中國財政科學研究院2017年“降成本”東北調(diào)研組
降低制度性交易成本的思考
——基于內(nèi)蒙古、黑龍江的調(diào)研報告
中國財政科學研究院2017年“降成本”東北調(diào)研組
制度性交易成本種類繁多、彈性較大,與企業(yè)其他成本關聯(lián)度高,可謂是“牽一發(fā)而動全身”。2016年8月國務院公布的《降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案》(國發(fā)〔2016〕48號)中,著力降低制度性交易成本被明確列為重要政策目標,并相繼出臺一系列簡政放權和“放管服”改革相關政策。為評估政策落實情況及了解企業(yè)進一步的政策訴求,2017年3-5月,中國財政科學研究院“降成本”調(diào)研東北組選取內(nèi)蒙古、黑龍江兩省區(qū),對企業(yè)制度性交易成本進行深度調(diào)研。
供給側(cè)改革 降成本 東北地區(qū) 制度性交易成本
從調(diào)研情況來看,內(nèi)蒙古、黑龍江采取了行之有效的創(chuàng)新措施,企業(yè)普遍反映制度性交易成本有所降低。
2016年以來,內(nèi)蒙古先后出臺了《關于加快推進去產(chǎn)能去庫存去杠桿降成本補短板工作的通知》和《關于深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著力做好降成本工作的實施方案》等一系列政策性文件。從目前落實的情況看,已經(jīng)產(chǎn)生了良好的效果。其中,在降低企業(yè)制度性交易成本方面的措施與成效主要包括以下幾個方面。
1.持續(xù)推進行政審批制度改革
內(nèi)蒙古要求各盟市、旗縣(市、區(qū))按時編制和公布權力清單,消除權力設租尋租空間。加快推進行政審批標準化建設,積極探索行政審批二維碼、條形碼管理,大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”,推廣網(wǎng)上審批和網(wǎng)上辦事,實現(xiàn)自治區(qū)本級行政審批部門全覆蓋。從2016年8月31日起,內(nèi)蒙古全面實行全區(qū)企業(yè)“五證合一、一照一碼”以及個體工商戶“兩證整合”登記模式,實現(xiàn)了工商注冊“零收費”,切實為企業(yè)提供了便利。
2.進一步簡化企業(yè)投資項目核準程序
2016年,內(nèi)蒙古制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)政府核準投資項目管理辦法》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)企業(yè)投資項目備案管理辦法》,明確將項目核準前置條件縮減為“兩項半”,即只保留規(guī)劃選址、用地預審兩項前置條件,對重特大項目將環(huán)評作為前置條件,其他審批事項實行并聯(lián)辦理,并對時限作出要求。這兩個《辦法》的出臺,將對簡化程序、明確時限,進一步壓縮審批環(huán)節(jié),提高審批效率,提升投資項目核準和備案規(guī)范化、便利化水平,激發(fā)市場投資活力起到積極的作用。
3.加快清理行政審批中介服務事項及收費
2016年5月,內(nèi)蒙古向社會公布了全國首張省級行政審批中介服務事項清單——《自治區(qū)本級行政審批中介服務事項清單》。同時,按照自治區(qū)政府的工作部署,各盟市行政審批中介服務事項清單已于2016年底前完成并公布,各旗縣行政審批中介服務事項清單2017年6月底前也基本完成。中介服務事項清單的公布明確了中介服務收費的合法性,最大限度地縮小政府定價范圍,充分發(fā)揮了市場配置資源的決定性作用,減少了政府及政府部門對中介服務市場的不當干預。通過給予中介服務機構(gòu)定價權限,讓企業(yè)可以根據(jù)市場變化及時調(diào)整收費標準,增強了企業(yè)公信力和競爭力。
48號文出臺后,黑龍江省在注重與國家文件相銜接基礎上,結(jié)合黑龍江省實際細化了措施,突出可操作性,在降低企業(yè)稅費負擔、融資成本、制度性交易成本等八個方面提出了42條具體措施,并于2017年先后出臺了《降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本實施細則》和《黑龍江省降低企業(yè)制度性成本改革試點方案》等重要文件。在降低企業(yè)制度性交易成本方面的措施與成效主要包括以下幾個方面。
1.加大行政審批制度改革力度
一是提高審批和服務效率。2015年底,黑龍江在全國較早建成了全省投資項目在線審批監(jiān)管平臺,實現(xiàn)了所有投資項目在線辦理,限時辦結(jié),依法監(jiān)督,層層監(jiān)察,2016年共在線審批、核準、備案項目7800多個。開通了“黑龍江公共資源交易網(wǎng)”,建成了全省公共資源交易平臺體系。二是優(yōu)化企業(yè)投資項目相關審批程序。按照黑龍江省政府“多取消、審一次、真?zhèn)浒浮钡囊?,進一步清理規(guī)范投資建設項目報建審批事項。2016年精簡了投資項目準入階段手續(xù),只保留選址意見、用地預審和重特大項目的環(huán)評審批作為前置條件。項目備案不再作為辦理相關手續(xù)前置,改為開工前辦理。目前,正在組織清理規(guī)范投資項目報建審批事項,擬由75項減少到53項,打通投資項目開工前“最后一公里”。三是部分市區(qū)實行“負面清單”管理,如哈爾濱新區(qū)(松北核心區(qū)),企業(yè)投資類事項的審批環(huán)節(jié)由35個減少到20個,企業(yè)在哈爾濱新區(qū)辦理行政審批事項,只要不在“負面清單”范圍內(nèi)就無需審批,可直接備案。
2.繼續(xù)清理規(guī)范行政權力中介服務
2016年11月,黑龍江省政府頒布了《關于清理規(guī)范一批省政府部門行政權力中介服務事項和行政許可事項的決定》,共清理規(guī)范了68項省政府部門行政權力中介服務事項。2017年2月,在印發(fā)《降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本實施細則的通知》中,又進一步提出全面清理規(guī)范行政權力中介服務。大幅壓減各類行政審批前置中介服務事項,法定中介服務事項實施目錄清單管理,無法律法規(guī)依據(jù)的全部取消。取消政府部門設立的區(qū)域性、行業(yè)性或部門間中介服務機構(gòu)執(zhí)業(yè)限制、限額管理。制定完善中介服務規(guī)范和標準。
3.深化工商登記注冊制度便利化改革
為了營造寬松便捷的準入環(huán)境,整合統(tǒng)計登記證,實現(xiàn)由“四證合一、一照一碼”向“五證合一、一照一碼”的轉(zhuǎn)變。推進整合個體工商戶營業(yè)執(zhí)照和稅務登記證,只需填寫“一張表”、向“一個窗口”提交“一套材料”,即可辦理工商及稅務登記。完善便捷有序的市場退出機制,推進企業(yè)和個體工商戶簡易注銷登記等改革試點。探索企業(yè)登記全程電子化和電子營業(yè)執(zhí)照工作。推進企業(yè)名稱登記制度改革,實施企業(yè)名稱全程電子化辦理。進一步依法依規(guī)放寬住所(經(jīng)營場所)登記條件,在科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)、孵化器等區(qū)域?qū)嵭衅髽I(yè)集群登記。支持小微企業(yè)發(fā)展和大學生創(chuàng)業(yè)。黑龍江省小微企業(yè)名錄庫于2016年12月正式上線運行,并已收錄小微企業(yè)數(shù)百萬戶。
通過調(diào)研,對制度性交易成本的表現(xiàn)形式進行梳理,分為政策規(guī)章類、政府監(jiān)管類、政府服務類三種。
1.缺乏相關政策規(guī)章或政策規(guī)章不合理
調(diào)研中發(fā)現(xiàn),部分社會經(jīng)濟關鍵領域的法律法規(guī)、政策規(guī)章制定不合理、不完善或者根本缺乏相關制度,捆住了市場正當競爭的手腳,導致企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、交易的不確定性增加,無形中推高企業(yè)成本。例如,用電企業(yè)反映較多的兩部制電價計費方式的調(diào)整問題。在經(jīng)濟形勢較好時,企業(yè)滿負荷運營,這一問題并不突出,但在經(jīng)濟下行以及去產(chǎn)能背景下,部分企業(yè)產(chǎn)量下降后基本電價的問題則逐漸凸顯出來。深化電力改革相關政策規(guī)章的缺失、滯后和不合理,導致企業(yè)用能成本難以下降。
2.有政策規(guī)章,但落不了地或基層執(zhí)行不到位
對國家或省里出臺的宏觀性政策,地方相關部門如果不能及時吃透、消化,可能導致企業(yè)拿著上頭的文件卻處處碰壁,或即使基層能執(zhí)行也執(zhí)行得不到位,致使政策落不了地,交易成本降不下來。例如,國務院2011年出臺了支持內(nèi)蒙古發(fā)展的《國務院關于進一步促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2011]21號)文件,明確鼓勵內(nèi)蒙古可以嘗試使用未利用土地,適當增加土地利用年度計劃特別是未利用地計劃指標,但執(zhí)行中由于相關配套制度空缺,導致企業(yè)對未利用土地的用地依舊難批。
3.不同部門制定的某些政策規(guī)章相互沖突或政策不穩(wěn)定
政策不協(xié)調(diào)、不配套、部門之間政策打架也是制度性交易成本居高不下的原因。當前,各個領域改革的任務較重,需要部門之間有效聯(lián)動,而實際中,部分部門出臺文件不配套,給地方造成不少困惑。另外,部分政策不穩(wěn)定,調(diào)整頻繁,易產(chǎn)生較大的市場波動,使得企業(yè)沒有穩(wěn)定預期,給企業(yè)戰(zhàn)略和經(jīng)營帶來一定的不確定性,不足以引導企業(yè)長期行為,導致制度性成本升高。
自2003年以來,世界銀行每年發(fā)布一期《營商環(huán)境報告》,截至2016年11月,一共發(fā)布了14期,主要分析了190個國家(地區(qū))的營商環(huán)境,并作出排名和解釋。世界銀行《2016年營商環(huán)境報告》表明,在189個經(jīng)濟體中,我國營商環(huán)境僅排在第84位。此外,該報告還跟蹤記錄了世界各國政府如何監(jiān)管營商環(huán)境的改善。世界銀行指出,編制《營商環(huán)境報告》的目的不是減少監(jiān)管而是從企業(yè)的角度看如何改善監(jiān)管?,F(xiàn)實中確實還存在很多因為政府監(jiān)管的缺位、越位、錯位而引發(fā)的企業(yè)制度性交易成本升高的情況。
1.政府監(jiān)管缺位
由于政府監(jiān)管缺位,部分行業(yè)、領域的標準、規(guī)范沒有及時更新或根本沒有建立相關的標準,標準落后于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,配套設施建設和服務體系沒有跟上,在某些產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)或發(fā)展階段對企業(yè)的發(fā)展形成掣肘,導致企業(yè)在低水平層次競爭,產(chǎn)品附加值低。
2.政府監(jiān)管越位
經(jīng)過降稅清費措施,政府亂收費幾乎絕跡,但各種中介評估費用依然比較高,政府對此的監(jiān)管尚未到位。以內(nèi)蒙古某高新技術企業(yè)為例,一、二、三期建設項目各類中介評審收費46項,涉及能評(135萬元)、安評(135萬元)、環(huán)評(179萬元)、水評(218萬元)、危評(150萬元)、雷評(13.5萬元)等等,累計收費金額達1300多萬元,占全部三期項目建設費用的四分之一左右。
3.政府監(jiān)管錯位
部分地方建立的審批平臺、審批大廳,只是將原先分散在各部門的行政審批事項和權力“集中”到一個場所。有些審批事項“合并”后,新承接的部門無法勝任原部門的管理職能。有企業(yè)反映,合并后的新部門只能解答原屬于本部門的問題,而涉及原屬于其他部門的問題,申請人還需到原相關部門咨詢。此外,以往是“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”,如今審批權“相對集中”,然而目前部分地方行政審批部門與職能部門的協(xié)調(diào)對接不夠,易出現(xiàn)權責不清、相互推諉、監(jiān)管錯位。
1.政府服務越位
降成本的過程是優(yōu)化資源配置的過程,而資源配置的優(yōu)化是要讓市場起決定性作用,因此,企業(yè)是降成本的主體,政府可通過更好發(fā)揮自身作用,為市場機制的有效運行創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。調(diào)研發(fā)現(xiàn),不少企業(yè)把降成本簡單理解為“政府為企業(yè)解困”,寄希望通過降成本來擺脫企業(yè)當前面臨的生產(chǎn)經(jīng)營困境,一些地方政府確實也推出了“一對一”救助式幫扶政策。因存在制度性成本,政府出臺一些政策措施是必要的,但是如果不能與企業(yè)創(chuàng)新管理結(jié)合,單純以幫扶方式降成本,可能會導致降成本表面化,不該降的降了,該降的沒有降下來,同時也會造成企業(yè)對政府的依賴,改變企業(yè)對政府的預期和企業(yè)的努力程度,企業(yè)坐等政府來幫助降成本。這樣長期來看,有可能帶來更大的成本。
2.政府服務缺位
政府服務缺位主要表現(xiàn)在,政府該為企業(yè)設立的一些平臺沒有設立,如公共資源交易平臺、社會信用信息平臺等,加大了企業(yè)的時間成本、搜尋成本,這也是制度性交易成本升高的一個原因。黑龍江在這方面做的較好,為了提高審批和服務效率,已建好全省投資項目在線審批監(jiān)管平臺,提高了投資項目在線辦理的效率,并建成全省公共資源交易平臺體系,逐步實現(xiàn)各項招標全流程電子化。但全國來看,還有不少省市未建立相關平臺。
3.政府服務錯位
由于前幾年機構(gòu)改革滯后,部門設置不再是一一對應的關系,導致上級政府簡政放權的有些職能找不到具體承辦的部門,且很多事項又需要多部門協(xié)同辦理,因而造成了職責劃分不清晰、部門分工不明確、業(yè)務流程不合理、工作標準不完善等現(xiàn)象。有些事項看似幾個部門都在管,卻找不到最后拍板決策的部門或人員;而有些事項,相關部門的辦事人以“沒有收到相關文件,也沒有接到相關通知”等為由回復企業(yè),使得不少企業(yè)在接洽事務時耗費了大量的人力和時間成本。
一國或地區(qū)的經(jīng)濟并不是土地、技術、勞動力、資金等生產(chǎn)要素的簡單疊加。為什么一些國家或地區(qū)富裕而一些國家或地區(qū)貧困?生產(chǎn)要素并不能完全解釋。新制度經(jīng)濟學家經(jīng)過大量的對比研究得出結(jié)論,發(fā)展中國家和地區(qū)的貧窮在相當程度上是因為交易費用或者經(jīng)濟運行費用十分高昂。如果經(jīng)濟運行費用是高昂的,那么整個經(jīng)濟體系就不可能獲得良好的經(jīng)濟績效。美國經(jīng)濟學家諾斯度量了53個國家的交易費用以及每年對經(jīng)濟增長的影響后認為:“我們可以這樣區(qū)分高收入國家和低收入國家,每一筆交易需要較少費用的國家是高收入國家,反之則是低收入國家①(美)科斯、諾思等著,(法)克勞德.梅納爾編:《制度、契約與組織——從新制度經(jīng)濟學角度的透視》,經(jīng)濟科學出版社,2003 年,50-52?!???梢姡绞鞘袌鼋?jīng)濟發(fā)達的國家或地區(qū),企業(yè)制度性交易成本越低。內(nèi)蒙古和黑龍江地區(qū)市場化程度相比東部沿海地區(qū)而言總體不高,要素市場發(fā)育不夠完善,企業(yè)制度性交易成本相對較高。
作為老工業(yè)基地,黑龍江和內(nèi)蒙古大型國有企業(yè)較多,有很多企業(yè)退休職工幾乎是在職職工人數(shù)的一半,甚至更多。如黑龍江某煤炭企業(yè),現(xiàn)有在職職工24萬人,離退休職工18萬人,每年產(chǎn)煤5000多萬噸,人均約250噸,而全國煤炭行業(yè)平均水平是人均產(chǎn)煤500-600噸。煤炭開采成本之所以高,其中很大一部分來自人工成本,該企業(yè)的噸煤成本中職工薪酬幾乎占了一半。企業(yè)冗員嚴重,導致人工成本和管理成本高企。
以黑龍江為例,大慶“打噴嚏”,全省就“感冒”,這是對黑龍江企業(yè)狀況的形象寫照。黑龍江現(xiàn)有13個地級市,除了1個油城大慶,還有4個煤城、2個“林城”,沒上“榜單”的哈爾濱、齊齊哈爾等,則是集中了一批歷史悠久、產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)的大型國企的老工業(yè)基地。這些產(chǎn)業(yè)多為傳統(tǒng)的資源型國有產(chǎn)業(yè),占比已達80%左右,其中能源工業(yè)的占比達到54%。與之形成鮮明對比的是,新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢,大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)+等前沿產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后,2016年,全省高技術制造業(yè)增加值僅占全省規(guī)模以上工業(yè)的4.9%。隨著能源、資源、氣候、環(huán)境等瓶頸制約問題的日益凸顯,依靠資源要素投入和低人力成本比較優(yōu)勢支撐的發(fā)展模式越來越難以為繼。尤其是當國際市場出現(xiàn)需求低迷之際,作為中國能源和重化工業(yè)最密集的區(qū)域之一,“結(jié)構(gòu)之痛”在黑龍江表現(xiàn)的尤為明顯,如何破除“資源詛咒”,進一步推進工業(yè)化進程,是資源型產(chǎn)業(yè)占比較高省市轉(zhuǎn)型升級的關鍵。
“投資不過山海關”是對東北地區(qū)民營投資的形象說法,“政府太強、市場太弱”也是不少人對東北投資營商環(huán)境的直觀感受。以黑龍江為例,近年來民營經(jīng)濟與其過去相比雖然有了長足進步,在若干領域有競爭優(yōu)勢,但與其他地區(qū)橫向比較、與其具備的潛力比較,發(fā)展還有明顯差距,整體發(fā)展不夠充分。且民營企業(yè)多是國有企業(yè)的“配套”或“龍?zhí)住?,它們與國企之間形成的生態(tài)不僅是生產(chǎn)經(jīng)營上的依附關系,體制上的“寄生”關系也十分明顯。
究其原因,一是思想觀念陳舊。主要表現(xiàn)為小富即安,制度規(guī)則契約意識欠缺導致法制意識不足,作為市場經(jīng)濟本質(zhì)特征的競爭意識和消費者評價導向不強,對新的經(jīng)濟思想、新的商業(yè)模式、新技術革命不夠敏感等。二是體制機制不規(guī)范。主要表現(xiàn)為對現(xiàn)代企業(yè)制度運用程度不夠,改制企業(yè)實質(zhì)性改革還不到位。三是與成熟的市場經(jīng)濟地區(qū)比,商業(yè)文化中存在值得總結(jié)和改進的因素。主要表現(xiàn)為企業(yè)與政府關系過于簡單,一些企業(yè)片面地理解與政府的關系就是獲得資金和資源支持;信用意識還要進一步強化;不愿意掙小錢,不注重小錢可以形成的大積累等。四是政府在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境方面還存在差距。主要表現(xiàn)為官本位思想還比較重,依靠權力和過多的行政干預增加企業(yè)負擔,過去有的亂作為、現(xiàn)在有的不作為,利用權力干預企業(yè)采購、招標、建設及合作者選擇現(xiàn)象還在一定程度上存在。
剝離企業(yè)“辦社會”職能,是國企公平參與競爭、真正成為市場主體、實現(xiàn)公共服務專業(yè)化的內(nèi)在要求,也是深化國有企業(yè)改革的一項重要內(nèi)容。目前,內(nèi)蒙古和黑龍江地區(qū)國有企業(yè)占比大,部分老國有企業(yè)仍存續(xù)有大量的辦社會職能和一些歷史遺留問題,這類制度性交易成本像“滾雪球”一樣越積越多,大大加重了企業(yè)降本增效、轉(zhuǎn)型發(fā)展的難度。如內(nèi)蒙古包頭某國有企業(yè)自建設以來,一直承擔著教育、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播電視、公安等政府職能,以及供熱、供水、環(huán)衛(wèi)、物業(yè)管理等公共服務職能。隨著國企改革的深入和國家政策的調(diào)整,企業(yè)辦社會職能逐步移交地方政府管理。在接收企業(yè)辦社會職能過程中,由于地方財政困難,沒有能力承擔如此沉重的政社性支出,存在諸多矛盾和問題。再如黑龍江大慶某國有企業(yè),現(xiàn)有職工23萬余人,需剝離3.5萬人,2004年確定的剝離成本到現(xiàn)在已翻了幾倍。僅以教育一項為例,2004年確定的移交成本是6.7億元,而2016年當?shù)卣邮諏W校所需財政投入19億元。隨著“三供一業(yè)”工作繼續(xù)推進,移交當?shù)卣钠髽I(yè)辦社會職能越來越多,地方財政無力承接。
會計學將成本理解為:為了達到某一特定目的而做出的犧牲,可通過為之所失去的或放棄的資源來計量。經(jīng)濟學將成本理解為:生產(chǎn)過程中所投入和使用生產(chǎn)要素的價格。可見,無論是會計學意義上的成本還是經(jīng)濟學意義上的成本都不是貶義詞,而是一個相對的、中性的概念。成本和收益、利潤不能割裂來看,沒有無本的買賣,問題是如何收回成本,或者說以最小的成本獲得最大的收益。
自企業(yè)誕生之日起,成本就“如影隨形”。從歷史的角度看,成本并不是一直在上升,也不是一直在下降,因為不同時期不同階段企業(yè)面臨的環(huán)境不同,企業(yè)成本有升有降是客觀狀態(tài)。如過去提到中國經(jīng)濟的比較優(yōu)勢,就會想到中國人工便宜,人工成本是優(yōu)勢;但當前高科技產(chǎn)業(yè)盛行、制造業(yè)進入2.0時代,人工優(yōu)勢已不再,甚至變成了劣勢。因此,降成本應歷史地看。
這可從兩個方面來理解,一是降成本本身各類成本之間的問題。成本的問題在某種意義上是一個分配的問題,比如人工成本對企業(yè)來說是成本,對勞動者來說就是收入;原材料成本對下游來說是成本,對上游來說又是收入;融資的財務費用對實體企業(yè)來說是成本,對金融企業(yè)來說是收入。所以從微觀來看,它體現(xiàn)為一個要素的收入分配問題,這邊降了,那邊就少了。如果僅僅是從會計角度從微觀角度去看待降成本,就很可能成為一個“翹翹板”,按下葫蘆浮起瓢。所以,各類成本之間是一個整體,降成本需系統(tǒng)推進。
二是降成本與“去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存”之間的問題。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中“三去一降一補”,都是和成本關聯(lián)在一起的。如“去產(chǎn)能”,即產(chǎn)能嚴重過剩,是因為有大量的無效成本,是不能帶來增值的;“去杠桿”,即杠桿率很高,意味著財務費用很重,成本可能就上去了;“去庫存”,說明庫存很多,導致資金周轉(zhuǎn)慢,成本也上去了。從經(jīng)濟學的角度來說,由這些問題導致的成本是機會成本,實際上是資源錯配的成本,大量寶貴的社會資源消耗在企業(yè)低效或無效的成本里。如產(chǎn)能過剩,產(chǎn)能不能有效的發(fā)揮出來,說明資源沒有充分有效的利用,是資源錯配;再如杠桿率高,實際上資金的配置出了問題;還有研發(fā)的短缺導致成本的增值效率低,企業(yè)沒有新技術、新產(chǎn)品、新工藝,過程消耗就高,成本的增值率或者說轉(zhuǎn)化率就低。這樣的成本就是低效成本,甚至可以說是無效成本。因此,降成本要有整體觀,要與去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存和補短板相結(jié)合。
目前從中央到地方,均出臺了降成本措施。但措施出臺的步驟大都是一上來就分到各個部門,定時間、定任務,分部門要求地方落實。這種“拼盤式”政策制定方式,雖有助于明確各個部門的責任,但也在一定程度上降低了政策決策的統(tǒng)籌性和科學性,導致有些政策與地方和企業(yè)的實際需求不甚吻合,企業(yè)的獲得感不強。此外,成本不可能降為零,有些成本是企業(yè)必須承擔的,如環(huán)保成本、養(yǎng)老成本、研發(fā)成本等。政府降成本是要降低那些企業(yè)通過市場競爭和自身努力不能降低的成本。如不合理的稅費成本、用能用地成本,尤其是制度性交易成本,只有依靠政府深化改革,調(diào)整制度、政策,才有可能為企業(yè)減負。
由于企業(yè)面臨的環(huán)境因素中充滿不確定性和各種變化,會導致企業(yè)作出錯誤的判斷而致使成本上升,因而政府的一項重要作用就是要穩(wěn)定預期。政府如果缺位而導致企業(yè)沒有良好預期,研發(fā)就會缺乏動力,成本轉(zhuǎn)化率就會降低、產(chǎn)品附加值也會降低,企業(yè)消化成本能力就會減弱。而穩(wěn)定預期就是要穩(wěn)定政策,因為任何一項政策的變化,都會引起整個經(jīng)濟社會的連鎖反應,如各個行業(yè)、各個企業(yè)之間各種比價關系的變化、利益關系的變化、風險配置的變化等等,而我們對現(xiàn)有的政策所產(chǎn)生的影響路徑難以像醫(yī)療上的“靶向治療”那樣精準把控。當然,穩(wěn)定不是消極的穩(wěn)定,是對應于化解經(jīng)濟社會中的各種不確定性,即降低風險的整體水平。這樣風險轉(zhuǎn)化的成本就可以大大降低,整個經(jīng)濟社會的制度性成本就能夠真正下降。這一方面,需要政府全力推進相關的制度改革,切實降低企業(yè)綜合負擔;另一方面,更需要通過企業(yè)自身不斷創(chuàng)新,提升自身創(chuàng)造附加值的能力,從而擴大消化成本的能力。
降成本,政府和企業(yè)的基本目標是一致的,但需分清各自的作用邊界。對于企業(yè)而言,主要是降微觀層面的成本,不斷增強自身的創(chuàng)新能力和盈利能力,提高成本轉(zhuǎn)化率和附加值。對于政府而言,則主要是降宏觀層面的成本,核心即降低制度性交易成本,通過全面深化改革推進制度創(chuàng)新,為市場機制的有效運行營造良好的環(huán)境,以實現(xiàn)整個行業(yè)企業(yè)成本的合理化和最優(yōu)化,提高整個經(jīng)濟社會的運行效率。
一是提高地方治理能力,促進社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會良性治理。從區(qū)域發(fā)展的角度來看,地方治理能力的良性發(fā)展是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展、社會良性治理的基礎和保障,需要從優(yōu)化地方治理能力入手,改善企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境,降低制度性交易成本。就內(nèi)蒙、黑龍江而言,其治理存在的問題表現(xiàn)為受計劃經(jīng)濟體制影響較深,市場化程度不高,政府開放意識不足,管理效率有待提高。必須將轉(zhuǎn)變觀念放在首位落到實處,破除慣性思維、路徑依賴,創(chuàng)新工作方式方法,創(chuàng)新工作思路理念,推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在改革中升級,加快新興產(chǎn)業(yè)在推進中成長,實現(xiàn)資源型省份的跨越式發(fā)展。
二是政府需制定和明確市場規(guī)則。政府作為市場規(guī)則的制定者、執(zhí)行者和裁判者,需要把規(guī)則制定好、執(zhí)行好并監(jiān)管好,以形成對企業(yè)的有效激勵機制,為市場競爭創(chuàng)造良好的環(huán)境,降低制度性交易成本。
三是政府要有長期打算。從廣義上看,土地、人力、能源、物流、融資等成本都與政府有關,政府的管制會導致其價格扭曲,因此這些成本中的一部分應都屬于制度性交易成本的范疇,而制度性交易成本是企業(yè)自身努力無法降低的。內(nèi)蒙、黑龍江地區(qū)制度性交易成本高有歷史原因,是長期積累的結(jié)果。要從根源上降低這種成本,政府要有長期打算。政府不僅應當從戰(zhàn)略層面找準定位,更應加大政策引導力度,穩(wěn)定政策預期,使企業(yè)找準發(fā)展方向,構(gòu)建長遠戰(zhàn)略規(guī)劃。解決這一問題首先需要政府從體制機制入手,完善制度的頂層設計,將政策措施和全面深化改革深度契合,既要為改革爭取時間,也要著力推動改革。
任何國家、社會運行都需要一定的制度,通過政策規(guī)章建立起來的制度可以系統(tǒng)地防止非效率。合理的制度能降低企業(yè)的交易成本,而不合理的制度抬高企業(yè)的成本。為了達到綜合降成本的目標,政府應通過法律健全權力清單制度、明確政府的職責邊界,理順政府和市場的關系,完善制度的頂層設計,加強統(tǒng)籌規(guī)劃,全力協(xié)調(diào)推進相關的體制機制改革。
一是推動深化國企改革。內(nèi)蒙、黑龍江的特點是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重,國有經(jīng)濟比重較高,解決國企改革歷史遺留問題更是無法回避的首要改革問題。因此,必須加強制度的頂層設計,以盤活國有資產(chǎn)為目標深化國企改革。第一,緊緊圍繞服務國家戰(zhàn)略優(yōu)化國有資本重點投資方向和領域,更多投向公共服務、前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、國家安全等重點領域;第二,將部分國有資本和部分國企紅利劃歸社?;?,合理解決國企職工養(yǎng)老金歷史欠賬問題;第三,推進混合所有制改革,探索實行員工持股,鼓勵社會資本參與國企改革;第四,采取兼并重組、債務重組和破產(chǎn)清算等方式讓僵尸企業(yè)退出市場,盡快剝離企業(yè)辦社會、廠辦大集體等國企非主業(yè)。
二是做好各項改革政策的協(xié)調(diào)、銜接。解決企業(yè)綜合負擔重的問題不僅僅是降稅清費的問題,還和社保體制改革、金融體制改革、電力體制改革等改革密切相關。如果各項改革不全面推進,依靠現(xiàn)有的下調(diào)一點稅率、降低一點社保繳費比例等,不可能使企業(yè)有長遠、穩(wěn)定利潤。應改善各部門在稅費、能源、融資、投資、社保等重點領域各自為政開展治理的現(xiàn)狀,加強部門聯(lián)動和降成本政策的協(xié)調(diào),對各省有關部門提出明確工作要求和任務目標,切實保障政策落到實處,真正發(fā)揮政策的預期效果。
對于降成本而言,應明確企業(yè)的市場主體地位,讓市場機制發(fā)揮決定性作用,最終需落腳到增強企業(yè)內(nèi)生動力上來。具體來說,企業(yè)應不斷增強創(chuàng)新能力和盈利能力,提高成本轉(zhuǎn)化率和附加值。這就需要增強企業(yè)的市場主體意識,以增強可持續(xù)發(fā)展能力和核心競爭力為根本目標,提高盈利能力,達到消化成本的目的。
政府則需要通過全面深化改革推進制度創(chuàng)新,形成激勵機制,讓企業(yè)發(fā)揮其作為市場主體的主觀能動性。一是要矯正政府“缺位”和“越位”現(xiàn)象,同時相應“補位”和“退位”,注重從宏觀角度為企業(yè)創(chuàng)造健康運行的良性環(huán)境和合理機制,通過制度來引導企業(yè)的行為,發(fā)揮好政府的市場維護、市場引導、市場培育等方面的作用。二是妥善處理中央和地方以及地方各級政府之間的關系,通盤考慮,調(diào)動各方面積極性,以全面深化改革為統(tǒng)領,統(tǒng)籌政府改革、市場改革和社會改革,在全社會形成改革合力。三是政府各部門加強協(xié)調(diào),加強降成本政策的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃,明確降成本的基本目標,構(gòu)建長效機制。
社會信用體系建設是政府治理能力現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容,對于創(chuàng)新社會治理方式、轉(zhuǎn)變政府職能、加強事中事后監(jiān)管意義重大。近年來,內(nèi)蒙、黑龍江對社會信用體系建設高度重視,結(jié)合推進“放管服”改革,在推動社會信用體系制度、基礎和能力建設方面取得積極進展和顯著成效。但社會信用體系建設涉及征信、管信和用信等社會生活各方面,涉及政府、企業(yè)和個人,內(nèi)容多,工作量大。內(nèi)蒙古、黑龍江下一步降低制度性交易成本應以征信系統(tǒng)建設為基礎,以信用信息應用為重點,以落實產(chǎn)權保護制度為抓手,大力推進社會信用體系建設,為企業(yè)參與公平市場競爭創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。
一是完善社會信用平臺建設。建設和完善各種項目在線審批監(jiān)管平臺、公共資源交易管理平臺和各級政務服務平臺,建成社會信用信息共享系統(tǒng),方便企業(yè)和個人通過信息共享系統(tǒng)實現(xiàn)信息查詢、項目申請等,降低企業(yè)搜尋成本、信息成本。二是落實產(chǎn)權保護制度。2016年11月發(fā)布的《關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》是以最高形式的文件發(fā)布的一個頂層設計,第一次提出所有產(chǎn)權形式都要全面保護、平等保護、依法保護,并且有很多具體的意見。在內(nèi)蒙、黑龍江,要落實好產(chǎn)權保護制度,重點是逐一解決以往產(chǎn)生的與產(chǎn)權相關的歷史案件,穩(wěn)定企業(yè)的產(chǎn)權安全預期。同時,政府需加強自身守信踐諾,加強對知識產(chǎn)權的保護,鼓勵創(chuàng)新經(jīng)濟的發(fā)展。
從企業(yè)來說,“打鐵還需自身硬”,降成本既不能坐等政府來幫扶,應努力通過自身的技術創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、工藝創(chuàng)新來提高盈利能力;也不能把降成本孤立起來,必須與產(chǎn)業(yè)的變化、技術的變化、業(yè)態(tài)的變化、模式的變化等結(jié)合起來,要看到大勢,順勢而為,尤其是在全球化時代,更應學會借勢,把降成本內(nèi)嵌于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級之中,搭上“產(chǎn)業(yè)革命”的順風車,借力于“一帶一路”,占領國際市場且保持長久的市場地位,提高企業(yè)盈利能力和競爭力。
政府也不能以靜態(tài)的眼光看待降成本,而應以動態(tài)的眼光去制定降成本的政策,并進行體制機制的改革。降成本不是救死扶傷,更不是保護落后,政府的降成本舉措要尊重市場規(guī)律,以引導為主,推動實現(xiàn)企業(yè)市場競爭和優(yōu)勝劣汰。要把政府營造良好外部環(huán)境與發(fā)揮企業(yè)主觀能動性、促進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級結(jié)合起來,堅持以企業(yè)為主體,激發(fā)企業(yè)規(guī)范治理、修煉內(nèi)功和轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)生動力,通過產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型、升級,提高投入產(chǎn)出比,提升產(chǎn)品附加值,提升品牌質(zhì)量,提高競爭實力。
Abstract:Because of its wide range,greater flexibility and high relevance on other costs,the institutional transaction cost deserves great attention.In the State Council's Circular on Publishing the Work Plan on Reducing the Costs of Enterprises in the Real Economy(No.48 Document 2016 of State Council)published and implemented in August 2016,it proposed that reducing institutional transaction costs should be an important policy goal,and issued a series of policy measures on the reforms to streamline administration,delegate more powers,improve regulation.In order to assess the implementation of the policy and understand the further policy demands of the enterprises,from March to May in 2017,"Reducing Costs"research group of Chinese Academy of Fiscal Sciences made an investigation of institutional transaction costs in Inner Mongolia and Heilongjiang Province.
Key words:Supply-side Reform;Cost Reduction;Northeast;Institutional Transaction Cost
調(diào)研組組長:劉尚希
調(diào)研組成員:韓曉明 張立承 程 瑜 施文潑 景婉博
執(zhí)筆人:程 瑜 景婉博
(責任編輯:董麗娟)
Reflections on Reducing Institutional Transaction Cost——An Investigation Report Based on Inner Mongolia and Heilongjiang Province
Northeast Investigation Group of CAFS on Cost Reduction 2017
F275.3
A
2096-1391(2017)08-0022-10