湖南省雙“二元結(jié)構(gòu)”背景下新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路

孫　倩，湯放華

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湖南省雙“二元結(jié)構(gòu)”背景下新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路

孫倩a，湯放華b

（湖南城市學(xué)院 a. 管理學(xué)院 b. 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，湖南益陽 413000）

從人口分布、產(chǎn)業(yè)增加值、收入情況、消費情況、公共服務(wù)提供等角度看，湖南省在新型城鎮(zhèn)化進程中存在較為明顯的城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部“二元結(jié)構(gòu)”問題。兩個“二元結(jié)構(gòu)”已經(jīng)嚴(yán)重影響新型城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的縱深推進，需要從政策、經(jīng)濟、文化、社會、技術(shù)等角度破解兩個“二元結(jié)構(gòu)”、提升城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量。

新型城鎮(zhèn)化；二元結(jié)構(gòu)；政策引導(dǎo)

“二元結(jié)構(gòu)”作為一種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形態(tài)的判斷，其理論源于劉易斯—費景漢—拉尼斯模型。我國長期優(yōu)先保障城市經(jīng)濟發(fā)展，實行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶口管理制度，造成農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機會、社會地位、資源配置與國民收入分配中處于不利地位，形成了城鄉(xiāng)分割“二元結(jié)構(gòu)”。隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，崗位缺口加劇，大量農(nóng)民從農(nóng)村向城市就業(yè)轉(zhuǎn)移，但進城后身份轉(zhuǎn)化遠(yuǎn)滯后于就業(yè)轉(zhuǎn)移，外來從業(yè)人員與本市或本地戶口從業(yè)人員在戶籍及附載在其上的各種社會福利、保障等公共服務(wù)方面表現(xiàn)更廣義的二元性，形成了城市內(nèi)部“二元結(jié)構(gòu)”問題。[1]湖南省作為農(nóng)業(yè)大省，在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，由于資源錯配、農(nóng)村人口外流等原因，同樣形成了城市與農(nóng)村，城市內(nèi)部的雙“二元結(jié)構(gòu)”問題。

一、湖南省兩個“二元結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)狀

湖南省城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部的“二元結(jié)構(gòu)”有比較明顯的地域特征，從湖南省統(tǒng)計信息網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出：[2]

（一）城鄉(xiāng)之間二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析

1. 從人口分布看，農(nóng)業(yè)人口比重較大。2016年全省常住人口6 822萬。其中城鎮(zhèn)人口3 598.6萬，農(nóng)村人口3 223.4萬，城鎮(zhèn)化率52.75%，比上年末提高1.86個百分點。

2. 從產(chǎn)業(yè)增加值看，第一產(chǎn)業(yè)的貢獻度較小。2016年湖南第一產(chǎn)業(yè)增加值為3 578.4億元，占GDP總量31 244.7億元的比重為11.45%，但農(nóng)村人口總量為3 223.4萬人，占總?cè)丝诒戎氐?7.25%，兩者相差35.8個百分比。全省地區(qū)生產(chǎn)總值31 244.7億元，比上年增長7.9%，第一產(chǎn)業(yè)增加值僅增長3.3%，第二產(chǎn)業(yè)增加值13 181.0億元，增長6.6%；第三產(chǎn)業(yè)增加值14 485.3億元，增長10.5%。表明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較為低下，對經(jīng)濟的貢獻較小。

3. 從收入看，農(nóng)村總體收入水平不高。2016年全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入31 284元，增長8.5%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)29 064元，增長6.8%。農(nóng)村居民人均可支配收入11 930元，增長8.5%，農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)11 041元，增長10.1%。城鄉(xiāng)居民收入比為2.62:1，可見收入水平上農(nóng)村遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。

4. 從消費情況看，農(nóng)村普遍消費能力不高。分經(jīng)營地看，城鎮(zhèn)消費12 146.6億元，增長11.6%；鄉(xiāng)村1 289.9億元，增長13.1%。城鎮(zhèn)居民人均消費支出21 420元，增長9.8%；農(nóng)村居民人均生活消費支出10 630元，增長9.7%。城鎮(zhèn)居民食品消費支出占消費總支出的比重（恩格爾系數(shù)）為29.9%，比上年下降1.3個百分點；農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為31.7%，下降1.2個百分點。農(nóng)村消費能力遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。

5. 從公共服務(wù)提供看，農(nóng)村地區(qū)總體水平和質(zhì)量不高。2016年末參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險職工人數(shù)1 203.9萬人，比上年末增加43.2萬人。登記參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人數(shù)3 320.5萬人，參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險人數(shù)6 083.2萬人，參保率98.61%。獲得政府最低生活保障的城鎮(zhèn)居民111.8萬人，發(fā)放最低生活保障經(jīng)費39.2億元；獲得政府最低生活保障的農(nóng)村居民290.2萬人，發(fā)放最低生活保障經(jīng)費47.3億元。從相對對數(shù)額看，農(nóng)村地區(qū)人均獲得的公共服務(wù)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。

從上述數(shù)據(jù)可以看出，湖南省的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”顯著，外在表現(xiàn)既體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間經(jīng)濟類型的差異，也體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的差異，還體現(xiàn)在收入水平、消費水平等方面的差異。

（二）城市內(nèi)部“二元結(jié)構(gòu)”分析

在城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”中，農(nóng)村存在著大量邊際生產(chǎn)率為零的剩余勞動力。隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村勞動力以外來務(wù)工人員的身份從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，但其身份轉(zhuǎn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于就業(yè)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致城市內(nèi)部形成了外來務(wù)工人員和本市從業(yè)人員的“二元結(jié)構(gòu)”問題。湖南省的具體表現(xiàn)如下：

1. 從人口比重看，城市內(nèi)部存在較為嚴(yán)重的“二元人口”結(jié)構(gòu)。常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.75％左右，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率不到40%，城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量的離土不離鄉(xiāng)的非戶籍人口；另外城鎮(zhèn)常住人口也并非完全以“家庭城鎮(zhèn)化”的方式進駐城鎮(zhèn)，造成目前城鎮(zhèn)化中典型的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。[3]

2. 從人口就業(yè)去向看，城市外來人口就業(yè)選擇面較小。由于受自身教育水平不高及職業(yè)引導(dǎo)欠缺的影響，近80%的外來人口集中在建筑、住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)等技術(shù)要求不高、勞動力密集的行業(yè)，而在金融、教育、科技等行業(yè)的從業(yè)人員極少，造成外來人口職業(yè)發(fā)展前景較為單一、上升通道較窄。

3. 從人口收入情況看，外來人口整體收入水平低。以外來人口較為集中的建筑、住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)為例，全省2015年城鎮(zhèn)私營單位從業(yè)人員年均工資為33 033元，其中建筑業(yè)為35 633元，住宿和餐飲業(yè)為25 817元，居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)為32 933元，考慮到外來人口的就業(yè)劣勢，實際水平遠(yuǎn)低于上述值。而與之對應(yīng)的2015年城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資為53 889元。表明整體上外來人口收入較低，消費水平不高，城鎮(zhèn)生存生活能力較差。

4. 從公共服務(wù)提供看，外來人口覆蓋面小。課題組調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前省內(nèi)還沒有完善的針對外來人口的公共服務(wù)體系，除極少數(shù)通過個人關(guān)系或者自費的方式獲取到部分公共服務(wù)外，大部分外來人口的醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等方面服務(wù)基本上是由原戶籍所在地承擔(dān)，造成公共服務(wù)提供地與人口居住地相分離，城鎮(zhèn)歸屬感不強。

從上述數(shù)據(jù)可以看出，大部分被稱之為“新市民”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有實現(xiàn)市民化，新老城市居民在就業(yè)、居住、身份及綁定在身份之上的一系列公共服務(wù)之間存在嚴(yán)重的“二元結(jié)構(gòu)”。

二、兩個“二元結(jié)構(gòu)”對新型城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量的影響

兩個“二元結(jié)構(gòu)”問題對湖南省的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在比較嚴(yán)重的負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，區(qū)域發(fā)展不平衡。湖南省存在較為嚴(yán)重的區(qū)域發(fā)展不平衡問題。2016年長沙全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）9 323.7億元；按常住人口計算，人均GDP達(dá)121 950元；全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入43 294元，城鎮(zhèn)居民人均消費支出31 826元，全市農(nóng)村居民人均可支配收入25 448元，全年農(nóng)民人均消費支出17 574元。處在相對經(jīng)濟較為落后地區(qū)的湘西2016年全州地區(qū)生產(chǎn)總值530.9億元，按常住人口計算的人均地區(qū)生產(chǎn)總值20 140元，全州城鎮(zhèn)化率為43.06%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20 831元，農(nóng)村居民人均可支配收入7 413元，全州城鎮(zhèn)居民人均消費性支出9 212元。而作為環(huán)長株潭城市群的益陽2016年全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）1 484.18億元，人均GDP 33 568元。全體居民人均可支配收入18 336元。其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24 745元，農(nóng)村居民人均可支配收入13 416元。從這些數(shù)據(jù)可以看出，湖南省城鎮(zhèn)化要素發(fā)展質(zhì)量依然不高，各城市發(fā)展很不平衡，城市化效率總體還處在較低水平；從城鄉(xiāng)一體化程度看，其發(fā)展水平受所在區(qū)域經(jīng)濟水平影響較大，全省統(tǒng)籌發(fā)展能力不強。

其次，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)。從城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)看，湖南省三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已初步形成，工業(yè)化局面已在全省拉開。由于兩個“二元結(jié)構(gòu)”普遍存在，在產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員分配上，一次產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口數(shù)量過大，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員過少，導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)非農(nóng)化滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非農(nóng)化；由于第一產(chǎn)業(yè)對就業(yè)人員需求量不大，過多就業(yè)人口集聚該產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致人口就業(yè)效率不高，大量有效勞動力浪費。相比而言，不到50%的城鎮(zhèn)化水平更滯后于就業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化，表明工業(yè)化沒有有效地帶動更多的農(nóng)村人口城市化，產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)化又沒有創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機會，無論是第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移影響有限，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型遲緩。

最后，“二元結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源配置嚴(yán)重不合理。投資不足嚴(yán)重制約了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。從區(qū)域看，2016年長株潭城市群固定資產(chǎn)投資10 977.4億元，而湘南地區(qū)6 262.6億元，大湘西地區(qū)4 598.6億元，洞庭湖地區(qū)5 640.0億元。資源的分配不均導(dǎo)致了區(qū)域消費能力的不均，2016年長株潭地區(qū)5 638.3億元，增長11.6%；湘南地區(qū)2 623.0億元，增長11.8%；大湘西地區(qū)2 333.1億元，增長11.8%；洞庭湖地區(qū)2 842.2億元，增長11.9%。由于各區(qū)域資源配置差異較大，與之對應(yīng)的城鎮(zhèn)的綜合承載力也表明不同，對新進入人口的接納能力、政府的服務(wù)水平及政策的保障等都存在明顯差異，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌受到很大影響。

從上述分析可以看出，兩個“二元結(jié)構(gòu)”問題制約了社會生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置，降低了資源配置的效率，弱化了市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟的能力，最終影響了湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平與質(zhì)量。

三、破除湖南省兩個“二元結(jié)構(gòu)”，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量與水平的路徑

本部分著力從政策、經(jīng)濟、文化、社會、技術(shù)等角度提出破解兩個“二元結(jié)構(gòu)”、提高城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量的對策。

（一）政策引導(dǎo)

政策重點是促進制度改革，使戶籍制度、社會管理制度、社會保障制度、財政制度、行政管理制度、公共資源配置制度按照有利于改善城鄉(xiāng)二元和城市內(nèi)部二元分化的目標(biāo)進行。

首先對現(xiàn)有的政策和體制進行全面清理和反思，從事權(quán)、財權(quán)、職權(quán)上明確各級政府職能，發(fā)掘影響兩個“二元結(jié)構(gòu)”的政策因素。應(yīng)該利用長株潭城市群“兩型”社會建設(shè)提供的歷史機遇，從長株潭城市群入手，利用三市一體化的契機，以湖南省長株潭兩型辦為牽頭單位，梳理政策上造成兩個“二元結(jié)構(gòu)”的載體。

其次是確立城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，設(shè)計合理的、可行的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)體系，確立城鄉(xiāng)收入差距縮小目標(biāo)、城市化目標(biāo)、財政投入目標(biāo)、公共服務(wù)目標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)、社會保障目標(biāo)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)對接。[4]對于“二元結(jié)構(gòu)”中的農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化問題，要通過對教育、醫(yī)療、社會保障、保障性住房享受等具體的基本公共服務(wù)和社會保障體制的改革，逐步將捆綁在城鎮(zhèn)戶籍上的社會福利一項一項地剝離或弱化，讓城鄉(xiāng)居民享有相同的基本公共服務(wù)和社會保障，讓居住在同一城市的居民享有相同的社會保障。

最后是構(gòu)建國民待遇體制，確保包括自由遷移權(quán)、平等的就業(yè)權(quán)、社會保障權(quán)、財產(chǎn)保障權(quán)等在內(nèi)的城鄉(xiāng)基本權(quán)益平等，使農(nóng)民享受到公平的國民待遇。國民待遇體制的構(gòu)建是系統(tǒng)化工程，需要湖南省政府層面的頂層設(shè)計，需要各職能部門的橫向協(xié)作，同時也要注意政策與政策之間的連續(xù)性和承接性。

（二）經(jīng)濟吸引

經(jīng)濟吸引是通過完善城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部的經(jīng)濟資源，形成更有利于接納、包容兩個“二元結(jié)構(gòu)”中的農(nóng)業(yè)人口的機制，主要通過加大產(chǎn)業(yè)支撐力度、保障二元結(jié)構(gòu)各主體享受高質(zhì)量就業(yè)環(huán)境和就業(yè)收益；通過相關(guān)經(jīng)濟政策落實，保障各主體能享受到住房、財稅制度改革等優(yōu)惠，解決兩個“二元結(jié)構(gòu)”產(chǎn)生的經(jīng)濟不對稱、不協(xié)調(diào)、不均衡問題。

首先是穩(wěn)步推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)支撐能力和基礎(chǔ)設(shè)施承載力建設(shè)，增強“二元結(jié)構(gòu)”中各相關(guān)主體就業(yè)機會與就業(yè)質(zhì)量。要求加大公共資源投入，發(fā)掘區(qū)域經(jīng)濟增長點，通過產(chǎn)業(yè)潛力深度發(fā)掘和產(chǎn)業(yè)布局深度創(chuàng)新，形成“以產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)、以就業(yè)促進產(chǎn)業(yè)”的局面，擴大就業(yè)容量，增進就業(yè)質(zhì)量。在就業(yè)上，消除當(dāng)前企業(yè)內(nèi)部體制性障礙，實現(xiàn)同工同酬，提供完善的適合城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展的職稱體系和職業(yè)晉升通道；提供完備的職業(yè)培訓(xùn)體系，使農(nóng)民和進城農(nóng)民工均能得到合適的職業(yè)培訓(xùn)，增強其職業(yè)競爭力。具體到湖南省，應(yīng)該繼續(xù)倡導(dǎo)區(qū)域性城鎮(zhèn)群建設(shè)，分別以長株潭城市群兩型社會試驗區(qū)、大湘南國家級承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、大湘西武陵山區(qū)國家扶貧攻堅示范區(qū)、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)四大區(qū)域板塊為區(qū)域中心，形成格局特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)宜對接長江產(chǎn)業(yè)帶和長株潭城市群，突出生態(tài)經(jīng)濟水平；長株潭城市群以兩型社會和人本建設(shè)為主，突出城鎮(zhèn)化質(zhì)量；大湘南產(chǎn)業(yè)承接區(qū)面向珠三角地區(qū)，以開放、承接為主，突出空間集群；大湘西做好生態(tài)、旅游、綠色的文章，突出文化特色。

其次，通過住房保證措施提升“二元結(jié)構(gòu)”主體特別是農(nóng)業(yè)人口的住房取得能力、提升其生活條件。住房取得是“二元結(jié)構(gòu)”中普遍存在的經(jīng)濟鴻溝，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)人口的身份轉(zhuǎn)換與生活質(zhì)量。為此，應(yīng)在精準(zhǔn)核算低收入群體進入門檻的基礎(chǔ)上，采用低保、經(jīng)濟適用房、廉租房制度等政策性手段，保障農(nóng)村務(wù)工人員可以在一定程度上獲得社會保障性住房，解決最低收入群體獲取基本住房的問題；以此為基礎(chǔ)，進一步從經(jīng)濟的角度采用基于農(nóng)業(yè)人口居住年限、職業(yè)能力、發(fā)展?jié)摿Φ壬唐贩抠徺I積分優(yōu)惠措施，讓先行實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換、先行提升個人職業(yè)能力的農(nóng)民能享受更多住房優(yōu)惠；通過這種經(jīng)濟優(yōu)惠吸引更多的處在兩個“二元結(jié)構(gòu)”中的農(nóng)業(yè)人口跟進，最終使各主體均能獲得住房的經(jīng)濟優(yōu)勢。

最后，運用財稅手段，減輕農(nóng)業(yè)人口身份轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟壓力，保障其后續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。對于城市“二元結(jié)構(gòu)”中的農(nóng)村人口，通過增加轉(zhuǎn)移支付、減少稅收的手段增強其進城競爭能力，減少其生活與競爭成本。對于城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”中的農(nóng)村人口，在保證城市經(jīng)濟帶動作用的同時，積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，通過建立農(nóng)村合作經(jīng)濟發(fā)展、對口精準(zhǔn)扶貧、加快農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新等方式，倡導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化、區(qū)域化、尖端化發(fā)展，增強農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，為農(nóng)民提供良好的金融服務(wù)和市場服務(wù)。

（三）文化引領(lǐng)

調(diào)查顯示有近90%的農(nóng)業(yè)人口不愿意加入城鎮(zhèn)戶籍，其中很大原因是“不習(xí)慣城鎮(zhèn)生活”。為此，破解兩個“二元結(jié)構(gòu)”，提升城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量還需要涉及到人文城市建設(shè)，增進城鄉(xiāng)文化互通、城鄉(xiāng)社會相容，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間你中有我、我中有你。

一是城鄉(xiāng)文化融合，將鄉(xiāng)村文化與城市文化、傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明緊密結(jié)合，締造城鄉(xiāng)文化兼容、傳統(tǒng)文化深厚、現(xiàn)代文明突出的文化交融格局，為此需要在城鎮(zhèn)化規(guī)劃和實踐中將傳統(tǒng)的文化精髓保留下來，特別是鄉(xiāng)村發(fā)展過程中有一定文化傳統(tǒng)意義的古典建筑等，使“鄉(xiāng)愁”得以保存，文化習(xí)俗得以傳承；同時，鑒于當(dāng)前農(nóng)村文化和城鎮(zhèn)文化在地緣、親緣上認(rèn)知不同，必須有意識地以片區(qū)為單位，將隸屬同一文化淵源的群體集中，尊重他們的文化習(xí)俗，并幫助其進行社會交流。[5]

二是重視城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部之間的交流與互動，在整個社會建立起信任機制，保證相互之間有所交流，有所借鑒，[6]以提高城鎮(zhèn)人口對流動人口的社會認(rèn)同度，促進流動人口與城鎮(zhèn)居民更快、更好地融合，建設(shè)新型、和諧的包容性城鎮(zhèn)體系。[7]

（四）技術(shù)支撐

技術(shù)支撐重點表現(xiàn)為規(guī)劃引領(lǐng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)技術(shù)，形成以大城市為依托、小城鎮(zhèn)和各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，打造“綠色、智能、集約、低碳”的人居環(huán)境。

首先強調(diào)城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”主體廣泛參與，保證城鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、基礎(chǔ)設(shè)施完善。對于兩個“二元結(jié)構(gòu)”中廣泛存在的大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)的布局及相互關(guān)系，城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、排水、道路等市政基礎(chǔ)公共設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會保障、綠化、人口密度等基本要求和標(biāo)準(zhǔn)，通過廣泛吸收戶籍市民和非戶籍市民各界代表、專家、非政府組織等各利益相關(guān)方參與，保證城鎮(zhèn)化規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，特別是要通過逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)規(guī)劃所追求的目標(biāo)，讓規(guī)劃制定本身成為城鎮(zhèn)化導(dǎo)向和組成部分。

其次突出兩個“二元結(jié)構(gòu)”在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)中的循序漸進。湖南省城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相比相對滯后，城鎮(zhèn)化發(fā)展有較大的潛力，但要認(rèn)真借鑒城鎮(zhèn)化理論和實踐經(jīng)驗，使城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)。在技術(shù)上，要突出城市集約高效，也要采納農(nóng)村的綠色低碳，最終在基礎(chǔ)設(shè)施及人居建筑產(chǎn)品上體現(xiàn)“綠色、智能、集約、低碳”。

最后針對“二元結(jié)構(gòu)”資源分割問題，要打破城鄉(xiāng)二元資源配置方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)建設(shè)模式。要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源投入體制，將農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共事業(yè)納入城市發(fā)展規(guī)劃，由城市財政統(tǒng)籌解決。[8]在交通道路、水、電、垃圾處理、互聯(lián)網(wǎng)等方面實行改造升級，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入一體化。通過統(tǒng)一資源配置，使城市和鄉(xiāng)村功能特色互明、功能互補、資源共享。

（五）法律保障

法律保障重點是通過完善行政法規(guī)、戶籍制度、土地制度等，建立起覆蓋兩個“二元結(jié)構(gòu)”的法律協(xié)調(diào)機制，保障二元主體的法律地位。

一是在法律層面要明確二元主體的平等法律地位。這種平等既要體現(xiàn)在違背法律法規(guī)中遭受懲罰的平等，也要體現(xiàn)在權(quán)益遭受侵害后獲得賠償?shù)钠降取?/p>

二是在具體制定和修訂法律和各級法規(guī)過程中徹底消除戶籍制度的差異。在戶籍、土地、保障性住房、醫(yī)療、社保等方面制定相應(yīng)的省級條例和地方性文件，依法保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

[1] 胡鞍鋼, 馬偉. 現(xiàn)代中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型: 從二元結(jié)構(gòu)到四元結(jié)構(gòu) (1949-2009)[J]. 清華大學(xué)學(xué)報: 哲學(xué)社會科學(xué)版, 2012 (1): 16-29.

[2] 湖南省統(tǒng)計局.湖南統(tǒng)計信息網(wǎng)數(shù)據(jù)[EB/OL]. [2017-04-04]. http://www.hntj.gov.cn/.

[3] 蔣志勇. 城市化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的演進與發(fā)展關(guān)系研究——基于新興古典經(jīng)濟學(xué)分工和城市化理論的分析[J]. 城市發(fā)展研究, 2015(1): 1-3.

[4] 李燕凌, 彭園媛. 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財政政策研究[J]. 財經(jīng)理論與實踐, 2016(3): 56-61.

[5] 劉祖云, 李震. 城市包容鄉(xiāng)村: 破解城鄉(xiāng)二元的發(fā)展觀[J]. 學(xué)海, 2013(1): 20-28.

[6] 吳業(yè)苗. 人的城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵與實現(xiàn)條件[J]. 城市問題, 2016(9): 4-10.

[7] 張占斌. 新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題[J]. 國家行政學(xué)院學(xué)報, 2013(1): 48-54.

[8] 曾志偉, 湯放華, 寧啟蒙. 新型城鎮(zhèn)化與城市規(guī)劃思變[J]. 中外建筑, 2011(4): 61-62.

（責(zé)任編校：賀常穎）

The Exploration of Strategies to Break the two “Dual Structures” and to Improve the Urbanization Quality

SUN Qiana, TANG Fanghuab

（a. College of Management, Hunan City University; b. Architecture and Urban Planning College, Hunan City University, Yiyang, Hunan 413000, China）

From the perspectives of population, the industry added value, income, consumption and public service, the two “dual structures” of cities and between the city and countryside have dominated the main economic structure of Hunan’s new urbanization. They are seriously affected the process of the new urbanization level and quality in Hunan Province. Thus it is necessary to adopt the strategies and methods to break the two "dual structures" and it is to improve the level of urbanization and quality from the many angles such as policy making, economic adjustment, cultural transformation, social inclusion and technological renovation.

new urbanization; dual structure; policy guidance

F 291.3

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.03.001

2096-059X(2017)03–0001–05

2017-02-26

國家自然科學(xué)基金（41371182）

孫倩（1977-），女，湖南沅江人，副教授，博士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟和房地產(chǎn)經(jīng)濟研究；湯放華（1964-），男，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事城市群研究。