我國弱勢群體法律保護(hù)的現(xiàn)狀及存在的問題分析

●范 茜

我國弱勢群體法律保護(hù)的現(xiàn)狀及存在的問題分析

●范 茜

隨著改革的深化，弱勢群體日益暴露出來的問題已經(jīng)引起了國家的高度關(guān)注，我國采取了各種措施，在國際人權(quán)保障、憲法、法律，其他法律制定和實(shí)施多管齊下，保障弱勢群體的權(quán)益，已經(jīng)取得了一定的成績，但是依然存在不少的問題。

弱勢群體；法律保護(hù)；社會保障；以人為本

一、我國弱勢群體法律保護(hù)存在的問題

雖然國家及政府對于弱勢群體權(quán)益保護(hù)的一直在不斷完善，付出的努力也得到了老百姓的一致認(rèn)可。但是，我國弱勢群體法律保護(hù)還存在許多不足，主要表現(xiàn)在：

1.立法方面

(1)立法滯后，缺乏針對部分弱勢群體的法律法規(guī)

如“公民的自由遷徙權(quán)”的缺位，其實(shí)早在1912年制定的《中華民國臨時約法》就有規(guī)定“人民有遷徙自由權(quán)”，1941年頒布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》亦由此規(guī)定，但是1975年，遷徙自由權(quán)便從憲法中消失了，1978年憲法、1982年憲法均未恢復(fù)，遷徙自由的消失，并未有帶來工業(yè)化的迅速發(fā)展，反而城鄉(xiāng)二元差距逐步加大。

（2）政策與法律并行

雖然筆者在上文中陳述了我國憲法及相關(guān)的法律對于弱勢群體的保護(hù)，但是我們亦可以看到在一些司法應(yīng)用中，政策起著主導(dǎo)作用，如有部分法院將政策當(dāng)作是情勢變更的因素之一。如在“鄭輝萍等訴程立秋房屋買賣合同糾紛案”中，法院指出：“該住房限購政策，系訟爭雙方此前均無法預(yù)見到重大情勢變更，由此導(dǎo)致訟爭房產(chǎn)無法完成過戶，原、被告雙方均無過錯，均不構(gòu)成違約。”[1]又如在“XX東訴XX土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋買賣糾紛案”中，法院指出：“國家對農(nóng)政策的調(diào)整，一系列惠農(nóng)政策的實(shí)施，導(dǎo)致在合同訂立時賴以實(shí)施的客觀情景發(fā)生了變化，而這一變化，是在合同訂立時無法預(yù)見的，所以針對這樣的情況，此事不能歸因于雙方當(dāng)事人。如果在這樣的情況下，繼續(xù)實(shí)施合同，顯然是不公平的，這也違背了誠實(shí)信用的原則，故當(dāng)事人簽定的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同雖有效成立，但基于情勢變更原則仍可解除。”[2]

(3)立法層次參差不齊,法律法規(guī)缺乏統(tǒng)一性

一般來說,行政法規(guī)應(yīng)該是由國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定,但是,目前存在權(quán)利下放的問題。如《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案》的制定者并不是國務(wù)院而是其下轄民政局，我們要求按照憲法和法律制定規(guī)章制定，但是目前為止我國還沒有出臺一部專門的弱勢群體法律保障法，憲法法律中的關(guān)于弱勢群體法律保障的規(guī)定相對來說還是偏少，關(guān)于弱勢群體法律保障更多的來源于國務(wù)院制定的行政法規(guī)、行政條率，其效力等級遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法律，而且這些政策法規(guī)大多以“暫行規(guī)定、通知、意見”等形式出現(xiàn)，所以有必要提升弱勢群體法律保護(hù)的法律位階。

2.行政執(zhí)法方面

針對全面推進(jìn)依法治國，在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平就指出，行政機(jī)關(guān)作為實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，在實(shí)施的過程中，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，并切實(shí)維護(hù)社會的公共利益，人民群眾的合法權(quán)，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定，各級執(zhí)法者要嚴(yán)格忠實(shí)于法律。各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，要積極提高自身運(yùn)用法治思維和方式的能力，努力通過法治的方式凝聚改革的共識，規(guī)范發(fā)展行為，從而達(dá)到化解社會矛盾和促進(jìn)社會和諧的目的。[3]行政執(zhí)法對弱勢群體法律保障問題主要表現(xiàn)在執(zhí)法不嚴(yán)上，主要表現(xiàn)為選擇性執(zhí)法和隨意性執(zhí)法等。部分執(zhí)法者在執(zhí)法的過程中，借助于手中的權(quán)力，謀取自己的私利，損害社會的公共利益，甚至還存在犧牲弱勢群體合理利益的行為。這些現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重的損害了政府的權(quán)威和形象，其最根本的原因就是這些執(zhí)法者對法律和法治缺乏真正的尊崇和忠誠。只有在確立了對法律的忠誠的條件下，才能從根本上解決這些問題。其次表現(xiàn)在執(zhí)法者的權(quán)利與義務(wù)脫鉤。在很多情況下，一部分行政人員重政治責(zé)任輕法律責(zé)任，只向領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)不向法律負(fù)責(zé)，這種心態(tài)直接產(chǎn)生了一系列的不良后果，使得行政行為粗暴化。第三表現(xiàn)在法律授權(quán)不明確。從立法的經(jīng)驗(yàn)看，授權(quán)不明確易導(dǎo)致權(quán)力的集中，所以必須將權(quán)力明確化。比如說行政審批制度，其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對行政相對人行為合法性、真實(shí)性進(jìn)行審查、認(rèn)可。這樣的制度有利于增強(qiáng)執(zhí)法人員的法治意思，加強(qiáng)廉政建設(shè)，有利于市場在資源中起決定性作用，加強(qiáng)執(zhí)法者依法行政的要求。

3.司法方面

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，社會公眾的法治意識也在不斷增強(qiáng)，他們開始充分利用法律的手段，來維護(hù)自身的合法權(quán)益，但是在這個過程中，他們的訴求同樣也遭受到了一些障礙。

第一，表現(xiàn)在司法案件尤其是民事司法案件執(zhí)行難。執(zhí)行難問題的存在，不僅導(dǎo)致弱勢群體的合法群益受到侵害，同時還是嚴(yán)重影響到社會的穩(wěn)定。因?yàn)槿鮿萑后w的特殊性，其用于維權(quán)資本非常有限，當(dāng)他們在人身權(quán)遭受侵犯時，這部分群體只能守株待兔，因?yàn)樯细娌蝗菀?，勝訴更不易，執(zhí)行更加不用說了。

第二，表現(xiàn)在弱勢群體維權(quán)的成本較高，而法律援助的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺。在2014年，司法部通過對全國各級政府財(cái)政共投入法律援助經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全年總共投入了經(jīng)費(fèi)12.9億余元，平均分?jǐn)偯總€人頭上還不到1元錢，投入力度和平均經(jīng)費(fèi)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他發(fā)展中國家，還嚴(yán)重制約了弱勢群體法律援助的發(fā)展。

第三，表現(xiàn)在司法不公。司法不公導(dǎo)致弱勢群體在憲法和法律享受的權(quán)利不一致，比如“同命不同價”案，2006年重慶發(fā)生的一起車禍，3名女孩不行遇難，其中兩名城市女孩獲得20余萬元賠償，而農(nóng)村戶籍女孩僅獲得9萬賠償金，還不及城市戶籍女孩的一半。問題的根源就在于2003年頒布的《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》。人命是不存在等級的，所以在司法審判中，應(yīng)該公平對待。

第四,表現(xiàn)在司法效率低下。近年來，“案多人少”已經(jīng)成為困擾我國法院的一個大癥結(jié)。一方面司法需求增大，隨著老百姓的法治意識的增強(qiáng)，一旦有問題，老百姓會尋求法律幫助。但是現(xiàn)實(shí)是我國現(xiàn)在的訴訟與非訴訟的銜接機(jī)制、立案調(diào)解等尚未協(xié)調(diào)，是造成司法效率低下的根本癥結(jié)。另一方面還表現(xiàn)在司法供給的不足，這包括直接和間接成本的增加。投入經(jīng)費(fèi)的不足，人力資源的缺乏，資源配置的不合理等這些問題的存在，導(dǎo)致資源嚴(yán)重不足，司法效率難以保障。

二、弱勢群體法律保護(hù)的建議與對策

加強(qiáng)弱勢群體的法律保護(hù)是由我國是人民當(dāng)家做主的國家性質(zhì)所決定的，加強(qiáng)弱勢群體的法律保護(hù)是人權(quán)發(fā)展的必然趨勢，加強(qiáng)弱勢群體的法律保護(hù)也是建設(shè)和諧社會的必然要求，加強(qiáng)弱勢群體的法律保護(hù)同樣還是全面建成小康社會、維護(hù)社會穩(wěn)定的需要。對于弱勢群體的法律保護(hù)需要從立法、執(zhí)法、司法及公民自身法治意識上來進(jìn)行探討和努力。

（一）完善立法，法為民所用

立法是法治的前提，沒有好的法律，任何行政、司法行為都不能為之好好服務(wù)。弱勢群體的法律保護(hù)首先就應(yīng)該立好法。立法應(yīng)該遵從憲法保護(hù)的原則，尊重和保障人權(quán)，堅(jiān)持法律面前人人平等，消除歧視，在特定的情況下可以考慮政策傾斜政策，保護(hù)弱勢群體，實(shí)行利益均衡、實(shí)現(xiàn)公平正義。

（1）加強(qiáng)憲法對弱勢群體權(quán)益保護(hù)力度

憲法是我國的“母法”，是弱勢群體尋求法律保護(hù)的根源所在。憲法明確規(guī)定了弱勢群體所享有的權(quán)益，比如針對老年人、殘疾人、失業(yè)者和婦女等弱勢群體的權(quán)利，法律都有明確的規(guī)定。但是針對新產(chǎn)生的弱勢群體，比如農(nóng)民工，蟻?zhàn)暹@些社會弱勢群體并沒有涉及。比如在原有法律中存在的公民遷徙權(quán)，到了現(xiàn)代法律中卻不存在。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的籬笆高筑，城鄉(xiāng)人口流動不暢，因此，應(yīng)該加強(qiáng)憲法的保護(hù)力度，使得憲法更豐滿具有權(quán)威性與可實(shí)施性。

從社會權(quán)的意義上來看，現(xiàn)行的憲法與日益發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)下的社會需要正趨于飽和，因此，在當(dāng)前的社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，為了滿足弱勢群體的需求，我國憲法還需要增加：罷工自由、生存權(quán)或最低生活保障權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)的征收征用制度等社會權(quán)利。

（2）完善社會保障立法

弱勢群體的生活和工作狀態(tài)，除了自身的原因之外，還與我國社會保障制度的不健全有關(guān)。因此，加強(qiáng)弱勢群體的法律保護(hù)社會保障立法勢在必行。

1.完善弱勢群體的最低生活保障制度

城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度，俗稱低保，是我國公民的一項(xiàng)基本人權(quán)。在1999年，國務(wù)院出臺了《城市居民最低生活保障條例》，但是通過對2011年去全國社會保障的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)287.6元/人、月，全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)143.2元/人、月，從數(shù)據(jù)可以看到城鄉(xiāng)低保的數(shù)額還是很低的，而且城鄉(xiāng)差異比較大。一方面，我們要完善城市居民的最低生活保障制度，城市群中生活的弱勢群體如下崗職工，在城市中流動的農(nóng)民工以及大學(xué)畢業(yè)尚未就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生低收入聚居群體納入保障范圍，另一方面要探索和完善農(nóng)村最低生活保障的途徑。當(dāng)前，我國農(nóng)村的最低生活保障制度依然是以家庭保障為主，輔之以其他途徑。但是做實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度的多元化，就必須將政府救濟(jì)和家庭贍養(yǎng)、社會扶助及其個人的自立結(jié)合起來。積極鼓勵和支持有勞動能力的農(nóng)村居民開展自救，從而解決自身的生活問題。例如，在我國部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向成員提供生活保障。此外，國家也應(yīng)該制定弱勢群體保護(hù)法，用來明確政府的職責(zé)與實(shí)施保障的途徑。

2.完善弱勢群體的社會保險法律制度

我國當(dāng)前實(shí)行的社會保險制度是在2011年實(shí)施的，主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育等內(nèi)容。而完善弱勢群體的社會保險制度，就是完善法律規(guī)定的社會保險制度。其中養(yǎng)老保險應(yīng)該重新構(gòu)建制度，恰當(dāng)?shù)目紤]城鄉(xiāng)差別，逐步實(shí)現(xiàn)職業(yè)養(yǎng)老金制度。根據(jù)農(nóng)民工流動性，建立農(nóng)民工工傷保險法，農(nóng)民工失業(yè)保險法，農(nóng)民工養(yǎng)老保險法等一系列單行法律法規(guī)。

3.建立針對弱勢群體的“補(bǔ)償”法律制度

著名學(xué)者羅爾斯提出了補(bǔ)償?shù)脑瓌t，即為了能夠平等的對待所有社會公民，為他們提供同等的機(jī)會，就必須在全社會的范圍內(nèi)，更加關(guān)注那些天賦低或者出身不利的公民。[4]作為國家必須更多的關(guān)注那些弱勢群體，只有如此弱勢群體才有可能得到生存和發(fā)展的機(jī)會，法律的公正才能真正有所體現(xiàn)。比如說弱勢群體因病無法醫(yī)治，國家可以制定弱勢群體的醫(yī)療救助法律制度，對于生活在城市里的流動農(nóng)民工，可以制定針對農(nóng)民工的子女入學(xué)的“教育”法律制度，針對高校貧困大學(xué)生制定高校貧困大學(xué)生權(quán)益保護(hù)法，針對殘疾人制定《殘疾人保護(hù)法》，針對被歧視者制定《反歧視法》。

（二）加大執(zhí)法力度，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民

加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法水平，就要求執(zhí)法人員要嚴(yán)格依法辦事，不能執(zhí)法犯法。這是由我國的社會主義本質(zhì)所決定的。尤其在全面推行法治中國的今天，在全面建成小康社會的路程上，更加要求執(zhí)法者有法必依、違法必究。

1.強(qiáng)化執(zhí)法者法治的原則

在推行法治中國建設(shè)的進(jìn)程中，不少學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，法治中國建設(shè)面臨的最大的問題就是公權(quán)力缺乏有效的制約與監(jiān)督。依法治權(quán)和依法治官將成為法治中國建設(shè)的重要方向，制約和監(jiān)督公權(quán)力是法治中國建設(shè)的關(guān)鍵。而公權(quán)力缺乏有效的管理和監(jiān)督恰好又是滋生腐敗的搖籃。薄熙來、王立軍、周永康等腐敗案件告誡我們，公權(quán)力不受制約和監(jiān)督將產(chǎn)生嚴(yán)重影響。所以法治的關(guān)鍵，就是要把給予公權(quán)力一個實(shí)施的范圍，即嚴(yán)格限制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。憲法法律的尊嚴(yán)高于一切，法律面前人人平等。在執(zhí)法的過程中，要提升執(zhí)法者的法治思維，只有執(zhí)法者發(fā)自內(nèi)心以人為本，才能在行政執(zhí)法中關(guān)注到弱勢群體，才能夠不漠視弱勢群體的權(quán)益。

2.實(shí)行有告必理原則，避免行政無作為

有告必理的原則，是我國法律精神的體現(xiàn)，為此我國憲法有專門的規(guī)定。有告必理為解決矛盾糾紛開辟了一條新道路。有告必理意味著第一行政機(jī)關(guān)收到告訴后必須進(jìn)行審查，符合要求就當(dāng)馬上給與備案，第二，受理之后必須第一時間公布主辦人員并聯(lián)系告訴人如何進(jìn)行下一步工作，第三，若有不告知，則是失職，必須追究其違法行政責(zé)任。若是弱勢群體的合法權(quán)益得不到保障時，他們有可能采取另外一種極端的措施來維護(hù)自己的權(quán)益，這恰好不是我們希望看到的。

3.執(zhí)法者務(wù)必樹立“以人文本”的執(zhí)政理念

我國的民本思想源遠(yuǎn)流長，萌芽于西周時期，習(xí)近平總書記自黨的十八大以來，在講話中多次引用“民惟邦本，本固邦寧”這一名彥，表明來了習(xí)總書記以民為本，執(zhí)政為民的治國理念。柏拉圖則認(rèn)為，統(tǒng)治者和政府，要高度關(guān)注人民群眾的利益，因?yàn)樗麄兊难孕卸际菫榱巳嗣袢罕姷睦?。[5]以人為本要求執(zhí)政者對于不同的弱勢群體要區(qū)別對待之，對不同的弱勢群體產(chǎn)生的原因，處理措施要有不同的處理方法。有的放矢，使得不同種類的弱勢群體都能得到執(zhí)法者的幫助。

（三）司法為民，加強(qiáng)弱勢群體的司法保護(hù)

對弱勢群體的司法保護(hù)是保障人權(quán)的重要方面，對弱勢群體的司法保護(hù)，是對憲法及相關(guān)法律法規(guī)的具體落，也是維護(hù)司法公正的內(nèi)在要求。但是近年來隨著社會的發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)信訪機(jī)關(guān)受理的各類案件要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法院系統(tǒng)所受理的案件，群體性事件更是呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢。從這些數(shù)據(jù)我們可以看到一個問題就是信訪機(jī)關(guān)受理的案件比法院系統(tǒng)受理的案件還要多，說明了百姓對于司法系統(tǒng)的不信任。

1.維護(hù)司法公正，懲治司法腐敗

英國著名的唯物主義哲學(xué)家培根認(rèn)為：一次不公平的判決比多次不平的舉動為禍猶烈。因?yàn)檫@些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公平的判決則把水源敗壞了。司法不公，對于弱勢群體而言意味著他們的權(quán)益落空，對于司法自身而言則是弱勢群體不再信賴法律，司法權(quán)威的喪失。一方面，司法機(jī)關(guān)要及時回應(yīng)弱勢群體提出的訴求，堅(jiān)持陽光司法，堅(jiān)持信息公開制度，認(rèn)真聽取媒體的批評建議，對于不公正的執(zhí)法，必須第一時間進(jìn)行合理合法的回應(yīng)。其次，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該獨(dú)立公正行使審判權(quán)。近十多年涌現(xiàn)出的一些冤假錯案，其中就是與司法機(jī)關(guān)未獨(dú)立行使審判權(quán)有關(guān)。如趙作海案。公正執(zhí)法是法院的第一生命線。讓每個公民在司法案件中感受到公平正義，這個任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。

2.發(fā)展完善法律救助和法律援助制度

法律援助制度是一項(xiàng)重要的民生工程，法律援助應(yīng)本著改革創(chuàng)新、以人為本，公平正義的原則對社會弱勢群體進(jìn)行有效的法律幫助。自從2003年《法律援助條例》公布以來，已經(jīng)為將近900多萬人提供了法律咨詢，并且它在維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益方面，發(fā)揮著日益重要的作用。

（1）確保法律援助的經(jīng)費(fèi)

隨著依法治國的深入與發(fā)展，廣大群眾特別是弱勢群體的法律意識正在逐步增強(qiáng)。但是因?yàn)榇蠖鄶?shù)弱勢群體的低學(xué)歷等特征，他們又根部不懂什么是法律援助，所以，這對于司法部門的援助工作又提出了新的要求。即必須用老百姓聽得動的語言來告知老百姓他們所要了解的訴求，來幫助弱勢群體解決實(shí)際問題。首先要確立法律援助經(jīng)費(fèi)的來源，建立最低保障標(biāo)準(zhǔn)。法律援助的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該來源于政府，其次除政府之外，還可以考慮納入其他公益慈善收入，將其納入專項(xiàng)基金，?？顚Ｓ茫糜诜稍聵I(yè)。

（2）發(fā)揮律師在法律援助中的助力作用

律師作為法律援助的中堅(jiān)力量，在2012年年底的時候，已經(jīng)達(dá)到23萬多人。并且每年以9.1%的數(shù)量遞增，但是專職公益的律師的比例卻非常少，更加重要的是即便在從事公益的律師群體中，也沒有統(tǒng)一的考核，準(zhǔn)入、評估機(jī)制。因此，不少的人大代表在兩會中呼吁我國應(yīng)該建立《法律援助法》來明確律師在法律援助中的角色與地位。同時，設(shè)立相關(guān)的激勵機(jī)制，吸引更多的律師投入到法律援助事業(yè)中去。

（3）完善法律援助案件質(zhì)量的監(jiān)控體系

法律援助的目的就是保障弱勢群體的合法權(quán)益，體現(xiàn)執(zhí)法、司法過程中的公平正義，所以，在法律援助的過程中，相關(guān)部門應(yīng)該跟進(jìn)律師辦案的進(jìn)程，在案件結(jié)束后，應(yīng)該對辦案結(jié)果進(jìn)行反饋，對受援助的弱勢群體進(jìn)行回訪。建立一套備案、檢查、評估機(jī)制，給弱勢群體提供優(yōu)質(zhì)有效的服務(wù)。

[1]福建省廈門市思明區(qū)人民法院《(2013)思民初字第8245號民事判決書》

[2]遼寧省新民市人民法院《(2012)新民民一初字第5421號民事判決書》

[3]中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平談治國理政[M].北京：外文出版社,246.

[4]【美】羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.北京：中國社會科學(xué)出版社,77.

[5]徐愛國，李桂林，郭義貴著.西方法律思想史[M].北京：人民出版社,2002.27.

范茜，中共湖南邵陽市委黨校講師。（湖南 邵陽 422000）

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1008-5947（2017）01-0036-04

2016-12-16

責(zé)任編輯 趙 武