政府購買社會工作項目評估研究

欒曉

（山東女子學(xué)院社會與法學(xué)院，山東濟南250300）

政府購買服務(wù)是在社會治理理念下發(fā)展而來的一種政府提供社會服務(wù)的新途徑，社會工作作為有效的專業(yè)性社會服務(wù)提供者的優(yōu)勢逐漸凸顯，政府以項目形式購買社會工作服務(wù)成為社會服務(wù)的重要途徑。在這樣的背景下，為了提高社會工作項目服務(wù)的質(zhì)量和水平，推動政府購買社會工作服務(wù)的發(fā)展，社會工作項目評估的研究需要不斷深入，使評估工作真正發(fā)揮以評促進的作用。

一、社會工作項目評估

社會服務(wù)是改善人類特別是弱勢群組福利狀況的干預(yù)行為，對社會服務(wù)的評估是一個系統(tǒng)整合的“目標(biāo)導(dǎo)向”過程，其效用在于影響社會政策及服務(wù)項目的規(guī)劃以及社會服務(wù)的管理，社會服務(wù)評估可分為三個層次，即服務(wù)項目的評估（微觀）、服務(wù)機構(gòu)或組織的評估（中觀）、政策評估（宏觀）層次。項目評估作為微觀層次的評估，是通過系統(tǒng)的資料數(shù)據(jù)的收集和分析，協(xié)助行政管理階層或資助者就項目目標(biāo)、成果、效率等作出判斷，以評估項目的最終目標(biāo)或存在價值[1]。Peter認為社會服務(wù)的項目評估是指采用社會研究的程序，在一定的政治和組織環(huán)境下，系統(tǒng)地調(diào)查旨在改善社會環(huán)境和條件的社會干預(yù)項目的績效[2]。社會工作項目評估即對政府購買的社會工作項目的評估，指社會工作的項目外部評估，是服務(wù)機構(gòu)及所評項目的外部一方或多方用科學(xué)方法對社會工作項目運作過程及結(jié)果的評估，是對項目的設(shè)計、策劃、實施和效果等進行的測量、診斷和評價，以滿足問責(zé)的要求、促進項目的專業(yè)化及服務(wù)質(zhì)量的提升[3]。

社會工作項目評估是一種“治理”導(dǎo)向的問責(zé)性質(zhì)評估。政府與服務(wù)機構(gòu)“伙伴”型的關(guān)系應(yīng)體現(xiàn)在整個政府購買社會工作服務(wù)的過程中，包括社會工作項目評估，評估應(yīng)該體現(xiàn)平等治理主體的意志，促進不同主體共同參與社會治理，評估過程中應(yīng)保持社會工作組織的主體性，而非上下級的政府中心主義的評估。再者，社會工作項目評估是一種以“以評促建”為目的發(fā)展性評估。推行購買服務(wù)的初衷是解決和預(yù)防社會問題、滿足社會對于公共服務(wù)的需求、提高資源配置及服務(wù)效率等，這就意味著政府對社會工作的要求是“提高公共服務(wù)的效率以使政府的財政有效配置（效率）”、“提高公共服務(wù)的質(zhì)量以滿足居民的需求（效果）”，歸納為一點，即政府為了維護政府的權(quán)威和統(tǒng)治的合法性。為了保證社會工作評估能夠達到上述目標(biāo)，評估的目的即為“以評促建”。

二、社會工作項目評估現(xiàn)狀反思

目前社會工作項目評估存在著大量的問題，例如對項目評估的認知和定位偏差、項目評估缺乏專業(yè)性、評估運作不透明、評估結(jié)果影響力差等。導(dǎo)致現(xiàn)有評估出現(xiàn)種種問題的原因有很多，不排除社會工作組織自身專業(yè)性方面確實有待提高，但主要原因有四點，即地方政府的思維方式有待進一步轉(zhuǎn)變；政府與社會組織不平等的權(quán)力資源關(guān)系；利益相關(guān)者定位出現(xiàn)偏差，難以形成合力；社會工作的基礎(chǔ)不足，需要進一步實踐與研究。

（一）地方政府對待評估的思維方式不當(dāng)

雖然政府購買服務(wù)方式在多種領(lǐng)域不斷被運用與推廣，但地方政府在服務(wù)提供上仍存在思維慣性，在處理與社會工作組織之間的關(guān)系時，仍將政府視為權(quán)力中心，對社會工作組織難以真正放權(quán)，導(dǎo)致社會工作組織包括社工評估組織在運作過程中出現(xiàn)“跟著政府走”的行政化思維。政府的思維慣性也導(dǎo)致了政府在購買服務(wù)及評估運作中的角色定位不當(dāng)——仍然保持“政府既是運動員的同時也是裁判員，同時還是規(guī)則的制定者”的定位層面，而且對社會工作項目的期待是出于自身行政體系的需要，社會工作組織處于被動地位，自主性和獨立性不足。這種定位下的社會工作項目評估多是政府及專家意志的體現(xiàn)，是一種“名義上的下放，實際上的掌控”狀態(tài)，這種狀態(tài)必然導(dǎo)致“契約精神”缺位、合同效力降低。

（二）政府與社會組織不平等的資源權(quán)力關(guān)系

政府購買社會工作項目大部分是以項目采購合同的形式將社會服務(wù)外包給社會工作組織，政府與服務(wù)組織之間是服務(wù)購買者和服務(wù)生產(chǎn)者的合作伙伴關(guān)系，二者是相互依賴的：政府要借助社會工作項目提高社會服務(wù)的效率及質(zhì)量、促進自身職能的轉(zhuǎn)變、提升自身合法性，同時，社會工作項目也需要借助政府的資金支持及相關(guān)政策等的支持維持自身運作。但由于現(xiàn)實環(huán)境因素，大部分社會工作組織并沒有能力為自身建立起獨立的資金來源渠道，其對政府仍然表現(xiàn)出極強的資源依賴關(guān)系，不僅在資金、場地、服務(wù)設(shè)施等資源方面嚴(yán)重依賴政府,而且在制度、規(guī)范等方面也缺少自己的主動權(quán)，而相反社會工作組織及項目對政府的制約性不足，缺乏令政府依賴的資源。這種不平等的關(guān)系直接反映了社會工作組織動員資源能力欠缺、專業(yè)性不足、整體力量薄弱，但這些問題的背后也反映了政府運作思維的偏差。社會工作自身缺少與政府博弈的力量與資本，處于資源絕對優(yōu)勢地位的政府容易產(chǎn)生政府本位主義思想，使政府購買服務(wù)乃至項目評估的運作容易偏向“政府主導(dǎo)”的運作定位。

（三）利益相關(guān)者缺乏統(tǒng)一的目標(biāo)導(dǎo)向

社會工作的向心力不足，各利益相關(guān)者較為渙散，主要體現(xiàn)在作為項目服務(wù)購買方的政府、用人單位與作為項目服務(wù)提供方的社會工作組織之間沒有達成共識。政府負責(zé)社會工作的整體運作統(tǒng)籌，政府期待評估能規(guī)范社會工作項目的發(fā)展，出政治亮點和成效；服務(wù)單位的目標(biāo)導(dǎo)向傾向于行政性的工具目標(biāo)，更希望社工能夠在單位幫助自身完成行政性任務(wù)；而社會工作組織則傾向于機構(gòu)發(fā)展、服務(wù)對象利益，政府的主導(dǎo)性質(zhì)、服務(wù)單位的行政思路使得社會工作難以聚焦。社會工作評估組織難以完全兼顧三者的中心目標(biāo)，確定社會工作評估的中心指標(biāo)，需要從根本上統(tǒng)一三者的中心目標(biāo)導(dǎo)向，才能更好地解決這一矛盾。

（四）社會工作的基礎(chǔ)不穩(wěn)，認知不足

中國社會工作的現(xiàn)實處境決定了政府需要不斷在實踐中摸索社會工作的本土化道路，但要注意社會工作的實踐發(fā)展需要適度，不能只注重數(shù)量的增長，忽視基礎(chǔ)性發(fā)展框架的搭建，否則必然會導(dǎo)致社會工作的渙散、變形或制度內(nèi)化。在社會工作服務(wù)行業(yè)發(fā)展思路尚不明確的背景下，大力鋪排社會工作項目，這必然使相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不能準(zhǔn)確把握社會工作性質(zhì)，更不能把握與社會工作組織及項目之間的關(guān)系，這就更容易使平等的治理理念在各級行政體系下逐漸被扭曲甚至是置換，導(dǎo)致社會工作項目評估陷入困境：政府購買服務(wù)的模式一方面要求政府出資，另一方面要求政府權(quán)力下放，退出統(tǒng)治性管理，政府“出資-放權(quán)”的要求在一定程度上觸及了既有的權(quán)力利益格局，而相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在不了解應(yīng)該持何種姿態(tài)的情況下，則容易導(dǎo)致購買社會工作的運作以及相應(yīng)的評估理念的偏差，處于發(fā)展初期的社會工會在一定程度上被權(quán)力關(guān)系同化，這些問題必然會影響社會工作發(fā)展的信心，不利于行業(yè)的長期、可持續(xù)的發(fā)展。

三、社會工作項目評估的建議

政府購買社會工作及其項目評估的良性運作需要從幾方面做出根本性的調(diào)整：首先，政府需要調(diào)整對待社會工作服務(wù)及項目評估的理念，由“統(tǒng)治”理念轉(zhuǎn)向“治理”理念，避免政府中心主義，增強契約精神，促進政府與社會工作組織之間由“伙計”關(guān)系轉(zhuǎn)向“伙伴”關(guān)系；其次，社會工作組織需要不斷加強自身的專業(yè)性，拓展籌資渠道，保持自身的獨立性，政府也需要尋找一個平衡點，二者共同努力以保持相互依賴、共同發(fā)展的關(guān)系；再者，不同利益相關(guān)主體應(yīng)該不斷整合對社會工作及其評估的認知，形成發(fā)展合力，共同致力于社會工作的發(fā)展；最后，由于社會工作的發(fā)育還不夠成熟，不能在基礎(chǔ)缺失的情況下全面鋪開，政府需要與社會工作組織共同努力，在實踐基礎(chǔ)上深入開展本土性研究，加深對社會工作的認識，為社會工作搭建基本的發(fā)展框架及思路，建立合理的項目評估監(jiān)管機制，促使社會工作適度、合理發(fā)展。同時，針對評估的實際運作情況出現(xiàn)的問題，本文提出以下具體建議，以期為社會工作項目評估提供參考。

（一）正確定位社會工作項目評估

第一，明確項目評估含義。社會工作利益相關(guān)者需要厘清社會工作項目評估的內(nèi)涵，才能保證評估沿著正確的軌道發(fā)展。需要明確評估是社會工作“項目評估”。由于社會工作服務(wù)仍處于發(fā)展初期，整體架構(gòu)尚未搭建，而目前開展的評估實際上承擔(dān)了過多的職責(zé)，不僅包括對項目設(shè)計及運行的監(jiān)督、對項目財務(wù)合理性的問責(zé)、對社工從業(yè)人員能力的評價，還包括社會工作機構(gòu)管理制度及運營能力的考察。屬于不同體系的職責(zé)全部大包大攬于項目評估中，不僅會使評估專業(yè)性降低，而且會壓抑社會工作組織的主體性。所以，需要明確社會工作項目評估系統(tǒng)是項目管理系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，分清“機構(gòu)評估”與“項目評估”的區(qū)別，使評估以項目為中心，將機構(gòu)自身運作的評價讓渡出來，通過多種途徑引導(dǎo)機構(gòu)完善自身的管理制度等，充分發(fā)揮機構(gòu)自身在管理運營中的主體性地位。

第二，明確項目評估目標(biāo)。政府購買社會工作服務(wù)項目的目的，應(yīng)該是為了提高社會服務(wù)的效率及質(zhì)量，以解決社會問題、緩解社會矛盾、滿足社會公眾對于服務(wù)的需求。社會工作項目評估作為整個項目管理的重要環(huán)節(jié)，理應(yīng)圍繞這一目的對社會工作項目進行問責(zé)及監(jiān)督，評估要側(cè)重于促進社會工作服務(wù)質(zhì)量的提高，以使社會工作項目不斷完善和修正，以評促建，最終達致項目目標(biāo)。

第三，明確政府與社會工作組織在社會工作項目評估中的角色定位。政府向社會工作組織購買服務(wù)實際上是一種委托與交換關(guān)系，“委托”即政府以項目的形式委托獨立的社會工作組織生產(chǎn)社會服務(wù)，“交換”即政府以一定的資金與社會工作組織交換等價的社會服務(wù)，這種“委托與交換”的良性運作及發(fā)展需要社會工作組織與政府之間保持合作伙伴的關(guān)系，而這種平等的“伙伴”關(guān)系建立的關(guān)鍵在于雙方對于自身的角色定位及相應(yīng)的權(quán)責(zé)關(guān)系的把握：雙方需要在平等關(guān)系而非行政隸屬的上下級關(guān)系的定位上達成共識，共同探討與摸索出一條平等互動的運作機制，實現(xiàn)“平等對話”；政府要擔(dān)負起支持與協(xié)調(diào)社會工作發(fā)展的責(zé)任，要恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮自身監(jiān)管和評估的作用，同時也需要最大限度給與社會工作組織以獨立思考和發(fā)揮的空間；社會工作組織自身也需要致力制度建設(shè)，不斷拓展籌資渠道，提高自身獨立運作的能力，同時也需要不斷加強自身的專業(yè)能力建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量及專業(yè)價值，維持自身專業(yè)性的籌碼。

（二）完善項目評估運作

第一，建立多元化的評估主體。一方面，需要促成多元化評估主體的建立。Hannberger認為評估主體應(yīng)該拓展到所有利益相關(guān)者，評估人員應(yīng)該作為“中間人”和“咨詢者”的角色參與評估，而非以“專家”的姿態(tài)參與評估[4]。Cousins J.B.認為評估要幫助利益相關(guān)方共同致力于評估工作，改善項目運作效率和質(zhì)量，促進項目目標(biāo)的達成[5]。因此，要建立由購買方、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機制，以完善社會工作項目評估運作。另一方面，要促成合理化的人員構(gòu)成。評估方必須是真正意義上的獨立第三方，第三方的身份需要被社會工作利益相關(guān)方廣泛認可，以保證評估的公平合理性。評估團隊的組成搭配要合理，需要注意本土性專業(yè)人士與境外督導(dǎo)相結(jié)合、理論性與實踐性評委相結(jié)合，不同專業(yè)的評估人員比例也應(yīng)該合理搭配。

第二，保證評估客體的全面性。社會工作評估是項目評估，但這不等同于評估僅僅是評估社會工作的運作，評估的客體應(yīng)該面向三方：社會工作項目、項目購買方、項目落地單位。對社會工作項目的評估可以保證其自身專業(yè)性的提升及進步，促進項目的管理運作，保證所提供服務(wù)的高質(zhì)量、高水平；對購買方、落地單位的評估是要增強問責(zé)，促使其為不斷調(diào)整自己的角色定位，督促其踐行合同規(guī)定，為社會工作項目的發(fā)展創(chuàng)造條件。保證評估客體的全面性，才能通過評估促進社會工作各方發(fā)現(xiàn)各自的不足，從而朝著促進項目運作這一共同的目標(biāo)完善和改進。

第三，不斷完善評估標(biāo)準(zhǔn)。評估標(biāo)準(zhǔn)是實施社會工作項目評估、判斷項目實施成效的依據(jù)，因此需要制定科學(xué)合理、切合實際且操作性強的社會工作項目評估標(biāo)準(zhǔn)。首先應(yīng)該積極借鑒項目評估的相關(guān)經(jīng)驗，由于不同評估類型的側(cè)重點不同，可以推動建立整合的評估模型，將過程評估、結(jié)果評估、效益評估進行有效整合，形成以項目理論評估、監(jiān)測評估、影響評估、成本-收益評估為主要形式的評估模型[6]，明晰項目標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計理念及邏輯框架，從整體角度思考及構(gòu)建項目評估標(biāo)準(zhǔn)，保持評估“以評促建”的取向。其次，評估標(biāo)準(zhǔn)需要在公開透明的基礎(chǔ)上考慮不同主體對于評估的期望，吸納和平衡不同利益相關(guān)者對于評估體系的意見，以探索建立各方認可的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系，防止評估結(jié)果片面化。再者，評估標(biāo)準(zhǔn)的界定應(yīng)該清晰明確，易于操作，并保持其穩(wěn)定性，但要注意保持穩(wěn)定性不代表評估標(biāo)準(zhǔn)是千遍一律、一成不變的，評估標(biāo)準(zhǔn)需要具有彈性，應(yīng)該根據(jù)變化發(fā)展的實際情況作出相應(yīng)的修改調(diào)整。最后需要注意的是，評估標(biāo)準(zhǔn)需要結(jié)合本土性社會工作發(fā)展的實際情況，符合不同項目自身的特殊性，避免評估流于形式。

第四，運用多元化的評估方法。首先，為保證評估的信度及效度，應(yīng)采用定性和定量方法相結(jié)合的多元評估方法來考察和分析社會工作項目的實施成效，采用“服務(wù)計劃操作化-定性評估-定量評估”三階段評估法[7]。其次，評估方法要針對不同主體的特點選擇，尤其是服務(wù)對象方面的方法選擇方面要考慮服務(wù)對象的理解和接受能力，避免走形式不切實際的評估方法。最后，為增加評估的信度和效度，需要建立和完善社會工作項目評估制度，可適當(dāng)延長評估團隊評估時間，也要注意日常性監(jiān)督的形式并保持機構(gòu)自我監(jiān)督的主動性，通過定期的項目評估、日常性監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的形式對服務(wù)質(zhì)量和效率進行動態(tài)監(jiān)測與問責(zé)，增加評估的全面性和效用，使評估真正做到客觀公正并能發(fā)揮“以評促建”的作用。

第五，不斷完善評估運作。

完善第三方甄選機制，加強第三方的監(jiān)管與培訓(xùn)。首先，完善第三方甄選機制，積極發(fā)展公平的“游戲規(guī)則”，保證甄選機制規(guī)則的公開透明性，積極促進各利益相關(guān)方平等參與第三方甄選工作，選出真正獨立、公平、公正的第三方。同時，要加強對第三方的監(jiān)管和制約，落實對評估專業(yè)性及客觀公正性的問責(zé)，避免評估流于形式，促進評估朝著“以評促建”的方向運行。最后，第三方機構(gòu)也需要對評估人員進行嚴(yán)格的篩選并對其進行專業(yè)化督導(dǎo)及培訓(xùn)，需要嚴(yán)格考察評估人員的資質(zhì)，加強對評估標(biāo)準(zhǔn)、評估原則、評估權(quán)責(zé)、評估操守等的培訓(xùn)，以提升評估人員的水平，保證評估的專業(yè)性與客觀公正性，避免因主觀因素導(dǎo)致評估結(jié)果的可信度和效力降低。

增強評估過程的靈活性與穩(wěn)定性。首先，在評估過程中，評估人員需要對所評項目進行詳細系統(tǒng)化的了解，注重對同一項目不同時間先后的對比性考量，對項目的進步要給與及時的肯定，避免出現(xiàn)“重結(jié)果、輕過程”的評估方式，做到過程導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向的平衡。其次，要考慮項目的獨特性，注意項目之間的區(qū)別，根據(jù)項目的實際情況酌情評價項目成效。需要注意的是考量項目的獨特性并不等于評估人員可以隨意發(fā)揮自己的主觀性，評估人員要保持自身的專業(yè)素養(yǎng)，公正客觀地評估項目。再者在保持評估標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定性的同時，也要積極發(fā)展專業(yè)的評估組織、培養(yǎng)專業(yè)的評估人員，促進評估機構(gòu)及人員的職業(yè)化轉(zhuǎn)變，促進評估團隊的建立，避免因評估標(biāo)準(zhǔn)及評估人員的不斷變更而造成評估結(jié)果參照性不足的問題。

保證評估結(jié)果的公開性及運作效力。項目評估結(jié)束后需要加強對評估后續(xù)事宜的跟進，完善評估結(jié)果的溝通反饋機制，保證評估結(jié)果的公開性。評估結(jié)果應(yīng)該詳細完整地展現(xiàn)給項目購買方及項目承接方，以讓購買方了解項目的運作情況并根據(jù)實際情況作出相應(yīng)的決定，也讓承接方詳細了解自身的不足和優(yōu)勢，不斷調(diào)整及改進。同時，評估結(jié)果需要突出其實用性及效力，這不僅要靠外部力量的監(jiān)管及制約，也要靠評估人員及購買方自身的努力：評估人員需要不斷強化評估報告的參考價值及權(quán)威性，為購買方及項目提出實用、可行的參考建議；政府也需要不斷調(diào)整自身定位，增強契約精神，嚴(yán)格遵守合約，避免出現(xiàn)政府中心主義的運作形式。

四、小結(jié)

政府作為購買方有責(zé)任對社會工作項目進行合理有效的評估，這種評估是“治理”導(dǎo)向的問責(zé)性質(zhì)評估，評估的目的是“以評促建”，是為了更好地促進社會工作項目服務(wù)的質(zhì)量。目前社會工作項目評估實踐工作的專業(yè)性較低，“以評促建”的作用也稍顯不足，政府對社會工作項目的購買評估并沒有完全擺脫政府主導(dǎo)社會事務(wù)的思維習(xí)慣。針對社會工作評估機制的實際情況，需要不斷完善評估以促進評估真正發(fā)揮評估的作用：首先，正確定位社會工作項目評估，明確評估的含義及目標(biāo)，明確政府與社會工作組織在社會工作項目評估中的角色定位。其次，完善評估的運作，建立多元化的評估主體，保證評估客體的完整性，不斷完善評估標(biāo)準(zhǔn)，運用多元化的評估方法，保證評估結(jié)果的公開性及運作效力。社會工作項目評估的良性發(fā)展需要利益相關(guān)方不斷努力，只有這樣才能保證評估沿著“以評促建”的方向發(fā)展，也才能真正符合政府購買服務(wù)的初衷。

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