nóng)業(yè)部國際貿(mào)易部官員表示，印度尼西亞計劃在2017年至少出口大米10萬噸，且不會影響國內(nèi)大米供應(yīng)③參見《印尼建國以來首次輸出大米 今年擬出口10萬噸》，2017年2月15日，載中華人民共和國駐棉蘭總領(lǐng)事館網(wǎng)站，http://medan.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201702/20170202515909.shtml。。2016年糧儲公共企業(yè)大米庫存達(dá)173.4萬噸，2015年末僅80萬噸。同時由于市場能夠直接獲得糧儲公共企業(yè)的供應(yīng)，米價飛升的問題也得到了解決［3］。目前中爪哇省和西爪哇省的大米供應(yīng)非常充足，這些地區(qū)向加里曼丹省運送大米。由于庫存充足，國內(nèi)大米價格也出現(xiàn)回落。根據(jù)農(nóng)戶協(xié)會的報告，一些地區(qū)的大米價格已經(jīng)跌破3700印尼盾/千克。印度尼西亞政府正在采取改進(jìn)灌溉技術(shù)、擴(kuò)大農(nóng)田面積、改良品種和增加政府補(bǔ)貼等一系列措施進(jìn)一步促進(jìn)生產(chǎn)，力爭在2045年之前成為世界主要大米輸出國。而其他糧食作物如小麥、大豆、玉米、糖等，則每年都需要進(jìn)口才能滿足市場需要。

由于氣候條件限制，小麥不適宜在印度尼西亞種植，全部依賴進(jìn)口來滿足國內(nèi)對小麥的需求。自亞洲金融危機(jī)結(jié)束以來，印度尼西亞每年的年均經(jīng)濟(jì)增長率超過6%，近幾年中產(chǎn)階級快速增長，對麥當(dāng)勞、唐恩都樂和必勝客等西方食品的需求也日益增長。印度尼西亞小麥進(jìn)口的70%來自澳大利亞，30%來自加拿大和美國。印度尼西亞國內(nèi)的進(jìn)口小麥每年500萬噸左右；2011年進(jìn)口小麥520萬噸，2012年進(jìn)口小麥580萬噸，2013年因需求增加新開了三家面粉加工廠，印度尼西亞小麥進(jìn)口量增至750萬噸，高于此前預(yù)測的700萬噸。印度尼西亞已取代埃及，成為全球最大的小麥進(jìn)口國。印度尼西亞2015年食用小麥進(jìn)口量741萬噸，2016年進(jìn)口量834萬噸，用于生產(chǎn)面條、面包、蛋糕和意大利面，比2015年攀升9%。由于地緣優(yōu)勢，澳大利亞是印度尼西亞的頭號小麥供應(yīng)國，使得澳大利亞小麥供應(yīng)商受益最大，不過其所占印度尼西亞小麥進(jìn)口市場的份額因為印度尼西亞的飼料小麥進(jìn)口增加已經(jīng)從2015年的近60%降至2016年中期的33%左右。因為小麥消費穩(wěn)固增長，2017年印度尼西亞可能進(jìn)口870萬噸到900萬噸食用小麥①參見《2017年印尼食用小麥進(jìn)口量將達(dá)到870到900萬噸》，2017年2年28日，載新浪網(wǎng)，http://finance.sina.com.cn/money/future/agri/2017-02-28/doc-ifyavrsx5374620.shtml。。

印度尼西亞玉米產(chǎn)量占世界總產(chǎn)量的1.4%，是全球第十大玉米生產(chǎn)國，但近年國內(nèi)玉米需求增長更快，致使玉米仍需從國外進(jìn)口。2010年的進(jìn)口量為150萬噸，2011—2015年印度尼西亞玉米進(jìn)口量依次為300萬噸、150萬噸、295萬噸、310萬噸、274萬噸。據(jù)印度尼西亞農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，2016年印度尼西亞玉米進(jìn)口量降至88.47萬噸，較前五年平均進(jìn)口量減少了68%②參見《今年印度尼西亞將停止進(jìn)口玉米》，2017年1月13日，載中華人民共和國駐泗水總領(lǐng)事館經(jīng)濟(jì)商務(wù)室網(wǎng)站，http://surabaya.mofcom.gov.cn/article/ddfg/201701/20170102500900.shtml。。印度尼西亞主要從巴西和阿根廷進(jìn)口玉米。2016年玉米產(chǎn)量從2014年的1900萬噸升至2320萬噸，增長21.8%。印度尼西亞政府計劃最晚到2018年停止進(jìn)口玉米，政府鼓勵國內(nèi)玉米生產(chǎn)，作為糧食生產(chǎn)自給自足計劃之一。

印度尼西亞2010年大豆產(chǎn)量90.8萬噸，最近6年大豆消費量每年均在200萬噸以上，因此每年有超過120萬噸的缺口需從國外進(jìn)口彌補(bǔ)，主要從美國和阿根廷進(jìn)口。從2010年開始，印度尼西亞農(nóng)業(yè)部為了支持政府大豆自給自足計劃，推動國內(nèi)大豆生產(chǎn)而限制大豆進(jìn)口。2015年印度尼西亞進(jìn)口大豆200萬噸，是東南亞地區(qū)的頭號大豆進(jìn)口國。2015年的大豆產(chǎn)量是96.32萬噸，比2014年僅增加0.86%。政府計劃在2019年實現(xiàn)260萬噸大豆產(chǎn)量的目標(biāo)將極難實現(xiàn)。

雖然印度尼西亞經(jīng)濟(jì)增長迅速，但糧食生產(chǎn)競爭能力依然十分薄弱，多種戰(zhàn)略性糧食產(chǎn)品仍依賴進(jìn)口。印度尼西亞自然條件優(yōu)越，但生產(chǎn)設(shè)施和技術(shù)落后，未引進(jìn)和發(fā)展國外優(yōu)良品種，糧食資源開發(fā)不夠。印度尼西亞人均年收入已達(dá)4000美元，即將步入中等收入國家行列，需要謹(jǐn)防中等收入陷阱，其中最重要的措施就是提高糧食生產(chǎn)競爭力，從而確保糧食安全，提高整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。

二、佐科政府發(fā)展農(nóng)業(yè)確保糧食安全的政策

印度尼西亞作為亞洲主要糧食進(jìn)口國之一，一直對糧食安全尤其是供給安全問題高度關(guān)注。近年來，由于糧食進(jìn)口糾紛曾多次引發(fā)社會問題，自2015年以來，印度尼西亞政府采取了一系列措施強(qiáng)化糧食自給能力，包括改進(jìn)灌溉方法、優(yōu)化選種、提高化肥質(zhì)量等。

（一）制訂糧食生產(chǎn)計劃，做到糧食作物自給自足

發(fā)展農(nóng)業(yè)，糧食自足，是印度尼西亞多屆政府的主要執(zhí)政目標(biāo)之一，從蘇西洛手中接過接力棒的新任總統(tǒng)佐科，更是把這一工作提高到爭取國家糧食主權(quán)的高度。佐科2014年10月出任總統(tǒng)后不久，就下令提高糧食生產(chǎn)，短期內(nèi)印度尼西亞政府將主要致力解決大米、玉米、大豆、糖這4種主要農(nóng)產(chǎn)品的自給自足，以達(dá)到在2018年糧食自給自足的目標(biāo)?！?014—2019年國家中期發(fā)展計劃》中，新政府優(yōu)先發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、能源和農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的主要任務(wù)是切實提高糧食生產(chǎn)，力爭未來3至4年內(nèi)實現(xiàn)主要糧食作物自給自足。按照佐科爭取糧食主權(quán)的計劃，政府將在未來5年中進(jìn)行農(nóng)業(yè)改革，至少為450萬戶農(nóng)戶提供新的耕地，開墾100公頃新農(nóng)田，改善300萬公頃農(nóng)田的灌溉系統(tǒng)并建設(shè)25個新水庫，成立服務(wù)于農(nóng)民和中小企業(yè)的專業(yè)銀行，加強(qiáng)和改善糧儲公共公司的物質(zhì)供應(yīng)能力等。糧食領(lǐng)域的生產(chǎn)目標(biāo)為稻谷產(chǎn)量從2014年7060萬噸增至2019年的8200萬噸，玉米產(chǎn)量從1913萬噸增至2410萬噸，白糖產(chǎn)量從260萬噸增至380萬噸，漁業(yè)產(chǎn)量從1240萬噸增至1880萬噸。

（二）提高農(nóng)業(yè)預(yù)算開支，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展

農(nóng)業(yè)為印度尼西亞國內(nèi)生產(chǎn)總值貢獻(xiàn)近14%，這個比率在東南亞五大經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中屬最高。印度尼西亞1/3的勞動力從事農(nóng)耕，半數(shù)以上的貧困家庭以務(wù)農(nóng)為生。農(nóng)業(yè)對印度尼西亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會穩(wěn)定至關(guān)重要。為此，佐科政府繼續(xù)提高農(nóng)業(yè)預(yù)算開支，以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。2014年印度尼西亞農(nóng)業(yè)預(yù)算只有14萬億盾（約合10.8億美元），2015年增加至32萬億盾（約合24.6億美元），2016年繼續(xù)增加至40萬億至45萬億盾（約合30.8億至34.6億美元），以改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。印度尼西亞政府增加的農(nóng)業(yè)預(yù)算優(yōu)先用于修建水庫，以應(yīng)對氣候變化帶來的影響，提高糧食產(chǎn)量。此外，自佐科任總統(tǒng)以來，為均衡發(fā)展全國經(jīng)濟(jì)，建設(shè)鄉(xiāng)村，通過中央轉(zhuǎn)撥地方的鄉(xiāng)村基金每年都在增加。2017年發(fā)放的鄉(xiāng)村基金多達(dá)46.98萬億盾（約35億美元），是2015年20.76萬億盾的兩倍多，三年來發(fā)放的鄉(xiāng)村基金已達(dá)127萬億盾（約95億美元）①參見《印度尼西亞〈國際日報〉：印度尼西亞政府三年來發(fā)放95億美元鄉(xiāng)村基金》，2017年8月7日，載中華人民共和國駐印度尼西亞共和國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處網(wǎng)站，http://id.mofcom.gov.cn/article/jjxs/201708/20170802622027.shtml。。

（三）修復(fù)農(nóng)田灌溉系統(tǒng)，擴(kuò)大糧食作物種植面積，提高糧食產(chǎn)量

印度尼西亞財政部增加財政撥款以修復(fù)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施，同時實施一項可灌溉100萬公頃土地的水利項目。佐科新政府決定將在5年任期內(nèi)新建49個大型水壩。農(nóng)業(yè)部在18個省區(qū)的60個縣區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前印度尼西亞的農(nóng)田水利灌溉系統(tǒng)損壞率達(dá)到52%，有的甚至失修長達(dá)30年之久。其中，北蘇門答臘省的水利灌溉系統(tǒng)損壞80%，亞齊省的水利灌溉系統(tǒng)損壞60%，蘇門答臘全島的灌溉系統(tǒng)損壞50%。印度尼西亞水稻耕地面積730萬公頃，約有330萬公頃的灌溉設(shè)施需要整修，整修后可提升稻谷年產(chǎn)量700萬至900萬噸。政府在2015年至2019年中期建設(shè)計劃中，將新建100萬公頃田地的灌溉系統(tǒng)和修復(fù)300萬公頃田地的灌溉系統(tǒng)，所需要的投資價值約達(dá)72萬億盾。新建和修復(fù)灌溉系統(tǒng)的建設(shè)項目重點放在被稱為“印尼糧倉”的13個省區(qū)，在這些省區(qū)也將興建水庫等設(shè)施，用以提高當(dāng)?shù)氐募Z食生產(chǎn)。13個省區(qū)分別為亞齊省、蘇北省、蘇南省、蘇西省、楠榜省、西爪哇省、中爪哇省、東爪哇省、東努省、南加省、西加省、南蘇省和中蘇省。2016年已成功修復(fù)灌溉網(wǎng)共28.6萬公頃，2017年修復(fù)的灌溉系統(tǒng)將達(dá)到32.5萬公頃。同時，政府在5年內(nèi)還將新建100萬公頃的灌溉網(wǎng)，2016年已新建5.3萬公頃，2017年將達(dá)7.9萬公頃［4］。此外，2015年至2016年，政府已建造498個儲水池，2017年將再建90個新的儲水池，到2017年底，印度尼西亞全國33個省將有1922個儲水池。所建的儲水池用于容納雨水、溢水或滲水，旱季時用于抗旱，所容納的水量最多可達(dá)到50萬立方米，深度約達(dá) 15 米［5］。

印度尼西亞農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施總署長蘇馬佐表示，為保證國家糧食安全，農(nóng)業(yè)部一直在全國地區(qū)開辟新的稻田。2016年，農(nóng)業(yè)部保護(hù)和擴(kuò)大農(nóng)地總署和印尼陸軍已在27省161縣開辟了13.21萬公頃新稻田，預(yù)計可使全國稻谷產(chǎn)量每年增加39.64萬噸。玉米作為印度尼西亞僅次于大米的第二重要糧食產(chǎn)品，政府正在努力擴(kuò)大種植面積，2017年印尼政府計劃把玉米種植面積增加50萬公頃。2015年全國玉米種植面積約406萬公頃，2016年的種植面積約490萬公頃。印度尼西亞正加緊落實2019年增加300萬公頃玉米種植地計劃，使玉米總耕地面積達(dá)到620萬公頃。如果新增玉米耕地計劃能夠全部落實至少可增產(chǎn)大約1500萬噸玉米。

印度尼西亞人均耕地面積0.6公頃，居世界第十位，屬于農(nóng)耕地豐富的國家。但印度尼西亞每年大約有10萬公頃的農(nóng)耕土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)耕地，主要是轉(zhuǎn)為工業(yè)園，農(nóng)民傾向于種植有利可圖的經(jīng)濟(jì)作物。為此，印度尼西亞政府計劃通過立法的形式，在全國建立1500萬公頃永久性農(nóng)業(yè)耕地，以使農(nóng)田不斷被侵占的現(xiàn)象得到有效遏制。

（四）政府發(fā)放更多款項，以社會福利計劃或現(xiàn)金補(bǔ)助形式救濟(jì)貧民

2017年2月23日，佐科總統(tǒng)推出發(fā)放家庭福利卡的非現(xiàn)金援助計劃，在44個城市向128.6萬個貧困家庭分發(fā)總值1.7萬億盾的糧食援助，此舉主要是政府努力改革此前已實行的大米津貼福利（Rastra）措施。推行非現(xiàn)金糧食援助措施改變了此前曾實行的大米津貼方式（即廉價購買大米），新措施使貧困家庭可在已有的非現(xiàn)金糧食援助地點購買大米。民眾使用該家庭福利卡可根據(jù)家庭需要來購買大米，并開始養(yǎng)成儲蓄習(xí)慣，不再無計劃消費。

此外，2015年印度尼西亞政府將1099臺手扶拖拉機(jī)免費提供給西爪哇省農(nóng)民，并向另外14個省的農(nóng)民免費提供7800臺拖拉機(jī)。2016年印度尼西亞政府在全國范圍內(nèi)免費向農(nóng)民提供65931臺拖拉機(jī)。印度尼西亞農(nóng)業(yè)部還免費提供可供500萬公頃土地播種的種子及化肥，約占印度尼西亞全國農(nóng)場土地面積的40%。

印度尼西亞政府已和國內(nèi)外私人領(lǐng)域建立可持續(xù)農(nóng)業(yè)伙伴關(guān)系（PISAgro），協(xié)助農(nóng)民提高產(chǎn)量及收入，包括培訓(xùn)農(nóng)民、提供優(yōu)質(zhì)種子及資金、開拓市場。PISAgro目前為8.3萬個小型農(nóng)戶提供協(xié)助，未來目標(biāo)是要在三年內(nèi)擴(kuò)大受惠的農(nóng)民至100萬人［6］。為了提高全國大米的生產(chǎn)量，農(nóng)業(yè)部近期準(zhǔn)備為農(nóng)民供應(yīng)IPB-35型優(yōu)質(zhì)稻秧苗，這種稻秧苗能使每公頃稻田生產(chǎn)8至11噸的稻谷，除了增產(chǎn)，還可防止病蟲害的襲擊。

佐科上任后廢除了燃油津貼，計劃將省下的錢用來幫助農(nóng)民，包括提供肥料、良種等農(nóng)資。目前印度尼西亞政府每年提供的糧食津貼大約是55.6萬億盾，政府提供的糧食津貼數(shù)額和燃油津貼相近，是印度尼西亞有史以來的第一次，說明如今政府更注重于糧食自給自足。

（五）計劃在國外開辟種植基地，并改善國內(nèi)種植方法

印度尼西亞人口約2.5億，是全球人口第四大國家，而且每年人口還在不斷增長，加上中產(chǎn)階級人口急速上升，令近年來糧食需求大大增加。這樣一個人口大國，糧食供給若必須高度依賴進(jìn)口，將令社會穩(wěn)定、國防安全等受到威脅。除了引進(jìn)外資發(fā)展糧食生產(chǎn)，印度尼西亞為確保糧食供應(yīng)，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家促請政府仿效中國的辦法，在國外投資糧食生產(chǎn)業(yè)，以滿足國內(nèi)的糧食需求。印度尼西亞工商界認(rèn)為，中國早已落實在外投資生產(chǎn)糧食，擁有幾處國外的糧食種植基地。印度尼西亞在外國投資糧食生產(chǎn)是當(dāng)務(wù)之急，建議政府考慮采取重要的步驟，仔細(xì)規(guī)劃往后的糧食供應(yīng)策略。

專家建議采用新耕種方法。專家建議，印度尼西亞必須采用新的耕種方法如改種基因改造的農(nóng)作物，以克服因農(nóng)耕地減少而面對產(chǎn)量下降的問題以及提升農(nóng)民收入。印度尼西亞茂物農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)專家阿里夫指出，菲律賓的農(nóng)民使用生物科技進(jìn)行耕種后，在旱季每公頃農(nóng)地的收成獲利135美元，雨季也有125美元，相比之下，印度尼西亞種植玉米的農(nóng)民每公頃農(nóng)地的收成只能賺取7美元。根據(jù)茂物農(nóng)業(yè)大學(xué)的研究，采用生物科技耕種，農(nóng)作物產(chǎn)量可增長14%，農(nóng)民收入也能增加211美元。

三、加強(qiáng)國際糧食合作確保糧食安全

（一）加強(qiáng)國際農(nóng)業(yè)與糧食安全合作

為保障大米供給，2013年1月印度尼西亞與緬甸簽訂協(xié)議，在需要時緬甸將每年向印度尼西亞出售20萬噸大米；同年9月印度尼西亞與越南也簽訂協(xié)議，至2017年越南將每年向印度尼西亞出售最多150萬噸大米。2015年12月，印度尼西亞政府制定計劃，從緬甸進(jìn)口大米，主要是為了防止從越南和泰國進(jìn)口的大米不足，以確保當(dāng)?shù)氐膬r格穩(wěn)定。緬甸與印度尼西亞簽署諒解備忘錄（MOV），計劃在2019年以前每年向印度尼西亞出口50萬噸大米。2016年9月，緬甸、印度尼西亞兩國已簽署合同，將向印度尼西亞出口30萬噸大米，超過了緬甸大米50萬噸出口儲備量的一半。

為提高農(nóng)產(chǎn)品出口，印度尼西亞政府?dāng)U大與印度、沙特阿拉伯、法國、埃及、新加坡等5國的農(nóng)業(yè)合作。2015年5月，印度尼西亞農(nóng)業(yè)部長阿姆蘭蘇萊曼分別與印度、沙特阿拉伯、法國、埃及、新加坡5個國家駐印度尼西亞大使簽署合作協(xié)議，加強(qiáng)雙方的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域合作，提高印度尼西亞農(nóng)產(chǎn)品出口額。其中，與印度簽署的協(xié)議側(cè)重農(nóng)業(yè)研究領(lǐng)域合作；與沙特阿拉伯的合作主要關(guān)于食品安全合作，以及棕櫚油和大米等貿(mào)易；與埃及的協(xié)議是關(guān)于加強(qiáng)新鮮食品和大米的貿(mào)易；與法國的協(xié)議主要關(guān)于法國企業(yè)在印度尼西亞馬老奇開發(fā)25萬公頃的糧食種植和加工園區(qū)；與新加坡的合作主要關(guān)于提高果蔬貿(mào)易額。此外，文萊也計劃在印度尼西亞投資甘蔗、稻米和肉牛等糧食領(lǐng)域，印度尼西亞政府提供了3個地點選項，分別位于東南馬魯古省西部、北加里曼丹省和東帝汶邊界，占地面積均為1萬公頃至2萬公頃，其中2萬公頃的農(nóng)地可用于建設(shè)甘蔗種植園和養(yǎng)牛場，1萬公頃的農(nóng)地用于種植水稻。印度尼西亞北加省有一些農(nóng)地可供作種水稻用途，因為其地點很靠近文萊，因此北加省有潛力成為新的糧食地區(qū)，約有68.22萬公頃的農(nóng)地適合種植水稻或玉米，這些農(nóng)地散布于馬利瑙（Malinau）、布隆岸（Bulungan）、奴奴甘（Nunukan）和丹納狄杜翁（Tana Tidung）［7］。

（二）著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外資利用工作

2005年，印度尼西亞農(nóng)業(yè)領(lǐng)域（糧食與種植園）實際利用外商直接投資額為 1.7億美元。2008—2012年間，印度尼西亞農(nóng)業(yè)利用國內(nèi)投資為32萬億盾（約合29.2億美元），占當(dāng)期國內(nèi)投資總額的12%；利用外國直接投資35.8億美元，占利用外資總額的4.17%。2015年，印度尼西亞農(nóng)業(yè)領(lǐng)域利用外資達(dá)到20.7億美元，2016年第一季度為1.8億美元；2005年食品飲料業(yè)實際利用外商直接投資額為6.0億美元，到 2015年則達(dá)到15.2億美元，2016年第一季度為4.7億美元［8］。2015年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的14.4%，對國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系重大，但目前投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的外資仍微不足道，不足以反映印度尼西亞作為一個農(nóng)業(yè)國家的地位。為此，印度尼西亞政府正在制訂和完善相關(guān)政策措施，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力吸引外商加強(qiáng)對有發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資，尤其是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的投資。并與加拿大等國加強(qiáng)農(nóng)業(yè)合作，加拿大與印度尼西亞合作重點是對印度尼西亞乳制產(chǎn)品投資，包括肉牛養(yǎng)殖專家和項目管理人才的支持，此外加拿大也承諾將協(xié)助印度尼西亞發(fā)展糧食生產(chǎn)中心，例如在邊界地區(qū)建設(shè)大米、棕櫚園生產(chǎn)中心。土耳其加強(qiáng)推動兩國農(nóng)產(chǎn)品即印度尼西亞油棕商品和土耳其面粉進(jìn)入市場，此外也承諾將加大印度尼西亞活牛、種子、化肥、面粉和畜牧業(yè)衍生產(chǎn)品部門的投資力度。同時，印度尼西亞已與古巴進(jìn)一步探討了農(nóng)業(yè)尤其是制糖業(yè)的合作。

（三）加強(qiáng)與中國的農(nóng)業(yè)合作

中國與印度尼西亞自2001年簽署《中國農(nóng)業(yè)部和印尼農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)業(yè)合作的諒解備忘錄》以來，雙方在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與糧食安全多雙邊政策協(xié)調(diào)、推動農(nóng)業(yè)貿(mào)易合作、促進(jìn)農(nóng)業(yè)投資等領(lǐng)域合作成效顯著。

印度尼西亞是傳統(tǒng)水稻栽培大國，年水稻生產(chǎn)面積1300萬公頃（約2億畝），但至今平均單產(chǎn)仍徘徊在每畝350～400千克的水平上，遠(yuǎn)低于中國平均600～700千克的水平。印度尼西亞希望通過與中國、越南等國開展雜交水稻的研發(fā)使其水稻產(chǎn)量增至9～10噸/公頃，2019年實現(xiàn)糧食自給。2010年起，隆平高科項目專家組正式進(jìn)駐印度尼西亞。經(jīng)過一年的實施，雜交水稻技術(shù)在印度尼西亞日惹特區(qū)、北蘇門答臘、楠榜省、南蘇拉威西、西加里曼丹、中加里曼丹、東爪哇、萬丹省、中爪哇、西爪哇等地試驗成功。中國在印度尼西亞累計推廣種植10萬公頃雜交水稻，將印度尼西亞水稻平均產(chǎn)量由每公頃5噸提高至9噸。印度尼西亞希望中方協(xié)助開發(fā)和建設(shè)農(nóng)業(yè)耕地，發(fā)展農(nóng)業(yè)種植產(chǎn)業(yè)，以及在邊遠(yuǎn)地區(qū)建設(shè)新型畜牧場。中國企業(yè)可赴印度尼西亞投資建設(shè)農(nóng)業(yè)種植園區(qū)、牧場、漁場等，加強(qiáng)在農(nóng)業(yè)水利、倉儲、機(jī)械、化肥、加工、技術(shù)等方面投資合作。

中國與印度尼西亞在農(nóng)業(yè)和糧食領(lǐng)域的合作存在巨大潛力，在許多方面有待開展深入合作，如印度尼西亞的工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，農(nóng)業(yè)機(jī)械工業(yè)體系不完整、配套能力差，自主研發(fā)的農(nóng)機(jī)品種少且售價高，國內(nèi)生產(chǎn)的農(nóng)用機(jī)械無法滿足需要，中國生產(chǎn)的手扶拖拉機(jī)、柴油機(jī)、水泵、播種機(jī)、碾米機(jī)、脫粒機(jī)、烘干機(jī)、農(nóng)用運輸車等機(jī)械在價格和實用性方面很受印度尼西亞市場青睞，可以借此優(yōu)勢打入其農(nóng)機(jī)市場。一方面能夠為印度尼西亞提供技術(shù)支持，加快其土地資源的開發(fā)利用，另一方面也有利于我國農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)的發(fā)展。我國農(nóng)用機(jī)械廠商可到印度尼西亞投資設(shè)廠，利用當(dāng)?shù)刭Y源實現(xiàn)出口。印度尼西亞的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也嚴(yán)重滯后，制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相對水平較高，資金也比較充裕，可以根據(jù)印度尼西亞農(nóng)村的具體需求，有針對性地對其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，共同開發(fā)該國的農(nóng)業(yè)資源，特別是糧食生產(chǎn)。此外，印度尼西亞對中國的化肥、農(nóng)藥、種子等的消費需求較為旺盛，市場需求量大，而中國對該類產(chǎn)品的生產(chǎn)能力過剩，而且產(chǎn)品具有價格優(yōu)勢，可以通過技術(shù)援助，逐步培養(yǎng)印度尼西亞對這些產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費習(xí)慣，為長遠(yuǎn)產(chǎn)品出口奠定基礎(chǔ)。最近幾年，中國在印度尼西亞的投資建設(shè)項目越來越多，而且工程規(guī)模也越來越大，在西爪哇省新建的查迪格德（Waduk Jatigede）多功能水庫就是其中一個合作的基礎(chǔ)設(shè)施。查迪格德多功能水庫能容納多達(dá)97950萬立方米的原水，足以支持9萬公頃農(nóng)田的灌溉系統(tǒng)，是迄今為止印度尼西亞國內(nèi)第二大水庫［9］。該水庫除了作為水利灌溉之外，也起著防洪、電力生產(chǎn)和為居民提供原水資源的作用。這項水庫項目成為兩國在水資源方面合作的起步，兩國還將繼續(xù)合作發(fā)展更多的水利建設(shè)項目。此外，印度尼西亞正在全力招攬中方投資4.5萬億盾合作建設(shè)4座多功能水庫，分別是中蘇省的Pelosika水庫、廖省的Rokan Kiri水庫、南蘇省的Jenelata水庫和南加省的Riam Kiwa水庫。中蘇省的Pelosika水庫將負(fù)責(zé)灌溉16358公頃的農(nóng)地，每秒的供水量約達(dá)0.2立方米，發(fā)電容量能達(dá)到2.1萬千瓦。廖省Rokan Kiri水庫將負(fù)責(zé)灌溉4000公頃的農(nóng)地，同時這座水庫也用來防洪，發(fā)電容量能達(dá)到7.44萬千瓦。南蘇省Jenelata水庫的原水容納量能達(dá)到2.23億立方米，這座水庫除了負(fù)責(zé)灌溉24400公頃的稻田之外，也用于防洪，同時也能成為Gowa區(qū)和錫江市的水電資源。南加省Riam Kiwa水庫的原水容納量能達(dá)到1.27億立方米，這座水庫將負(fù)責(zé)灌溉5000公頃的農(nóng)地，每秒的供水量約達(dá)0.1立方米，水力發(fā)電容量能達(dá)到0.27萬千瓦［10］。印度尼西亞希望改善全國各地的水資源，尤其是河流和湖泊的衛(wèi)生狀況，期待學(xué)習(xí)中國水力資源管理和建設(shè)經(jīng)驗。

中國在印度尼西亞投資，與印度尼西亞開展政府間合作，共同建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是兩國農(nóng)業(yè)與糧食合作另外一種重要形式。聚龍印度尼西亞產(chǎn)業(yè)園是由天津聚龍集團(tuán)在海外建設(shè)的大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作型園區(qū)，天津聚龍自2006年在印度尼西亞中加里曼丹省投資建設(shè)第一個棕櫚種植園以來，其在印度尼西亞已經(jīng)擁有20萬公頃農(nóng)業(yè)種植用地，其中已種植油棕7萬公頃，已建成投產(chǎn)3個棕櫚壓榨廠，年產(chǎn)棕櫚毛油超過10萬噸，目前正在巽他海峽西岸蘇門答臘島楠榜省建設(shè)國際港口物流和加工基地①參見《聚龍印度尼西亞產(chǎn)業(yè)園獲批為國家級境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)》，2016年8月4日，載中國·印度尼西亞聚龍農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作區(qū)網(wǎng)站，http://www.jlaicz.com/news5.html。。園區(qū)以棕櫚油產(chǎn)業(yè)鏈為主導(dǎo)，集油棕種植開發(fā)、棕櫚油初加工、精煉與分提、品牌包裝油生產(chǎn)、油脂化工及生物柴油提煉于一體，同時積極發(fā)展倉儲、物流、公共服務(wù)等配套產(chǎn)業(yè)。園區(qū)規(guī)劃面積4.21平方千米，有兩個主園區(qū)、兩個輔園區(qū)。兩個主園區(qū)分別位于格拉哈（中加里曼丹島）和楠榜港（南蘇門答臘島）。預(yù)計總投資8億美元。截至目前，已入?yún)^(qū)中資企業(yè)11家，累計投資3.17億美元。運河、公路和倉儲油罐設(shè)施已建成，已購置3000噸級1艘和5000噸級貨船1艘。聚龍與當(dāng)?shù)孛癖姷摹昂献鞣N植”事業(yè)正快速發(fā)展，總面積已近1萬公頃，種植范圍覆蓋周邊40多個村莊，有5000多個家庭、2萬多人從中受益。企業(yè)擁有境外員工近萬人，不僅為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會與經(jīng)濟(jì)增加值，而且也響應(yīng)了國家的農(nóng)業(yè)國際合作戰(zhàn)略，增強(qiáng)了我國農(nóng)業(yè)企業(yè)的國際競爭力。

擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，深化兩國農(nóng)業(yè)與糧食產(chǎn)業(yè)合作。印度尼西亞市場對玉米、肉牛、糖等需求量很大，中方據(jù)此可擴(kuò)大對印度尼西亞出口。由于印度尼西亞國內(nèi)畜牧業(yè)未能滿足市場需求，每年必須大量進(jìn)口牛肉，每年的進(jìn)口量達(dá)到150萬頭至200萬頭，牛肉進(jìn)口量占市場消費量的近20%，尤其是在每年的齋月期間，印度尼西亞都須額外進(jìn)口3000噸凍牛肉和2500頭活牛，以緩解市場供給的緊張。作為實現(xiàn)本國大部分農(nóng)產(chǎn)品自給自足目標(biāo)的一部分，印度尼西亞政府于2011年提出限制牛肉進(jìn)口，但在2015年8月，由于牛肉進(jìn)口配額大幅下降后牛肉價格飛漲，引發(fā)民眾抗議。為了改善這種局面，印度尼西亞政府不得不宣布一項短期措施，批準(zhǔn)再進(jìn)口5萬頭活牛以滿足市場需求①參見《牛肉價格飛漲引抗議 印度尼西亞再進(jìn)口5萬頭活?！罚?015年8月13日，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/world/2015-08/13/c_128121534.htm。。印度尼西亞的牛肉進(jìn)口一向依賴澳大利亞。印度尼西亞每年的白糖需求量為450萬噸，但國內(nèi)產(chǎn)量僅250萬噸，每年仍需進(jìn)口白糖200萬噸②參見《印度尼西亞每年白糖需求450萬噸 200萬噸仍靠進(jìn)口》，2014年12月8日，載中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http://intl.ce.cn/specials/zxgjzh/201412/08/t20141208_4071516.shtml。。印度尼西亞計劃安排200萬公頃土地發(fā)展畜牧業(yè)、玉米、蔗糖，希望與中方開展政府間合作，并期待中國增加對印度尼西亞的出口。農(nóng)產(chǎn)品是我國重要出口商品，東盟是我國農(nóng)產(chǎn)品出口重要市場，2016年僅出口印度尼西亞就達(dá)600多億元③參見《新政出臺 農(nóng)產(chǎn)品出口或迎來新機(jī)》，2017年3月20日，載新華網(wǎng)，http://www.zj.xinhuanet.com/nbjyjxw/20170320/3681881_c.html。。為此，中國相關(guān)部門應(yīng)切實提高質(zhì)量安全意識，從生產(chǎn)、倉儲、物流等各環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理，嚴(yán)格控制農(nóng)殘、重金屬、微生物超標(biāo)等風(fēng)險，避免因檢測不合格引發(fā)貿(mào)易損失，同時按照印度尼西亞的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)提供相應(yīng)的證明文件與檢測報告，確保產(chǎn)品符合對方要求，增加對印度尼西亞農(nóng)產(chǎn)品出口。由于印度尼西亞持續(xù)推進(jìn)糧食自給自足計劃，增加對印度尼西亞的出口已非良策，最好的途徑是在印度尼西亞投資。印度尼西亞政府停止進(jìn)口玉米的計劃一再推遲，國內(nèi)仍在進(jìn)口玉米，以滿足國內(nèi)養(yǎng)牛行業(yè)的需求。中國可在印度尼西亞租用土地種植玉米，帶動和擴(kuò)大印度尼西亞國內(nèi)的玉米種植業(yè)，讓更多農(nóng)民受益。同時發(fā)展玉米深加工和飼料加工業(yè)，將玉米加工成淀粉、玉米油、玉米糖漿等，使產(chǎn)品附加值明顯提高，滿足市場需求；在加里曼丹、蘇拉威西等地發(fā)展種牛養(yǎng)殖業(yè)，增加種牛和活牛數(shù)量，發(fā)展牛肉加工業(yè)，滿足市場需求；在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)現(xiàn)代化的制糖廠，同時幫助印度尼西亞增加甘蔗種植面積，以提高蔗糖的產(chǎn)量。印度尼西亞也希望中方進(jìn)口更多的印度尼西亞水果、水產(chǎn)品，為此，中國今后應(yīng)該加大從印度尼西亞的進(jìn)口力度，繼續(xù)與印度尼西亞在海關(guān)、質(zhì)檢等領(lǐng)域深化合作，簡化通關(guān)手續(xù)，以便利印度尼西亞農(nóng)產(chǎn)品、熱帶水果、水產(chǎn)品、天然橡膠、棕櫚油等優(yōu)勢產(chǎn)品對華出口。

［1］吳崇伯.東南亞各國的糧食新政及其與中國的合作分析［J］.南洋問題研究，2013（1）:42-50.

［2］佚名.去年稻谷產(chǎn)量7536萬噸同比增451 萬噸［N］.國際日報，2016-03-02（A3）.

［3］佚名.我國大米庫存顯著提升［N］.千島日報，2017-01-07.

［4］佚名.政府要修復(fù)300萬公頃灌溉網(wǎng)［N］.國際日報，2017-03-13（A3）.

［5］佚名.全國將建 1922 個儲水池［N］.國際日報，2017-03-17（A3）.

［6］佚名.佐科：農(nóng)漁產(chǎn)量增長平穩(wěn)印尼糧食四年內(nèi)料可自給自足［N］.聯(lián)合早報，2015-02-18.

［7］佚名.文萊要投資糧食生產(chǎn)業(yè)［N］.國際日報，2017-03-16（A3）.

［8］沈銘輝，張中元.“一帶一路”背景下的國際產(chǎn)能合作——以中國—印尼合作為例［J］.國際經(jīng)濟(jì)合作，2017（3）:4-11.

［9］佚名.印中兩國合建查迪格德水庫［N］.國際日報，2017-04-10（A3）.

［10］佚名.印尼將以中國技術(shù)清理水資源［N］.國際日報，2017-04-08（A3）.

Analysis on Food Self-sufficiency and Food Security Policies of Indonesian Joko Administration

Wu Chongbo

Indonesia boasts favorable conditions for food production.With fertile soil,abundant rainfall and plentiful water resources,the crops are harvested several times in a year.In the 1980s,Indonesia was able to ensure food self-sufficiency.However,since ushering into 1990s,it could not manage to achieve grain self-sufficiency with the growing population,particularly the quickened pace of industrialization and urbanization.To this end,Joko Administration has unveiled a number of measures,including making food production plan,raising budgets on agricultural spending,supporting agricultural development,renovating farmland irrigation system and expanding areas for cultivation crops.Apart from these measures,the government has also dispensed more funds to aid the impoverished people in the form of social welfare plan or cash. The government has planned to improve domestic cultivation methods as well as sought for overseas farmland for cultivating crops.Meanwhile,it has strengthened international cooperation in agriculture and food security,intensified efforts to utilize foreign capital in agricultural sector,and made endeavors to Sino-Indonesian agricultural cooperation.

Indonesia;Food Self-sufficiency;Food Security;Grain Reserves

F334.2

A ［

1673-8616（2017）06-0005-11

2017－07－20

吳崇伯，廈門大學(xué)南洋研究院教授、博士生導(dǎo)師（福建廈門，361000）。

［責(zé)任編輯：楊 彧］