《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的理解與適用（一）

●陳淵鑫

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的理解與適用（一）

●陳淵鑫

所謂政府采購(gòu) （Government Procurement），是指國(guó)家各級(jí)政府為從事日常的政務(wù)活動(dòng)或?yàn)榱藵M足公共服務(wù)的目的，利用國(guó)家財(cái)政性資金和政府借款購(gòu)買(mǎi)貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)不僅是公共財(cái)政管理的重要內(nèi)容，還是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的有效手段。作為引領(lǐng)公共財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車(chē)”之一，我國(guó)的政府采購(gòu)制度在推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制建設(shè)的歷史背景下應(yīng)運(yùn)而生。2002年6月29日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》），自2003年1月1日起施行。十多年來(lái)，《政府采購(gòu)法》在規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)資金的使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)等方面，發(fā)揮了十分重要的作用。但在我國(guó)政府采購(gòu)中也存在一些問(wèn)題，如“規(guī)范”與“效率”目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)、高價(jià)采購(gòu)與低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象并存與監(jiān)管方式不匹配、統(tǒng)一的采購(gòu)扶持政策不落實(shí)與地方、行業(yè)保護(hù)主義現(xiàn)象交織等方面，特別是近年來(lái)媒體反映的“豪華采購(gòu)”、“高價(jià)采購(gòu)”、質(zhì)量不高、效率低下等問(wèn)題，引起社會(huì)對(duì)政府采購(gòu)制度的質(zhì)疑。因此，在政府采購(gòu)的實(shí)踐日益充分、政府采購(gòu)改革深入推進(jìn)的大背景下，2014年12月31日國(guó)務(wù)院第75次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），自2015年3月1日起實(shí)施。為更好地理解和把握《條例》的有關(guān)內(nèi)容，本文以財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐為基礎(chǔ)，對(duì)部分重點(diǎn)法律條文予以重點(diǎn)解讀。

一、財(cái)政性資金和服務(wù)的規(guī)定

法律條文：

第二條 政府采購(gòu)法第二條所稱(chēng)財(cái)政性資金是指納入預(yù)算管理的資金。

以財(cái)政性資金作為還款來(lái)源的借貸資金，視同財(cái)政性資金。

國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織的采購(gòu)項(xiàng)目既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的，使用財(cái)政性資金采購(gòu)的部分，適用政府采購(gòu)法及本條例；財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金無(wú)法分割采購(gòu)的，統(tǒng)一適用政府采購(gòu)法及本條例。

政府采購(gòu)法第二條所稱(chēng)服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于解釋說(shuō)明《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定中的財(cái)政性資金和服務(wù)的規(guī)定。

（一）財(cái)政性資金的界定

《政府采購(gòu)法》第二條第二款規(guī)定：“本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。據(jù)此規(guī)定，采購(gòu)主體、資金來(lái)源、集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，以及采購(gòu)標(biāo)的是判斷適用《政府采購(gòu)法》的基本條件。其中，資金來(lái)源被《政府采購(gòu)法》界定為“財(cái)政性資金”，即采購(gòu)主體使用財(cái)政性資金采購(gòu)規(guī)定的采購(gòu)標(biāo)的，則納入《政府采購(gòu)法》的適用范圍；反之，則不納入政府采購(gòu)管理范圍，不受《政府采購(gòu)法》的約束。在《政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)定中都未對(duì)“財(cái)政性資金”的內(nèi)涵和外延予以明確規(guī)定，在實(shí)踐中對(duì)這一概念的應(yīng)用比較模糊，各地、各部門(mén)的掌握有所不同。長(zhǎng)期以來(lái)，“財(cái)政資金”、“財(cái)政性資金”是財(cái)政管理中約定俗成的概念，在法律、行政法規(guī)以及大量文件中頻繁使用，但這些概念本身一直沒(méi)有法定的準(zhǔn)確含義。在實(shí)踐中，一般將“財(cái)政性資金”理解為與單位自有資金相對(duì)應(yīng)，包括各種納入財(cái)政管理的資金。在財(cái)政管理改革進(jìn)程中，其具體規(guī)范時(shí)期也有所不同?！稐l例》將財(cái)政性資金明確為“納入預(yù)算管理的資金”，通過(guò)“預(yù)算管理”來(lái)界定財(cái)政性資金。在新《預(yù)算法》實(shí)施后，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織所有收支都納入部門(mén)預(yù)算管理，因此，其采購(gòu)活動(dòng)，都應(yīng)依法納入政府采購(gòu)范圍。但實(shí)踐中，采購(gòu)項(xiàng)目使用混合資金的情況大量存在。對(duì)于既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的采購(gòu)項(xiàng)目，一般以采購(gòu)項(xiàng)目是否能夠按資金來(lái)源不同進(jìn)行分割為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定是否適用《政府采購(gòu)法》及《條例》。能夠分割的，即采購(gòu)項(xiàng)目可以分成不同的獨(dú)立的子項(xiàng)目的，則使用財(cái)政性資金采購(gòu)的部分，適用《政府采購(gòu)法》及《條例》，使用非財(cái)政性資金的部分，則不適用；不能分割的，無(wú)論財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金的比例如何，只要使用了財(cái)政性資金，則整個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目都必須統(tǒng)一適用《政府采購(gòu)法》及《條例》。

以財(cái)政性資金作為還款來(lái)源的借貸資金，最終為預(yù)算支出，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于使用了財(cái)政性資金。因此，《條例》規(guī)定以財(cái)政性資金作為還款來(lái)源的借貸資金視同為財(cái)政性資金，在采購(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)按照《政府采購(gòu)法》及《條例》的規(guī)定進(jìn)行采購(gòu)。

值得注意的是，《條例》對(duì)“財(cái)政性資金”的定義是對(duì)《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的“財(cái)政性資金”的解釋。其僅適用于界定政府采購(gòu)適用范圍，不是一般意義上“財(cái)政性資金”的定義，不適用于其他財(cái)政管理領(lǐng)域。

（二）政府采購(gòu)服務(wù)的分類(lèi)

《政府采購(gòu)法》第二條第七款規(guī)定：“本法所稱(chēng)服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”。據(jù)此，《政府采購(gòu)法》并未對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的“服務(wù)”作出直接定義，而是采用了兜底式定義，即“除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”。因此，“服務(wù)”的含義十分廣泛。即凡是不屬于貨物和工程的，符合《政府采購(gòu)法》適用范圍的政府采購(gòu)對(duì)象都可以稱(chēng)為服務(wù)。國(guó)際上，如《公共采購(gòu)示范法》《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）、歐盟政府采購(gòu)指令、美國(guó)《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》等也均未對(duì)服務(wù)作直接定義。

財(cái)政部 《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù) 〔2014〕37號(hào)）按照受益對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)將服務(wù)項(xiàng)目分為三類(lèi)：第一類(lèi)為保障政府部門(mén)自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)。如公文印刷、物業(yè)服務(wù)、公車(chē)租賃、系統(tǒng)維護(hù)等。第二類(lèi)為政府部門(mén)為履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等職能需要向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)。如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢(xún)等。第三類(lèi)為增加國(guó)民福利、受益對(duì)象特定，政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。主要包括：以物為對(duì)象的公共服務(wù)，如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)等；以人為對(duì)象的公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)等。其中，第一、第二類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目是政府自身需要的服務(wù)，第三類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目屬于政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。

《條例》按照服務(wù)的直接對(duì)象不同，將服務(wù)分為政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，進(jìn)一步明確了向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)屬于政府采購(gòu)范圍。即政府部門(mén)使用財(cái)政性資金向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)適用《政府采購(gòu)法》及《條例》的規(guī)定。

二、集中采購(gòu)目錄

法律條文：

第三條 集中采購(gòu)目錄包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目和部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目。

技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購(gòu)人普遍使用的項(xiàng)目，列為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目；采購(gòu)人本部門(mén)、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購(gòu)的項(xiàng)目，列為部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于集中采購(gòu)目錄內(nèi)容的規(guī)定。

集中采購(gòu)目錄既關(guān)系到集中采購(gòu)的適用范圍，又關(guān)系到集中采購(gòu)的規(guī)模。由于政府購(gòu)買(mǎi)性支出的項(xiàng)目品種很多，性質(zhì)各異，《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有將所有購(gòu)買(mǎi)性支出項(xiàng)目列入《政府采購(gòu)法》適用范圍，而是設(shè)定了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，納入集中采購(gòu)目錄即是標(biāo)準(zhǔn)之一。

政府采購(gòu)中設(shè)立集中采購(gòu)制度的一個(gè)重要目的就是充分發(fā)揮集中采購(gòu)的批量?jī)?yōu)勢(shì)，獲得規(guī)模效益，以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)財(cái)政支出管理、提高財(cái)政資金的使用效益的目的。我國(guó)的集中采購(gòu)分為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)和部門(mén)集中采購(gòu)，目的是要賦予本部門(mén)、本系統(tǒng)有特殊要求且采購(gòu)量較大的部門(mén)采購(gòu)自主權(quán)，減輕單一集中采購(gòu)的壓力，支持更多供應(yīng)商的發(fā)展。集中采購(gòu)目錄相應(yīng)按照組織主體將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)范圍和部門(mén)集中采購(gòu)的范圍分開(kāi)編列，分為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目目錄和部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目目錄。

（一）集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目

集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目，即《政府采購(gòu)法》第十八條第二款所稱(chēng)屬于通用的政府采購(gòu)項(xiàng)目。實(shí)行集中采購(gòu)的目的就是為了形成批量，取得規(guī)模效益，降低采購(gòu)成本，統(tǒng)一需求標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能的優(yōu)勢(shì)。為此，《條例》細(xì)化了《政府采購(gòu)法》對(duì)“通用項(xiàng)目”的規(guī)定，明確為“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購(gòu)人普遍使用的項(xiàng)目”。這些項(xiàng)目主要是跨部門(mén)的通用貨物及日常服務(wù)項(xiàng)目，如計(jì)算機(jī)、計(jì)算機(jī)軟件、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)等，不具備通用性的特殊項(xiàng)目則不宜列入集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目，如需要定制的或者二次開(kāi)發(fā)的軟件、專(zhuān)用打印機(jī)、專(zhuān)用掃描儀等。在實(shí)踐中，各地在確定集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，掌握的尺度不同、標(biāo)準(zhǔn)不一。有的地方為了片面擴(kuò)大集中采購(gòu)規(guī)模，沒(méi)有按照“通用性”要求并兼顧集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員狀況統(tǒng)籌考慮，而是將部分非通用的項(xiàng)目也列入了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目。

（二）部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目

部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目，即《政府采購(gòu)法》第十八條第二款所稱(chēng)屬于本部門(mén)、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目?！稐l例》細(xì)化為“采購(gòu)人本部門(mén)、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購(gòu)的項(xiàng)目”。此類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目由于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，跨部門(mén)的通用性低于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目，但在本部門(mén)、本系統(tǒng)內(nèi)又有一定的通用性，可以統(tǒng)一采購(gòu)，形成規(guī)模效益、降低成本、統(tǒng)一采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于這些采購(gòu)項(xiàng)目，相關(guān)部門(mén)熟悉業(yè)務(wù)要求，具有豐富的采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)市場(chǎng)的了解也超過(guò)了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，由這些部門(mén)組織開(kāi)展集中采購(gòu)，效益更好，效率更高。如公安部的鑒定設(shè)備、防護(hù)防爆裝備、指揮調(diào)試系統(tǒng)等；水利部的泵、排灌機(jī)械、特種作業(yè)船等；人口計(jì)生委的避孕器具、藥品等。部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目也不是固定的，需要根據(jù)相關(guān)部門(mén)的業(yè)務(wù)需求、采購(gòu)能力、市場(chǎng)情況等進(jìn)行調(diào)整，并與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目相銜接，共同發(fā)揮集中采購(gòu)優(yōu)勢(shì)。

目前，中央本級(jí)有部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目的中央單位有外交部、公安部、民政部、水利部、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家新聞出版廣電總局、國(guó)家體育總局、地震局、氣象局、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局、中國(guó)民用航空局、最高人民法院17個(gè)部門(mén)。地方是否列出部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在確定集中采購(gòu)目錄時(shí)根據(jù)本省實(shí)際情況決定。

三、集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的界定

法律條文：

第四條 政府采購(gòu)法所稱(chēng)集中采購(gòu)，是指采購(gòu)人將列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)或者進(jìn)行部門(mén)集中采購(gòu)的行為；所稱(chēng)分散采購(gòu)，是指采購(gòu)人將采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目自行采購(gòu)或者委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)的行為。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于集中采購(gòu)和分散采購(gòu)含義的規(guī)定。

集中采購(gòu)和分散采購(gòu)都是政府采購(gòu)，只是組織實(shí)施的主體不同。集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的范圍則與《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)范圍的定義密切相關(guān)。政府采購(gòu)項(xiàng)目分為兩類(lèi)，即集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的項(xiàng)目和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目。集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的項(xiàng)目，都屬于集中采購(gòu)；而集中采購(gòu)目錄以外、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，則屬于分散采購(gòu)。值得注意的是，分散采購(gòu)也是政府采購(gòu)，也需要遵循政府采購(gòu)法律制度規(guī)定。

（一）集中采購(gòu)的含義

集中采購(gòu)，是指采購(gòu)人將列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)或者進(jìn)行部門(mén)集中采購(gòu)的行為。根據(jù)本《條例》第三條對(duì)集中采購(gòu)目錄內(nèi)容的規(guī)定，集中采購(gòu)目錄分為兩部分，相應(yīng)集中采購(gòu)也按組織主體分為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)和部門(mén)集中采購(gòu)兩類(lèi)。集中采購(gòu)目錄中的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。集中采購(gòu)目錄中的部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目，相關(guān)部門(mén)經(jīng)編制管理部門(mén)批復(fù)同意設(shè)立有專(zhuān)門(mén)的部門(mén)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)由部門(mén)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)自己組織開(kāi)展采購(gòu)，不得將部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目轉(zhuǎn)委托；未設(shè)立部門(mén)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的，具備自己組織開(kāi)展采購(gòu)條件的，可以自己組織開(kāi)展采購(gòu)，不具備自己組織開(kāi)展采購(gòu)條件的可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代為采購(gòu)。

（二）分散采購(gòu)的含義

分散采購(gòu)，是指采購(gòu)人將采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目自行采購(gòu)或者委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)的行為。分散采購(gòu)的組織主體是各采購(gòu)人，采購(gòu)人可以自己組織開(kāi)展采購(gòu)，也可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代為采購(gòu)。與集中采購(gòu)相比，分散采購(gòu)的有利之處在于增強(qiáng)了采購(gòu)人的自主權(quán)，能夠滿足采購(gòu)人對(duì)及時(shí)性和多樣性的需求；不利之處是失去了規(guī)模效益，加大了采購(gòu)成本，不便于落實(shí)政府采購(gòu)政策和監(jiān)督管理等。

四、集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的確定

法律條文：

第五條 省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于確定集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)是確定政府采購(gòu)適用范圍的因素之一。只有納入了集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，才執(zhí)行政府采購(gòu)制度。因此，集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府職能、政府采購(gòu)管理水平，特別是集中采購(gòu)的規(guī)模、效率等密切相關(guān)。

《政府采購(gòu)法》規(guī)定，集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府和授權(quán)機(jī)構(gòu)頒布。在實(shí)際工作中，一般是由省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)擬訂，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)并由本級(jí)人民政府頒布。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理水平不同，財(cái)力狀況不平衡，使得各地區(qū)的政府采購(gòu)發(fā)展水平也不盡一致。因此，從全國(guó)范圍看，各級(jí)地方政府的政府采購(gòu)范圍不能執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要區(qū)別對(duì)待，宜由省級(jí)人民政府根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府采購(gòu)管理實(shí)際情況確定。我國(guó)內(nèi)地有31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，不僅各省級(jí)地方之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府采購(gòu)規(guī)模等差別較大，在同一省級(jí)地域內(nèi)，由于各級(jí)政府的職能不同、采購(gòu)規(guī)模不同、采購(gòu)對(duì)象結(jié)構(gòu)不同，相應(yīng)采購(gòu)范圍也不盡一致。在確定集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮我國(guó)各級(jí)地方政府采購(gòu)的實(shí)際情況，既要有一定程度的統(tǒng)一性，又要有靈活性。各省根據(jù)實(shí)際情況，可以在全省地域范圍內(nèi)，不分級(jí)次，實(shí)行統(tǒng)一的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)；也可以分省、設(shè)區(qū)的市、縣三級(jí)分別實(shí)施不同的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)施不同的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的，還可以將設(shè)區(qū)的市、縣按實(shí)際情況分為幾類(lèi)，體現(xiàn)設(shè)區(qū)的市、縣之間的差別。

五、政府采購(gòu)政策的制定主體和實(shí)現(xiàn)措施

法律條文：

第六條 國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定政府采購(gòu)政策，通過(guò)制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于政府采購(gòu)政策的制定主體、可以采取的具體措施及其目標(biāo)的規(guī)定。

（一）政府采購(gòu)政策的制定依據(jù)和制定主體

政府采購(gòu)政策的制定依據(jù)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)及黨中央國(guó)務(wù)院相應(yīng)的政策要求。政府采購(gòu)制度改革是公共財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車(chē)”之一，采購(gòu)政策也是財(cái)政政策的組成部分，必須圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)發(fā)揮其政策功能。一般說(shuō)來(lái)，政府采購(gòu)政策功能更多服務(wù)于國(guó)家中長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)，如節(jié)能環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、扶持殘疾人企業(yè)等。

《政府采購(gòu)法》第十三條規(guī)定，各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門(mén)，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門(mén)依法履行與政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。實(shí)際上明確了政府采購(gòu)政策制定的責(zé)任主體。由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一牽頭政府采購(gòu)政策的制定，可以更好地保障采購(gòu)政策以及采購(gòu)市場(chǎng)的統(tǒng)一性；政府其他有關(guān)部門(mén)作為不同行業(yè)、領(lǐng)域的主管部門(mén)參與，則有助于提高對(duì)不同行業(yè)、領(lǐng)域扶持政策的針對(duì)性及有效性。

近年來(lái)，政府采購(gòu)除落實(shí)國(guó)家層面要求的支持節(jié)能環(huán)保、購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨、扶持中小企業(yè)、支持自主創(chuàng)新等政策功能外，各部門(mén)、各地方提出的扶持政策要求也越來(lái)越多，不少地方政府也出臺(tái)了一些采購(gòu)政策。從實(shí)際情況看，有些扶持政策與世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》規(guī)則及我國(guó)對(duì)外開(kāi)放承諾相悖，也與《政府采購(gòu)法》公平競(jìng)爭(zhēng)原則不相容，以至成為地方市場(chǎng)保護(hù)的手段。為了促進(jìn)形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)，防止通過(guò)政府采購(gòu)政策造成地區(qū)或行業(yè)保護(hù)，《條例》進(jìn)一步明確規(guī)定，政府采購(gòu)政策只能由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)牽頭，會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定。據(jù)此，《條例》施行后，各部門(mén)、各地方不得自行制定政府采購(gòu)政策，已經(jīng)制定的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清理。

（二）落實(shí)政府采購(gòu)政策的目標(biāo)和具體措施

《政府采購(gòu)法》明確的政策目標(biāo)包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展及支持本國(guó)產(chǎn)品等。從國(guó)外政府采購(gòu)政策的發(fā)展進(jìn)程及現(xiàn)行法律制度看，政府采購(gòu)政策目標(biāo)大致可以劃分為四大類(lèi)：一是對(duì)特殊人群，如殘疾人、少數(shù)民族、貧困地區(qū)企業(yè)的扶持政策；二是鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的政策，如促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、支持本國(guó)產(chǎn)品、創(chuàng)新型產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等；三是對(duì)供應(yīng)商履行社會(huì)責(zé)任方面的規(guī)定，如實(shí)行八小時(shí)工作制、實(shí)行勞動(dòng)保護(hù)等；四是對(duì)保障國(guó)家安全的相關(guān)要求，如對(duì)企業(yè)資格的安全性審查、對(duì)軍工企業(yè)的扶持等。相比之下，我國(guó)政府采購(gòu)政策的實(shí)施具體包括制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)等措施。

采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)是采購(gòu)政策實(shí)施中最常用，也是最直接的措施，就是通過(guò)對(duì)采購(gòu)產(chǎn)品或服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的政策目標(biāo)。一般來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)政策在支持節(jié)能環(huán)保、鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、支持本國(guó)產(chǎn)品等方面對(duì)政府采購(gòu)的產(chǎn)品服務(wù)都大量采用明確需求標(biāo)準(zhǔn)的方式實(shí)施，如一些國(guó)家在采購(gòu)政府辦公設(shè)備方面實(shí)行比一般社會(huì)使用產(chǎn)品規(guī)定更嚴(yán)格的綠色采購(gòu)能耗及排放標(biāo)準(zhǔn)、在支持本國(guó)產(chǎn)品中規(guī)定明確的本國(guó)貨物增加值比例、在采購(gòu)政府印刷服務(wù)中規(guī)定綜合排放標(biāo)準(zhǔn)等。需要說(shuō)明的是，采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)對(duì)創(chuàng)新型產(chǎn)品的導(dǎo)向作用非常大，需求技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)越高，供應(yīng)商越可能采用新技術(shù)，但采購(gòu)成本也可能越高。政府部門(mén)在確定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須綜合考慮采購(gòu)目的、產(chǎn)業(yè)政策及預(yù)算約束等因素，除國(guó)家統(tǒng)一采購(gòu)政策規(guī)定要求外，不能擅自提高需求標(biāo)準(zhǔn)。

特別預(yù)留采購(gòu)份額，是指采購(gòu)人在某一采購(gòu)項(xiàng)目或者全部采購(gòu)項(xiàng)目中預(yù)留出一定的份額，專(zhuān)門(mén)面向特定供應(yīng)商如中小企業(yè)開(kāi)展采購(gòu)，以支持、促進(jìn)該類(lèi)型企業(yè)通過(guò)政府采購(gòu)市場(chǎng)獲得更好的發(fā)展。對(duì)于預(yù)留的項(xiàng)目，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)組織采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件或談判文件、磋商文件、詢(xún)價(jià)文件中注明該項(xiàng)目專(zhuān)門(mén)面向中小企業(yè)或小型、微型企業(yè)采購(gòu)。

價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠，是指在價(jià)格作為評(píng)審因素的政府采購(gòu)評(píng)審過(guò)程中，對(duì)某類(lèi)特定供應(yīng)商的報(bào)價(jià)給予一定比例的價(jià)格扣除優(yōu)惠，用扣除后的價(jià)格作為其參與評(píng)審的價(jià)格，使其報(bào)價(jià)在與其他供應(yīng)商報(bào)價(jià)相比時(shí)獲得評(píng)審優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而提高勝出幾率?！墩少?gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2011〕181號(hào)）第五條規(guī)定，對(duì)于非專(zhuān)門(mén)面向中小企業(yè)的項(xiàng)目，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件或者談判文件、詢(xún)價(jià)文件中作出規(guī)定，對(duì)小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格給予6%-10%的扣除，用扣除后的價(jià)格參與評(píng)審。

需要說(shuō)明的是，國(guó)外采購(gòu)政策實(shí)施中對(duì)需要政府部門(mén)強(qiáng)制使用某類(lèi)別產(chǎn)品的，一般都是采用強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不采用強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品清單的做法，因此，《條例》在采購(gòu)措施中只列出優(yōu)先采購(gòu)，而沒(méi)列出強(qiáng)制采購(gòu)。

六、政府采購(gòu)工程的法律適用

法律條文：

第七條 政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購(gòu)的，適用政府采購(gòu)法及本條例。

前款所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱(chēng)與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱(chēng)與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。

政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購(gòu)政策。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)采購(gòu)法律適用的規(guī)定。

根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，政府采購(gòu)的對(duì)象包括貨物、服務(wù)和工程。政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)采購(gòu)，可以采用招標(biāo)方式，也可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源方式。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例和《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，招標(biāo)分為公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種方式。

根據(jù)《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，必須招標(biāo)的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)，應(yīng)采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。除此之外的，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目需求特點(diǎn)，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)?！墩少?gòu)法》第四條規(guī)定，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。由于立法的側(cè)重點(diǎn)不同，《政府采購(gòu)法》在預(yù)算管理、采購(gòu)方式與采購(gòu)需求的契合等方面有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在程序設(shè)計(jì)、管理要求、法律責(zé)任等方面嚴(yán)于 《招標(biāo)投標(biāo)法》。同時(shí)，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的主要是民事責(zé)任；《政府采購(gòu)法》除了民事責(zé)任以外，對(duì)相關(guān)當(dāng)事人還規(guī)定了行政責(zé)任，導(dǎo)致許多采購(gòu)人將本應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》的項(xiàng)目，選擇適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。為此，本條對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)范圍作了清晰界定，即政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)采用招標(biāo)方式的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》；政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源等方式的，適用《政府采購(gòu)法》及《條例》。

七、政府采購(gòu)項(xiàng)目信息公開(kāi)

法律條文：

第八條 政府采購(gòu)項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上發(fā)布。采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額達(dá)到國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，政府采購(gòu)項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)指定的媒體上發(fā)布。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于政府采購(gòu)項(xiàng)目信息公開(kāi)的規(guī)定。

政府采購(gòu)信息公開(kāi)是國(guó)際慣例，實(shí)行政府采購(gòu)制度的國(guó)家和地區(qū)都是通過(guò)官方指定媒體公告政府采購(gòu)信息?！墩少?gòu)協(xié)定》規(guī)定，各參加方必須統(tǒng)一政府采購(gòu)的信息發(fā)布媒體，確保政府采購(gòu)信息的充分公開(kāi)與透明。2004年，財(cái)政部發(fā)布了《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》（財(cái)政部令第19號(hào)），對(duì)政府采購(gòu)信息公告的范圍與內(nèi)容、公告的管理、公告的指定媒體等作出明確規(guī)定?！墩少?gòu)信息公告管理辦法》第六條明確規(guī)定，財(cái)政部負(fù)責(zé)確定政府采購(gòu)信息公告的基本范圍和內(nèi)容，指定全國(guó)政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體。省級(jí)(含計(jì)劃單列市，下同)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)確定本地區(qū)政府采購(gòu)信息公告的范圍和內(nèi)容，可以指定本地區(qū)政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體。為此，除財(cái)政部和省級(jí)財(cái)政部門(mén)以外，其他任何單位和個(gè)人不得指定政府采購(gòu)信息的發(fā)布媒體。

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)有關(guān)管理問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù) 〔2000〕28號(hào)）等文件規(guī)定，財(cái)政部指定的全國(guó)政府采購(gòu)的信息發(fā)布媒體包括《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》、《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》、《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志和中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)（www. ccgp.gov.cn）。之所以要指定媒體，一是為了使公開(kāi)的政府采購(gòu)信息具有一定的權(quán)威性；二是信息的載體相對(duì)固定，方便社會(huì)各方面了解和監(jiān)督。

需要說(shuō)明的是，《政府信息公開(kāi)條例》、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》及相關(guān)制度規(guī)定對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或其他組織機(jī)構(gòu)涉及政府采購(gòu)信息公開(kāi)另有規(guī)定的，從其規(guī)定，不能與《條例》規(guī)定及具體制度要求相互替代。

八、政府采購(gòu)回避制度

法律條文：

第九條 在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有下列利害關(guān)系之一的，應(yīng)當(dāng)回避：

（一）參加采購(gòu)活動(dòng)前 3年內(nèi)與供應(yīng)商存在勞動(dòng)關(guān)系；

（二）參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)擔(dān)任供應(yīng)商的董事、監(jiān)事；

（三）參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)是供應(yīng)商的控股股東或者實(shí)際控制人；

（四）與供應(yīng)商的法定代表人或者負(fù)責(zé)人有夫妻、直系血親、三代以?xún)?nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系；

（五）與供應(yīng)商有其他可能影響政府采購(gòu)活動(dòng)公平、公正進(jìn)行的關(guān)系。

供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)書(shū)面提出回避申請(qǐng)，并說(shuō)明理由。采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)詢(xún)問(wèn)被申請(qǐng)回避人員，有利害關(guān)系的被申請(qǐng)回避人員應(yīng)當(dāng)回避。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于政府采購(gòu)回避制度的規(guī)定，是對(duì)《政府采購(gòu)法》第十二條政府采購(gòu)回避制度的細(xì)化。

《政府采購(gòu)法》第十二條確立了政府采購(gòu)回避制度，規(guī)定了“采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)其回避”。但《政府采購(gòu)法》規(guī)定的“利害關(guān)系”還有待進(jìn)一步明確。在實(shí)踐中，由于《政府采購(gòu)法》沒(méi)有對(duì)“利害關(guān)系”的外延進(jìn)行界定，導(dǎo)致對(duì)“利害關(guān)系”的具體范圍認(rèn)識(shí)不一致，從而帶來(lái)了回避制度難以操作的問(wèn)題。為此，《條例》在總結(jié)政府采購(gòu)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)回避的情形作出具體規(guī)定。

（一）參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)與供應(yīng)商存在勞動(dòng)關(guān)系

勞動(dòng)關(guān)系，是指勞動(dòng)者與所在單位之間在勞動(dòng)過(guò)程中發(fā)生的關(guān)系。機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織與勞動(dòng)者個(gè)人之間應(yīng)當(dāng)依法簽訂勞動(dòng)合同。勞動(dòng)者接受用人單位的管理，從事用人單位安排的工作，成為用人單位的成員，從用人單位領(lǐng)取報(bào)酬和受勞動(dòng)保護(hù)所產(chǎn)生的法律關(guān)系。在實(shí)際生活中，用人單位沒(méi)有與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同的現(xiàn)象普遍存在，但只要雙方實(shí)際履行了上述權(quán)利和義務(wù)，就形成了事實(shí)上的勞動(dòng)關(guān)系，也屬于本條約束的情形。需要注意的是，勞動(dòng)關(guān)系不同于勞務(wù)關(guān)系。勞務(wù)關(guān)系是勞動(dòng)者與用工者根據(jù)口頭或書(shū)面約定，由勞動(dòng)者向用工者提供一次性的或者特定的勞動(dòng)服務(wù)，用工者依約向勞動(dòng)者支付勞動(dòng)報(bào)酬的一種有償服務(wù)的法律關(guān)系。如果勞務(wù)關(guān)系可能影響政府采購(gòu)活動(dòng)公平、公正進(jìn)行，適用于本條第五種情形。

（二）參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)擔(dān)任供應(yīng)商的董事、監(jiān)事

根據(jù)《公司法》的規(guī)定，董事、監(jiān)事是由股東選出或委派，代表股東利益，對(duì)公司的重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)進(jìn)行決策和監(jiān)督。董事、監(jiān)事產(chǎn)生的依據(jù)是股東的委派，而非公司本身的聘用；其任務(wù)是代表股東參與對(duì)公司的管理和監(jiān)督，而非在公司的管理下參與勞動(dòng)。因此，在通常情況下，董事、監(jiān)事與其任職公司之間建立的關(guān)系不屬于“勞動(dòng)關(guān)系”。需要說(shuō)明的是，參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)擔(dān)任供應(yīng)商的高級(jí)管理人員也屬于回避的范圍。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，高級(jí)管理人員是指公司的經(jīng)理、副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，上市公司董事會(huì)秘書(shū)和公司章程規(guī)定的其他人員。高級(jí)管理人員由董事會(huì)聘任，代表公司履行職責(zé)，而非代表股東，屬于第一種“與供應(yīng)商存在勞動(dòng)關(guān)系”的情形。

（三）參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)是供應(yīng)商的控股股東或者實(shí)際控制人

根據(jù)《公司法》第216條規(guī)定，控股股東，是指其出資額占有限責(zé)任公司資本總額百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額百分之五十以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權(quán)已足以對(duì)股東會(huì)、股東大會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響的股東。實(shí)踐中，一般對(duì)前者稱(chēng)為絕對(duì)控股，后者稱(chēng)為相對(duì)控股，本《條例》所稱(chēng)“控股”包括絕對(duì)控股和相對(duì)控股。實(shí)際控制，是指雖不是公司的股東，但通過(guò)投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的人。簡(jiǎn)而言之，實(shí)際控制人就是實(shí)際控制上市公司的自然人、法人或其他組織。在實(shí)踐中，社會(huì)公眾投資者往往很容易從上市公司的年報(bào)中獲知某一上市公司的控股股東是誰(shuí)。但上市公司的實(shí)際控制人在某些情況下則很難辨別。實(shí)際控制人可以是控股股東，也可以是控股股東的股東，甚至是除此之外的其他自然人、其他組織。

（四）與供應(yīng)商的法定代表人或者負(fù)責(zé)人有夫妻、直系血親、三代以?xún)?nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系

夫妻、直系血親、三代以?xún)?nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系，在很多法律法規(guī)中都屬于應(yīng)當(dāng)回避的利害關(guān)系。直系血親關(guān)系包括祖父母、外祖父母、父母、子女、孫子女、外孫子女等；三代以?xún)?nèi)旁系血親，包括兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、叔伯姑舅姨、侄子女、甥子女等；近姻親關(guān)系，包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母、三代以?xún)?nèi)旁系血親的配偶。

（五）與供應(yīng)商有其他可能影響政府采購(gòu)活動(dòng)公平、公正進(jìn)行的關(guān)系

其主要是指雖然不屬于上述四種情形的范圍，但與供應(yīng)商有其他影響或可能影響政府采購(gòu)公平、公正進(jìn)行的關(guān)系。如同學(xué)、戰(zhàn)友、老鄉(xiāng)、朋友等，如其關(guān)系實(shí)際上影響或者可能影響到政府采購(gòu)活動(dòng)公平、公正進(jìn)行的，采購(gòu)人員及相關(guān)人員也應(yīng)當(dāng)回避。

此外，本條對(duì)供應(yīng)商提出回避申請(qǐng)的程序及如何處理回避申請(qǐng)作了規(guī)定，便于實(shí)踐操作。供應(yīng)商提出有效的回避申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)符合兩點(diǎn)要求：一是認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系，但采購(gòu)人及相關(guān)人員沒(méi)有主動(dòng)回避；二是應(yīng)當(dāng)向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)書(shū)面提出回避申請(qǐng)，并說(shuō)明理由。

需要指出的是，本條所稱(chēng)“相關(guān)人員”包括政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家。采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評(píng)審活動(dòng)開(kāi)始時(shí)，首先向評(píng)審專(zhuān)家告知回避事項(xiàng)，由評(píng)審專(zhuān)家作出書(shū)面承諾?！?/p>

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）