鄰里單元對北京市新城保障性住房建設(shè)的啟示

馬 琳，陳靖遠(yuǎn)，高 振

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鄰里單元對北京市新城保障性住房建設(shè)的啟示

馬 琳，陳靖遠(yuǎn)，高 振

（北京建筑大學(xué)圖書館，北京 102616）

新城作為承接舊城居住空間擴(kuò)張與低收入群體從中心城向外圍疏散的拓展區(qū)，其保障性住房建設(shè)無疑是新城居住空間建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，北京市新城保障性住房建設(shè)存在諸如建設(shè)規(guī)模密集、公共設(shè)施不完善、交通系統(tǒng)不便捷、新城規(guī)劃文本缺少關(guān)于保障性住房專項(xiàng)論述等主要問題，借鑒鄰里單元理論和蘇州工業(yè)園區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，可從規(guī)劃體系、路網(wǎng)模式、公共設(shè)施和開放空間等方面優(yōu)化思路，為新城保障性住房建設(shè)提供啟示。

新城；保障性住房；鄰里單元

無論對于依托舊城邊緣區(qū)發(fā)展起來的以承接舊城人口疏散為功能的城市新區(qū)，還是以發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)而建立起來的工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，新城都成為了承接城市空間擴(kuò)張與發(fā)展的主要增長極。2020年北京中心城規(guī)劃人口目標(biāo)控制在850萬人，新城控制在570萬人，總?cè)丝诳刂圃? 600萬人，為此要大力控制中心城人口規(guī)模，通過居住空間向外圍地區(qū)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)人口疏散目的。人口密集型涌入，導(dǎo)致新城居住空間急需擴(kuò)展，引發(fā)一系列吸納主動疏散和被動拆遷人口、外來移民聚居、低收入失地農(nóng)民居住保障等現(xiàn)實(shí)問題，無疑導(dǎo)致新城居住空間規(guī)劃、發(fā)展、管理上的變革，新城逐漸成為住房改革制度實(shí)施和房地產(chǎn)開發(fā)熱土，表現(xiàn)出多樣化的住宅類型，包括農(nóng)民拆遷征地安置房、經(jīng)濟(jì)適用房，中高檔商品房，其規(guī)模、選址、配套、設(shè)計(jì)和建設(shè)質(zhì)量具有差異性。保障性住房建設(shè)由于受到政府財政條件和城市總體規(guī)劃的忽視，其選址通常為商品房讓路，特別是近些年地方政府收入依賴土地轉(zhuǎn)讓，地價攀升，導(dǎo)致政府批地建設(shè)保障性住房的機(jī)會成本繼續(xù)上升，大規(guī)模保障房供應(yīng)選址在偏遠(yuǎn)、配套不完善地區(qū)，引發(fā)一系列諸如交通、教育、就業(yè)等現(xiàn)實(shí)問題。新城作為承接舊城居住空間擴(kuò)張與發(fā)展的外圍拓展區(qū)，具有不同社會階層居住混合度高、潮汐式交通、職住分離、配套設(shè)施不完善等特點(diǎn)，而對于低收入群體的保障性居住空間，上述特點(diǎn)顯現(xiàn)的更為明顯，在人口疏解的大背景下急需科學(xué)的規(guī)劃建設(shè)理念對其加以整合，本文以“鄰里”視角為出發(fā)點(diǎn)，為新城保障性住房居住空間的建設(shè)提供啟示。

一、北京市新城保障性住房居住空間現(xiàn)存的主要問題

（一）新城規(guī)劃文本缺少保障性住房專項(xiàng)論述

根據(jù)北京市各區(qū)縣網(wǎng)站公示的保障性住房名錄統(tǒng)計(jì)，共有148個小區(qū)，按實(shí)際電子地圖中的小區(qū)邊界繪制，其中經(jīng)濟(jì)適用房55處，公租與廉租房47處，兩限房46處，見圖1。

從總體分布看，絕大多數(shù)保障性住房小區(qū)位于五環(huán)以內(nèi)，且以南部地區(qū)居多，五環(huán)外尤以北部城區(qū)的回龍觀和天通苑最為集中。新城作為承接首都人口疏散的公共住房提供者，其效應(yīng)并未顯現(xiàn)，各新城僅沿城鐵線路兩側(cè)零星分布著少量保障性住房小區(qū)，見圖1，與城市快速公交系統(tǒng)的依賴關(guān)系較明顯。

總結(jié)北京市11個新城的總體規(guī)劃文本（2005-2020），發(fā)現(xiàn)大興、房山、通州等7個新城有關(guān)于居住規(guī)劃專篇論述，其中對住房保障政策有相應(yīng)描述的是大興、房山、昌平和通州。僅房山新城一個文本對住房保障有專篇描述，見表1，但僅停留在粗線條的規(guī)模描述層面，缺少“可操作性”的具體數(shù)據(jù)考量。

圖1 北京市保障性住房與新城分布圖（筆者自繪）

這說明保障性住房建設(shè)在新城規(guī)劃中沒有得到應(yīng)有的重視，雖然有的區(qū)縣提到以保障性住房建設(shè)為抓手，配合首都“人口疏解外遷”任務(wù)，緩解中心城區(qū)人口居住壓力的目標(biāo)，但并沒有在“人口疏解”與保障性住房建設(shè)兩者間構(gòu)建起合理的邏輯關(guān)系，即沒有在總規(guī)中的住宅規(guī)劃章節(jié)對劃定保障性住房的合理規(guī)模、位置等綱要性指標(biāo)進(jìn)行解讀，導(dǎo)致新城保障性居住空間規(guī)劃與建設(shè)的具體落實(shí)難以科學(xué)實(shí)現(xiàn)。

（二）建設(shè)規(guī)模過于密集、社區(qū)同質(zhì)化明顯

目前我國保障性住房建設(shè)仍依賴地方的“土地財政”，保障性住房選址的經(jīng)濟(jì)性與福利性是一場相互博弈的過程，選址于新城或城市郊區(qū)這類土地價格低的區(qū)域，成為保障財政平衡的途徑。而新城建設(shè)用地在用地規(guī)模和性質(zhì)上受規(guī)劃層嚴(yán)格控制，保障性住房選址受限。有限的用于建設(shè)保障性住房的地塊承受較大容積率，規(guī)劃上體現(xiàn)重數(shù)量、輕布局的特征，[1]包含幾千戶甚至上萬戶的保障性住房小區(qū)屢見不鮮，如2009年建成的北京弘善家園居住區(qū)，建設(shè)面積37.03公頃，共有1.1萬戶，總?cè)丝谶_(dá)3.08萬人，[2]人口非常密集。在北京這種大規(guī)模集中建設(shè)的保障性住房小區(qū)非常多，表現(xiàn)出社區(qū)同質(zhì)化特征，體現(xiàn)在外立面相似、住房標(biāo)準(zhǔn)低、戶型結(jié)構(gòu)單一、社區(qū)景觀環(huán)境空間單調(diào)，缺乏人性化設(shè)計(jì)，小區(qū)內(nèi)部道路系統(tǒng)單調(diào)缺少動線、缺少鄰里交往空間。多數(shù)保障性大型社區(qū)往往忽略人口遷入過程中的多元構(gòu)成問題，導(dǎo)致低勞動技能和低收入人群集中匯聚，形成單一的“低收入”人口社區(qū)結(jié)構(gòu)，引發(fā)的社會問題有悖于保障性住房所提供的福利性初衷。

表1 11個新城規(guī)劃文本中關(guān)于保障性住房的論述

（三）公共配套設(shè)施不完善、交通系統(tǒng)不便捷

新城相較中心城區(qū)其公共配套設(shè)施較少，[2]而保障性住房由于土地收益低，很難帶動周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善。而對于低收入人群，他們受到知識水平限制，就業(yè)層次較低，更適合于在城市中心區(qū)服務(wù)業(yè)從事低端的體力工作，這導(dǎo)致大多數(shù)保障性住房居住人群需要回到主城區(qū)就業(yè)，而他們的出行方式依賴公共交通，由此產(chǎn)生通勤時間交通量大幅增長和交通成本增加等問題。

二、鄰里單元模式

鄰里單元模式是佩里于1929年為應(yīng)對當(dāng)時美國城市快速交通大爆發(fā)而帶來的交通安全問題提出的因地制宜舉措。TOD模式是彼得-卡爾索普提出“以公共交通系統(tǒng)為導(dǎo)向的發(fā)展模式”，[3]將商業(yè)設(shè)施開發(fā)在沿軌道交通線的站點(diǎn)上，把人流密集點(diǎn)引導(dǎo)至靠近公交站點(diǎn)的步行范圍內(nèi)，從而最大限度的使用公共交通，減少由私家車過量引發(fā)的空氣污染、交通擁堵、能源浪費(fèi)等負(fù)面影響。鄰里單元模式正是與TOD模式相適應(yīng)的一種社區(qū)組織形式，它將居住、商服、公共空間組織在一個步行系統(tǒng)中，并且通過提高社區(qū)中心地段的路網(wǎng)密度，形成“小街巷”式的城市空間。鄰里單元的設(shè)計(jì)原則已有多篇文獻(xiàn)歸納。[4]我國蘇州工業(yè)園區(qū)是在鄰里單元理論支持下衍生出的新城規(guī)劃范例，其布局特點(diǎn)和規(guī)劃模式可參考文獻(xiàn)。[5]鄰里單元理論作為西方城市新區(qū)居住空間物質(zhì)規(guī)劃具有奠基性的方法論，[6]其成功之處在于公共設(shè)施的配套與使用具有便捷性，車流與步行交通得到了妥善處理，注重綠化和景觀，注重提供社區(qū)內(nèi)居民交往機(jī)會?？梢哉J(rèn)為鄰里單元模式是一種限制在一定區(qū)域中或者圍繞一個被限定中心的程式化模式，[7]被認(rèn)為是對抗大城市病的“有序”良藥。在保障性社區(qū)居住空間規(guī)劃中，應(yīng)參考鄰里單元理論，因地制宜，依據(jù)特定區(qū)域的居住空間發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)轄分析。

三、鄰里視角下的北京新城保障性住房居住空間建設(shè)

（一）新城中保障性住房的布局思考

基于城市周邊小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上發(fā)展而來的“新城”，其城市環(huán)境整治、危房改造等關(guān)于城市結(jié)構(gòu)性調(diào)整將持續(xù)進(jìn)行，主要解決的是原有小城鎮(zhèn)和主城區(qū)拆遷人口的安置類住房保障問題。對于獨(dú)立規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)帶動的“新城”，外來務(wù)工人員數(shù)量多，已出現(xiàn)政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作的租賃型保障類住房，兩種模式的新城中，保障性住房布局都應(yīng)在一個涉及勞動力市場、住房市場、文化傳統(tǒng)、教育情況和社會體系相協(xié)調(diào)的住房政策下得以實(shí)施，從而為被保障人群提供適宜的居住環(huán)境。目前，我國新城保障性住房布局規(guī)劃缺少自下而上的非政府力量，政府對保障性住房起到完全的主導(dǎo)作用，這要求政府在充分利用市場機(jī)制的前提下，構(gòu)建適宜的規(guī)劃機(jī)制確保保障性住房規(guī)劃編制質(zhì)量與效用的統(tǒng)一，使城市規(guī)劃力量真正介入到保障性住房的空間決策中，從而解決諸如上文提到的北京新城規(guī)劃文本中關(guān)于保障性住房專篇論述的缺失問題。對于新城保障性住房的布局，應(yīng)考慮盡量減少規(guī)模較大、密集度高的成片“大社區(qū)”出現(xiàn)，提倡商品房和保障性住房混合型模式，以避免上文提到的社區(qū)同質(zhì)化帶來的弊端。同時還要重視“職住平衡”，增強(qiáng)公共交通導(dǎo)向，營造合理的路網(wǎng)模式，促進(jìn)交通便捷性，提倡快速交通系統(tǒng)的構(gòu)建，減少因“新城居住”與“中心城就業(yè)”通勤時間過長而引發(fā)的被保障人群不選擇新城保障性住房，而繼續(xù)滯留主城區(qū)的“新城”變“空城”情況發(fā)生?；谏鲜隹紤]，建議借鑒鄰里模式，具體考慮新城保障性居住空間的布局。

（二）在規(guī)劃體系下考慮鄰里模式

目前對于新城居住空間規(guī)劃有三個層面，見圖2?？傄?guī)層面缺少對居住用地的指導(dǎo)性要求，[6]缺少對居住用地編制單元“人口分布、道路網(wǎng)絡(luò)、景觀特色”等方面的整體統(tǒng)籌。特別是北京市新城規(guī)劃文本，缺少對保障性住房規(guī)劃的專篇論述。在控規(guī)層面僅僅針對重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行城市設(shè)計(jì)，缺少其他地區(qū)居住用地的城市設(shè)計(jì)。在詳規(guī)層面，缺少統(tǒng)一理論對各編制單元進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，導(dǎo)致每個居住區(qū)由于不同開發(fā)商拿地建設(shè)，而風(fēng)格各異，“大街區(qū)”難以形成。建議在詳規(guī)層面，借鑒鄰里理論，打造適宜社區(qū)（圖2）。

圖2 新城規(guī)劃空間三個體系

（三）在路網(wǎng)模式上借鑒鄰里理論

目前北京保障性居住小區(qū)建設(shè)依據(jù)居住區(qū)規(guī)范，強(qiáng)調(diào)封閉性，路網(wǎng)模式多是傳統(tǒng)的“居住區(qū)—小區(qū)—組團(tuán)級道路網(wǎng)絡(luò)”，能夠做到小區(qū)內(nèi)部通暢，但缺少與外圍交通干道的合理聯(lián)系性，居民出行主要依靠居住區(qū)外圍干道交通系統(tǒng)，交通壓力較大。也有些保障性居住社區(qū)增加路網(wǎng)密度，形成“小街區(qū)”。這是由于1990年代后開始實(shí)施住宅商品化和土地有償使用，土地開發(fā)占用資金不菲，開發(fā)商為減少高地價影響，順應(yīng)市場需求做出合理開發(fā)，地塊規(guī)模趨于小型化發(fā)展。

此外，政府對于新城的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源于土地出讓金，而保障性住房的土地出讓金較低，開發(fā)商牟利空間小，政府在地塊劃分時為滿足開發(fā)商對“小地塊”的拿地愿望，使土地可順利出讓，從而盡早收回土地出讓金，而將居住用地劃分呈小型化發(fā)展。地塊規(guī)模變小，導(dǎo)致劃分地塊的路網(wǎng)密集，呈現(xiàn)“小街區(qū)方格網(wǎng)式”的路網(wǎng)模式，這種局部模式在新城應(yīng)用較多。此模式弊端是導(dǎo)致“方格網(wǎng)”式新城，道路布局設(shè)計(jì)呈現(xiàn)趨同性，空間多元化缺失，臨街住宅增多，居民生活質(zhì)量受噪音影響，步行系統(tǒng)考慮不足。

筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒鄰里模式，倡導(dǎo)步行環(huán)境下兼顧大容量公共交通的適宜路網(wǎng)模式。目前北京大容量的公交系統(tǒng)包括城鐵和快速公交（BRT），但一般串聯(lián)的是新城中心和老城商業(yè)區(qū)，而保障性居住空間在新城的地段不佳，通常是偏遠(yuǎn)地塊，因此，大容量公共交通體系對其覆蓋有限，“鄰里型TOD模式”尚未形成，居民出行仍依靠私家車，交通壓力未能緩解。應(yīng)該建立一種“大容量公交主線+次級公交線路+適宜步行網(wǎng)絡(luò)”相結(jié)合的新城保障性居住空間交通模式。即，大容量公交站點(diǎn)沿密集居住區(qū)布置，覆蓋保障性住房街區(qū)，并注重大容量公交站點(diǎn)與步行系統(tǒng)的聯(lián)系，提升公眾使用率。次級公交線路應(yīng)靈活布局，有效銜接步行系統(tǒng)與大容量公交主線，必要時可采取潮汐時段控制、擺渡等手段。

（四）在公共設(shè)施上借鑒鄰里理論

借鑒蘇州工業(yè)園區(qū)模式，將新城居住用地可劃分為“分區(qū)—鄰里—組團(tuán)三級模式”，每個分區(qū)可容納8萬戶（約20萬人），每分區(qū)包含若干鄰里，每個鄰里8 500戶左右（居住區(qū)規(guī)范中的下限，約3萬人），每個鄰里包含若干小區(qū)或組團(tuán)，每小區(qū)2 000-4 000戶，每組團(tuán)300-700戶。[7]公共設(shè)施應(yīng)按上述標(biāo)準(zhǔn)分級配置，設(shè)置分區(qū)中心和鄰里中心和組團(tuán)等級的公共設(shè)施。分區(qū)中心為20-30萬人服務(wù)，每個分區(qū)應(yīng)設(shè)置一個。組團(tuán)等級的公共設(shè)施在組團(tuán)內(nèi)設(shè)置，作為住宅開發(fā)的一部分。鄰里中心的服務(wù)半徑為400-500米，布置在社區(qū)內(nèi)部慢行交通系統(tǒng)能夠到達(dá)的合理位置，具體業(yè)態(tài)應(yīng)包括菜市場、醫(yī)療服務(wù)、社區(qū)文化、行政辦事處、教育機(jī)構(gòu)和公園。鄰里中心的空間設(shè)置上，應(yīng)將居住、商業(yè)和公共設(shè)施有機(jī)結(jié)合起來，以達(dá)到便捷目的，營造社區(qū)鄰里交往的場所，聚攏人氣，增強(qiáng)社區(qū)活力。具體模式可打破傳統(tǒng)的封閉式居住空間，將鄰里中心建筑群集中布置在社區(qū)一側(cè)，也可以在原有封閉街區(qū)的基礎(chǔ)上分割居住空間，分散布置鄰里中心。[8]在新城保障性居住空間公共設(shè)施規(guī)劃時采用鄰里中心模式可有效節(jié)約土地資源，并且改變了建筑物底商的布局模式，減少交通擁堵，同時集商業(yè)服務(wù)于公共服務(wù)于一身，全方位滿足社區(qū)居民的需求，增進(jìn)情感交往。鄰里中心模式對高強(qiáng)度下的新城居住空間組織、公共設(shè)施規(guī)劃具有較強(qiáng)借鑒意義。

（五）開放空間借鑒鄰里理論

保障性居住社區(qū)因居住人口錯雜、人口密度大、居民經(jīng)濟(jì)條件均質(zhì)化和社區(qū)環(huán)境惡劣等現(xiàn)實(shí)問題導(dǎo)致鄰里關(guān)系冷漠，也因建設(shè)用地緊張，導(dǎo)致綠地指標(biāo)偏低和道路寬度不夠，難以形成有效的公共活動空間，集中布局的大面積開放空間更是難以在保障性社區(qū)實(shí)現(xiàn)，開放空間促進(jìn)鄰里交往的職能難以行使，社區(qū)居民多依靠街道空間進(jìn)行簡單的鄰里交往，這大大限制了社區(qū)鄰里關(guān)系的互助、服務(wù)、社會、文化等功能的發(fā)揮。應(yīng)借鑒鄰里單元理論合理規(guī)劃保障性住房開發(fā)空間，鄰里中心是集商業(yè)、休閑、社區(qū)服務(wù)為一體的綜合性建筑，一般位于整個社區(qū)的中軸線或公共交通便利的區(qū)域，建議在鄰里中心建筑周圍，設(shè)置社區(qū)廣場、步行街或公共綠地，注重景觀內(nèi)涵，植物配置多選擇鄉(xiāng)土樹種，增加景觀的季相多樣性和合理的群落搭配，適當(dāng)增加水體景觀，提高社區(qū)的生態(tài)服務(wù)水平。

本文分析了北京新城保障性住房建設(shè)存在的諸如建設(shè)規(guī)模密集、公共設(shè)施不完善、交通系統(tǒng)不便捷、新城規(guī)劃文本缺少關(guān)于保障性住房專項(xiàng)論述等等主要問題，在此基礎(chǔ)上研究發(fā)現(xiàn)新城保障性住房規(guī)劃及建設(shè)涉及宏觀層面上的發(fā)展戰(zhàn)略和微觀層面的針對性設(shè)計(jì)。宏觀層面應(yīng)加大政策保障，準(zhǔn)確調(diào)查住房困難人群情況及時制定保障性住房規(guī)劃，在新城整體層面上進(jìn)行保障性住房選址建設(shè)。微觀層級的詳細(xì)規(guī)劃，本文借鑒鄰里單元理論和蘇州工業(yè)園區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，提出在規(guī)劃體系、路網(wǎng)模式、公共設(shè)施和開放空間等方面的優(yōu)化思路，建議在規(guī)劃體系下補(bǔ)充對保障性住房規(guī)劃的專篇論述，在控規(guī)層面補(bǔ)充非重點(diǎn)居住用地的城市設(shè)計(jì)，在詳規(guī)層面，以鄰里理論對各編制單元進(jìn)行具體設(shè)計(jì)。路網(wǎng)模式上，倡導(dǎo)步行環(huán)境下兼顧大容量公共交通的適宜路網(wǎng)模式，并注重大容量公交站點(diǎn)與步行系統(tǒng)的聯(lián)系，提升公眾使用率。公共設(shè)施和開放空間方面，設(shè)置鄰里中心，將居住、商業(yè)和公共設(shè)施有機(jī)結(jié)合起來，并在鄰里中心周圍設(shè)置公共綠地，以達(dá)到便捷目的，營造社區(qū)鄰里交往的場所，聚攏人氣，增強(qiáng)社區(qū)活力。

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[2] 任愛玲. 北京市保障性住房公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀及問題研究[D]. 北京: 北京建筑大學(xué), 2012:

[3] 祝馬麗. 鄰里單元模式在生態(tài)社區(qū)規(guī)劃中運(yùn)用[J]. 規(guī)劃師, 2012, S1(28): 56-60.

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（責(zé)任編校：彭 萍）

Enlightenment of Affordable Housing Construction of New Town in Beijing Based on Neighborhood Unit Theory

MA Lin, CHEN Jingyuan, GAO Zhen

（Beijing University of Civil Engineering and Architecture Library, Beijing 102616, China）

TheNew town as extension area which undertakes living space expand in old town and low income groups evacuated from center city. The affordable housing construction that it is the important point of new town residential space construction. In terms of existing main problems in the affordable housing of new town in Beijing such as intensive construction, low level of facility services, not convenient transportation and the lack about the specialized planning on affordable housing in new town planning text. The applied the neighborhood unit theory and successful experience of Su Zhou Industrial Park, introduces the optimization idea from the planning system, road network model, public facilities and open space. It provided the enlightenment for the construction of affordable housing of the new town.

new town; affordable housing; neighborhood unit

TU 984.182

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.03.015

2096-059X(2017)03–0078–05

2017-03-15

北京建筑大學(xué)校設(shè)基金（00331616022）；北京市教委一般科技項(xiàng)目（KM20160016013）

馬琳（1985-），女，黑龍江哈爾濱人，博士，主要從事生態(tài)規(guī)劃研究；陳靖遠(yuǎn)（1962-），男，北京人，碩士，主要從事城市規(guī)劃和建筑科學(xué)研究；高振（1988-），男，山東濰坊人，碩士，主要從事知識圖譜研究。