政府采購監(jiān)督機制的國際比較和經(jīng)驗借鑒

●樓 恒 崔國煜 倪志良 韓偉民

政府采購監(jiān)督機制的國際比較和經(jīng)驗借鑒

●樓 恒 崔國煜 倪志良 韓偉民

政府采購監(jiān)督機制作為政府采購制度的重要組成部分，是實現(xiàn)政府采購依法有序開展的重要保障。本文通過對美、德、韓各國政府采購監(jiān)督機制和操作過程進行歸納總結(jié)，立足我國國情，分析我國政府采購管理的實際情況，最后提出完善政府采購監(jiān)督機制的具體對策建議。

政府采購監(jiān)督機制 國外經(jīng)驗 對策建議

政府采購是指各級政府利用財政資金，為滿足政務和公共服務的需求，采購貨物、工程和服務的行為。與私人采購不同的是，政府采購具有節(jié)約財政資金、加強宏觀調(diào)控、保護民族產(chǎn)業(yè)等作用。隨著2003年 《中華人民共和國政府采購法》的頒布，政府采購的規(guī)模越來越大，政府采購的管理越來越規(guī)范，政府和人民的著眼點漸漸由簡單的支出規(guī)模和資金節(jié)約率轉(zhuǎn)向政府采購的監(jiān)管和效益上去。

2016年10月，財政部發(fā)布公告，進一步明確政府采購監(jiān)督檢查 “雙隨機一公開”工作細則，對“誰來查”“誰被查”“怎么查”等問題作出規(guī)定。然而，由于政府監(jiān)督機制不夠系統(tǒng)完善，政府采購仍然存在透明度不高、權(quán)責不明晰以及由此帶來的滋生腐敗等問題。為進一步完善政府采購監(jiān)督機制，筆者通過借鑒國外發(fā)達國家的政府采購監(jiān)督機制，并結(jié)合我國政府采購監(jiān)督管理的現(xiàn)狀，構(gòu)建適應中國國情的政府采購體系。

一、政府采購監(jiān)督機制的國際經(jīng)驗

發(fā)達國家的政府采購監(jiān)督機制相對健全，可操作性強，同時不同國家的政府采購監(jiān)督機制各有特色，分析國外的先進監(jiān)管制度，對完善我國政府采購監(jiān)督體系具有重要意義。

（一）美國政府采購監(jiān)督機制——法律體系完備，權(quán)力相互制約

美國是世界上最早實行政府采購制度的國家之一，完善地構(gòu)建了與政府采購相關(guān)的法律法規(guī)。同時，科學完備的政府采購監(jiān)督體系為美國發(fā)揮政府采購應有的功能作用提供了重要保障。

1、法律體系完備，可操作性強。美國的政府采購制度完全以法律為操作依據(jù)。美國國會于1861年頒布 《聯(lián)邦采購法》，對聯(lián)邦政府采購采用公開招標的金額標準進行了規(guī)定，同時規(guī)定了招標的一系列細則和程序，以立法的形式實現(xiàn)了政府采購的法制化、規(guī)范化，成為美國采購立法的基礎(chǔ)與核心。

目前，美國政府采購的相關(guān)法律法規(guī)超過500部，涉及的配套條款超過4000條。從法律層次上分主要有三類：首先是基本法律，例如 《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政服務法》、《聯(lián)邦財產(chǎn)管理法》等；其次是配套法律，例如《合同糾紛法案》等；再次是部門實施條例，例如《聯(lián)邦采購條例》、《聯(lián)邦采購文件管理規(guī)定》等。政府采購法律體制的不斷完善，法律可操作性的不斷提高，為監(jiān)督機制的實施提供了重要支撐。

2、權(quán)力相互制約，監(jiān)督體系立體化。多層次、立體化、權(quán)力相互制約的分權(quán)監(jiān)督模式是美國政府采購監(jiān)督工作的特色，具體包括立法、司法、行政及社會四個維度的監(jiān)督。

立法監(jiān)督主要由美國國會及隸屬國會的聯(lián)邦會計總署負責。美國國會實現(xiàn)立法監(jiān)督的主要方式是前期制定政府采購監(jiān)督相關(guān)的法律法規(guī)，完善政策條例和審批預算。聯(lián)邦會計總署有權(quán)評估政府采購計劃，并提出專業(yè)建議，同時審計政府項目。同時它還是受理供應商投訴最權(quán)威的部門，平均受理政府采購相關(guān)投訴案件每年逾千件。

行政監(jiān)督主要通過白宮下屬的行政管理與預算局實現(xiàn)。該機構(gòu)主要負責三方面工作：預算草案的制定和執(zhí)行、監(jiān)督聯(lián)邦總務署及其各行政機構(gòu)的預算執(zhí)行和政府采購、協(xié)助修訂和評估聯(lián)邦采購條例。

司法監(jiān)督機構(gòu)主要有聯(lián)邦索賠法院和聯(lián)邦行政機構(gòu)中的合同上訴委員會。解決采購人和承包商之間的合同爭議是合同上訴委員會的一項重要職能。聯(lián)邦索賠法院主要審理針對聯(lián)邦政府的索賠案件。由于聯(lián)邦政府與采購合同中的爭議法院擁有共同的司法管轄權(quán)，承包商可以選擇在90天內(nèi)向合同上訴委員會提交書面上訴材料，或選擇在一年內(nèi)向法院起訴。

社會監(jiān)督主要體現(xiàn)在美國聯(lián)邦行政組織中設立的監(jiān)察辦公室。監(jiān)察人員的主要工作是向機構(gòu)領(lǐng)導和國會匯報各行政機構(gòu)采購活動中的問題，同時還負責接受熱線投訴、行政采購過程中違規(guī)事件的揭發(fā)，并對舉報事件進行調(diào)查，以此達到社會公眾監(jiān)督的效果。

3、法律救濟制度規(guī)范，保障供需雙方權(quán)益。規(guī)范的政府采購救濟機制有利于保障供需雙方在采購過程中的利益。根據(jù)發(fā)生爭議的階段劃分，美國政府采購爭議可以分為“合同授予爭議”和“合同履行爭議”。解決合同履行爭議的處理方式可以分為三種：合同官判定、向總務署合同申訴委員會或向法院申訴。

以發(fā)生爭議的解決機制為標準，可以分為“司法救濟”和“行政救濟”?！八痉ň葷敝饕腥N方式：發(fā)布禁令、公告救濟、合同合并。發(fā)布禁令的主要目的是通過禁止被告方從事某種行為來降低訴訟當事人的損失。公告救濟是阻止對訴訟當事人損害的發(fā)生。采購合同履行過程當中最主要的救濟措施是合同合并，通過合并約定條款來解決當事人雙方的爭議。在“行政救濟”中，主要分為合同撤銷和行政裁決指令。由于合同撤銷要求合同具有非法性，因此這種方法適用范圍不廣。而行政裁決指令的結(jié)果往往是非低價投標者排除其他投標者。

（二）韓國政府采購監(jiān)督機制——集中型采購模式，采購過程高度電子化

1、集中型政府采購，規(guī)模效應節(jié)約成本。調(diào)達廳是韓國政府集中采購的專門部門，工作完全獨立自主。該部門不僅負責政府部門所需物資的采購、存儲、運輸、供應，也負責機關(guān)后勤服務的采購和服務質(zhì)量監(jiān)督和供應商投訴等。這種集中的采購模式一方面規(guī)范了政府采購行為，形成了集中采購的規(guī)模效應，節(jié)省財政資金；另一方面，通過集中管理模式促進了政府采購工作的專業(yè)化、標準化和制度化，大大提高了工作效率。

2、政府采購高度電子化，提高效率遏制腐敗。2002年起，利用政府辦公網(wǎng)絡化基礎(chǔ)較好、網(wǎng)絡普及率高、網(wǎng)上金融較為成熟的優(yōu)勢，韓國政府將政府采購從線下交易改為線上交易，建立“國家賣場”專用網(wǎng)站進行政府采購。除了提高政府工作效率，節(jié)約財政資金和倉儲成本外，最大的好處在于所有的招標流程都被記錄并在網(wǎng)絡公開，同時切斷了采購員和供應商之間尋租的機會，提高政府采購透明度，降低了政府采購腐敗的可能性。

3、建立申訴處理機制，爭議處理規(guī)范化。韓國在政府采購過程中發(fā)生的糾紛，依據(jù)采購雙方主體的不同，主要有兩種分類：一種是政府采購雙方均為韓國國內(nèi)主體，首先通過招標單位進行協(xié)商處理，若投標人對協(xié)商結(jié)果不滿意可以向法院起訴尋求救濟；另一種是政府采購投標人是外國主體，即在國際招標中，若投標方認為招標單位在采購過程中違反政府采購協(xié)議，應該向招標單位提出質(zhì)疑，雙方協(xié)商以尋求解決辦法。當遇到雙方意見不統(tǒng)一的情形，投標人可以向韓國國際合同糾紛調(diào)解委員會請求裁定。

（三）德國政府采購監(jiān)督機制——監(jiān)督覆蓋全過程，引入外部監(jiān)督

作為聯(lián)邦制國家，德國的各個州擁有較強的獨立性和較大的自主權(quán)。德國在加入歐盟后，政府采購不僅受國內(nèi)法律的約束，還受到歐盟法律的約束。德國的政府采購整體上呈現(xiàn)各州政府采購分散、聯(lián)邦政府采購集中的特點。

1、分權(quán)制衡機制，將監(jiān)督融入執(zhí)行全過程。德國的政府采購過程中分權(quán)制衡的特點明顯。從部門設立來看，招標文件的制作、招標程序的執(zhí)行、采購合同的簽署等職責分別由不同的部門負責，不是由單一部門全過程執(zhí)行。從人員職責上看，同一部門采購環(huán)節(jié)中每個環(huán)節(jié)由不同人員交替執(zhí)行，執(zhí)行完畢，執(zhí)行者的工作交接必須簽字確認。在決策行使上，堅持“四只眼睛”的原則，即重大決策保證至少兩人在場，避免個人因素影響決策判斷。從技術(shù)上，統(tǒng)一采用電子化文件存檔，便于相關(guān)的機構(gòu)進行監(jiān)督核查。從政府采購全過程進行監(jiān)督，從而最大限度遏制非法尋租。

2、公共采購信息化，保證高效透明。德國聯(lián)邦政府高度重視電子化采購和采購過程的信息化。德國的電子化采購主要包含十一項業(yè)務流程：一是編制部門預算明確年度采購需求；二是確定采購目標，制作年度采購計劃；三是分析市場，擬定采購文件；四是審核投標人的相關(guān)資質(zhì)，確定合適的采購方式；五是制定并發(fā)布招標文件；六是分發(fā)采購文件，接受投標；七是組織評定，確定入選的投標人；八是組織現(xiàn)場檢測，并進行評估；九是定標簽約；十是根據(jù)具體需要開展復審工作，再確定采購合同的簽訂事宜；十一是公布政府采購的相關(guān)合同，同時保存政府采購的合同檔案。

德國電子化政府采購系統(tǒng)將聯(lián)邦政府所有政府采購相關(guān)作業(yè)完全統(tǒng)一化、電子化，提高采購工作效率、降低成本、增強透明度，并計劃在各聯(lián)邦、各級地方，甚至在國防安全的非敏感領(lǐng)域政府采購中陸續(xù)擴展。

3、引入外部市場參與監(jiān)督，保持政策采購競爭性。1999年，為充分保護競爭，德國經(jīng)濟與技術(shù)部設立了獨立機構(gòu)——聯(lián)邦卡爾特局，其職能是推動實施《反限制競爭法》、《政府采購條例》等法律法規(guī)，通過政府采購的市場監(jiān)督控制行業(yè)聯(lián)盟與壟斷泛濫等不利于市場競爭的行為，維護正常市場秩序。其中，《反限制競爭法》明文規(guī)定了政府采購過程的調(diào)查程序和司法救濟程序，在保障投標人權(quán)利的同時，用投訴機制發(fā)揮其監(jiān)督作用。

（四）各國政府采購監(jiān)督機制的共同特點

1、有完善的法律法規(guī)體系支撐。上述三個國家涵蓋了歐美和亞洲典型代表國家。各國政府在制度建設中，逐步通過立法、補充操作細則等方式形成了較為完善、成熟的政府采購監(jiān)督機制。政府采購監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)對不同的監(jiān)督客體有針對性，對不同級別的采購主體有層次性，對不同采購階段有全過程性。

2、有明確的政府采購原則。各國政策采購制度對采購過程需要遵循的一般原則有相應規(guī)定，如公開原則、非歧視原則、競爭性原則，并體現(xiàn)在整個采購過程中。競爭性原則，保證采購通過招標方式進行并符合法定規(guī)則和程序；非歧視原則，使采購人和各投標企業(yè)處于平等地位；綜合考量原則，對投標的長期綜合效益進行綜合考察，不只是單純追求報價最低，避免低價惡性競爭。

3、有完備的政府采購救濟措施和爭議糾紛處理機制。政府采購的合同爭議在操作過程中不可避免，國外針對采購中的質(zhì)疑、投訴等成立了相關(guān)處理機構(gòu)，建立了完善的處理程序。在協(xié)商無效的情況下，可以通過行政、司法手段保證公正、合理地處理政府采購活動中的質(zhì)疑問題，其中特別強調(diào)和重視仲裁、調(diào)解等手段在解決爭議過程中的作用。

二、我國政府采購監(jiān)督機制的缺陷

相較上述三國政府采購的發(fā)展歷史，我國政府采購監(jiān)督機制建立較晚，尚存在很多缺陷，主要表現(xiàn)為：

（一）政府采購法律法規(guī)不完善，直接影響監(jiān)督機制運行

首先，關(guān)于政府采購監(jiān)督方面的法律法規(guī)較少，也沒有明確詳細的規(guī)定。在實際執(zhí)行過程中，很多法律對如何進行監(jiān)督、監(jiān)督不力的后果等實質(zhì)性問題沒有細致規(guī)定，并不能發(fā)揮相應的作用。

其次，不同法律之間的相互沖突，導致政出多頭，直接影響監(jiān)督機制的運行。例如，我國《招標投標法》中明確規(guī)定招標投標的管理機關(guān)是國務院發(fā)展計劃部門，但是在《政府采購法》中相關(guān)業(yè)務的主管部門是各級政府的財政部門。不同法律對于招標投標活動管理部門的不同，容易引發(fā)管理過程中的混亂。

（二）政府采購監(jiān)督權(quán)分散，尚未形成立體化監(jiān)督體系

目前，對于政府采購的監(jiān)督比較單一，主要通過內(nèi)部監(jiān)督的形式進行。但在實際的政府采購監(jiān)督過程中，由于司法監(jiān)督的滯后、人大監(jiān)督的缺位等原因，監(jiān)督效果難以達到滿意效果。同時，由于政府采購普法宣傳投入不足，普通民眾對政府采購的監(jiān)督流程知之甚少，導致在政府采購領(lǐng)域普通民眾很難行使自己的監(jiān)督權(quán)。信息公開的透明度不足導致新聞媒體也很難發(fā)揮其監(jiān)督作用，難以形成立體化的政府采購監(jiān)督體系。

由于在政府采購前缺乏審核權(quán)，雖然我國政府采購監(jiān)管部門享有對政府采購的監(jiān)督檢察權(quán)、對采購機構(gòu)的考核權(quán)和投訴的處理權(quán)，但監(jiān)督過程缺乏連續(xù)性；并且在處理爭議過程中不具備特別調(diào)查權(quán)，在進行監(jiān)督時缺乏主動性。與美國的采購、使用、監(jiān)督相分離的“三權(quán)分立”式管理機制相比，我國政府采購監(jiān)督中所存在的缺陷較為明顯。與此同時，《政府采購法》對參與政府采購供應商提出的要求較為籠統(tǒng)，對于參與政府采購供應商的具體資質(zhì)、資質(zhì)認定機構(gòu)、認定方法等具體問題并沒有補充規(guī)定。

（三）政府采購透明度不夠，難以發(fā)揮社會監(jiān)督力量

透明度高低，是觀察一個地方政府采購廉潔度的“窗口”——透明度越高，發(fā)生腐敗的幾率越低。2016年11月，中國社科院發(fā)布《政府采購透明度評估報告(2016)》，對中央、省、地市三級政府的財政部門與集中采購機構(gòu)進行評估。結(jié)果顯示：我國政府采購信息公開情況仍不理想。主要表現(xiàn)為：地市級政府公開情況不佳、協(xié)議供貨模式的信息公開情況不理想、部分地方政府尚未建立政府采購信息發(fā)布平臺、發(fā)布渠道不統(tǒng)一導致公眾查詢難等。違規(guī)處罰信息的公開度直接關(guān)系到公眾對政府信賴度的高低和政府執(zhí)法的權(quán)威性，顯著影響社會監(jiān)督效果。

三、完善我國政府采購監(jiān)督機制的對策建議

（一）將完善政府采購法律體系作為重要任務

政府采購監(jiān)督法律體系的完善程度對政府采購監(jiān)督機制的效果發(fā)揮產(chǎn)生重要影響。針對《中華人民共和國政府采購法》中涉及的政府采購具體操作要求和流程需要進行細化，同時需要盡快頒布相關(guān)配套的法規(guī)和管理辦法。進一步加強政府采購相關(guān)的不同法律間的內(nèi)容銜接，減少法律漏洞，解決政府采購不同法律之間的相互沖突，明確法律的適用范圍和對象。

另外，要注重與國際法的接軌。《2016年政府采購工作要點》指出：要積極穩(wěn)妥地開展中國加入世貿(mào)組織《政府采購協(xié)定》談判，統(tǒng)籌多雙邊政府采購議題談判，加強政府采購國際交流與合作。作為政府采購與國際接軌的重要一環(huán)，中國加入世貿(mào)組織《政府采購協(xié)定》的談判已經(jīng)提上日程，中國政府采購監(jiān)管機制的相關(guān)法律也應提前做好與國際法接軌的準備。

（二）整合內(nèi)外監(jiān)督力量，打造多層次、立體化監(jiān)督體系

為了確保公正采購、有效監(jiān)督，必須充分發(fā)揮人大、政協(xié)、審計、監(jiān)察機關(guān)和新聞輿論等的監(jiān)督作用。

人大和政協(xié)的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督，人大監(jiān)督應抓住三個主要環(huán)節(jié)：完善政府采購監(jiān)督的立法；督促政府理順管理體制；督促財政、監(jiān)察、審計各部門完善監(jiān)督制約機制，實行規(guī)范操作。

在政府采購全過程引入審計監(jiān)督。作為國外發(fā)達國家最主要也是最有效的監(jiān)督手段，審計監(jiān)督通過對資金使用合法性、合理性的審查，對整個政府采購過程進行全方位的審計，從而減少采購舞弊事件的發(fā)生。

行政監(jiān)察部門重點是關(guān)注政府采購公職人員在采購過程中的違規(guī)行為。在監(jiān)察法中應當對監(jiān)察機關(guān)不作為行為進行處罰，強化監(jiān)察人員的責任，同時改革現(xiàn)有監(jiān)察機構(gòu)，變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導模式，增強其獨立性和制約權(quán)，增強其抗干擾能力。

在社會監(jiān)督層面，要加大對政府采購相關(guān)法律的普法宣傳，建立舉報獎勵機制，提高普通民眾和媒體對政府采購監(jiān)督的參與積極性。

（三）推廣采購電子化，打造透明高效的政府采購

政府采購電子化是保障政府采購廉潔高效的重要手段。搭建電子采購平臺的同時，應當將電子化采購和政府采購監(jiān)督過程的信息化結(jié)合起來，通過信息化監(jiān)督，提高監(jiān)督效率。

加強政府采購的透明度建設，將電子化采購和透明度建設配合進行，通過不斷完善的政府采購公示制度與信息披露制度，促進政府采購監(jiān)管部門和社會公眾行使監(jiān)督權(quán)。

（四）建立政府采購全過程監(jiān)督機制，規(guī)范采購程序

政府采購過程中，要建立事前、事中和事后的全過程監(jiān)督機制。政府采購項目整個流程為“項目確立—預算提交—計劃確定—采購實施—合同簽訂—貨物核驗—資金支付—文件歸集”，每一風險監(jiān)控點都需要有明確的監(jiān)督規(guī)定，每一環(huán)節(jié)都需要有相應的監(jiān)督機制。

采購決策實施事前計劃、預算等工作，同時對預算編制、預算審批、采購目錄和范圍進行公示，充分發(fā)揮監(jiān)督部門的事前職能性監(jiān)督作用。對客觀造成、失誤導致的采購損失和不講究采購績效的行為要加大處罰的力度。采取事中監(jiān)督，減少亂花錢、濫采購現(xiàn)象，并降低無序花錢采購所造成的經(jīng)濟損失。在事后監(jiān)督環(huán)節(jié)中從政府采購監(jiān)督制度和配套法規(guī)上予以規(guī)范。

（五）完善政府救濟體系，妥善解決政府采購中的爭議

在政府采購過程中，難免會發(fā)生爭議糾紛。因此，需要建立以供應商為主體的質(zhì)疑申訴機制，切實維護供應商的利益。建立政府采購專家評審庫，通過聽證制度充分聽取有關(guān)當事人的陳述，以事實和法律法規(guī)為依據(jù)進行裁決，同時對結(jié)果進行公示。通過建立政府救濟制度有利于對政府采購合同中爭議處理程序進行規(guī)范；重視用調(diào)解、協(xié)商和仲裁等溫和手段來解決爭議，有利于保護供應商合法權(quán)益，增強政府采購信譽。

（作者單位：南開大學經(jīng)濟學院財政系、國家煙草專賣局）

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