治理現(xiàn)代化視域下公共權(quán)力制約的路徑選擇

●馬正立

治理現(xiàn)代化視域下公共權(quán)力制約的路徑選擇

●馬正立

治理現(xiàn)代化是社會革新的應(yīng)有之意。治理現(xiàn)代化要求通過一系列體系與機(jī)制來對公共權(quán)力運(yùn)行方式做出規(guī)定，以保證公共權(quán)力在正確的軌道上運(yùn)行，從而實現(xiàn)對公共權(quán)力的合理并有效制約?？梢哉f，公共權(quán)力制約的內(nèi)在邏輯蘊(yùn)藏于治理現(xiàn)代化之中。治理現(xiàn)代化要求公共權(quán)力運(yùn)行方式發(fā)生變革，即從公共權(quán)力在運(yùn)行過程中不受制約或受到有限制約，向著有效合理制約公共權(quán)力的過程不斷演變。這種演變過程為治理現(xiàn)代化提供基本動力，治理現(xiàn)代化又為公共權(quán)力制約提供路徑支持。通過探尋治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的公共權(quán)力制約路徑，來進(jìn)一步推進(jìn)治理現(xiàn)代化，從而為實現(xiàn)合理并有效的公共權(quán)力制約提供基礎(chǔ)保障作用。

治理現(xiàn)代化；公共權(quán)力制約；路徑選擇

一、治理現(xiàn)代化基本價值與公共權(quán)力制約基本要素高度耦合

治理現(xiàn)代化追求民主、法治、責(zé)任、公平和正義等價值，這與公共權(quán)力制約的基本要素相耦合。民主涉及公民對公共權(quán)力的監(jiān)督；法治要求依法執(zhí)政，將公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里；責(zé)權(quán)對等是公共權(quán)力制約的重要內(nèi)容，問責(zé)制便是對這一理念的貫徹；公平和正義等是公共權(quán)力制約的根本取向。此外，治理現(xiàn)代化所主張的參與主體多元化，績效考核科學(xué)化，達(dá)成治理的共識性，增強(qiáng)治理的協(xié)同性，以及追求信息公開透明，展示治理誠信，提高治理的質(zhì)量等等，以上這些都是公共權(quán)力得到合理和有效制約所需的基本要素。在某種程度上，一個國家或政黨的治理能力高低,表現(xiàn)為公共權(quán)力是否得到合理制約。可見，治理能力現(xiàn)代化程度與公共權(quán)力制約的合理性和有效性程度密切相關(guān)。治理現(xiàn)代化過程不僅涉及領(lǐng)導(dǎo)者個人的價值觀和治理能力，而且涉及領(lǐng)導(dǎo)體制改革等方面，其中核心問題是合理有效制約公共權(quán)力。治理現(xiàn)代化所追求的公民的督導(dǎo)能力與參與能力的提高，既是衡量治理現(xiàn)代化程度的標(biāo)準(zhǔn)，并且有利于對公共權(quán)力形成合理和有效制約。

二、治理現(xiàn)代化與公共權(quán)力制約的內(nèi)在邏輯和變革演進(jìn)

人類為了生存發(fā)展，維護(hù)社會穩(wěn)定，必須合理協(xié)調(diào)相互利益，使各種意志或行動達(dá)到相對平衡，公共權(quán)力作為聯(lián)結(jié)不同利益?zhèn)€體的紐帶，它的存在卻是必要的。然而，公共權(quán)力的存在本身體現(xiàn)著一種強(qiáng)制性，可能導(dǎo)致不公平性或公共權(quán)力異化現(xiàn)象產(chǎn)生。整個治理模式的革新進(jìn)程包含著公共權(quán)力存在形態(tài)和運(yùn)行方式的變遷過程，即向著公共權(quán)力不斷分化和不斷追求公平、公正和科學(xué)高效的公共權(quán)力運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變。

（一）治理現(xiàn)代化與公共權(quán)力制約的內(nèi)在邏輯

傳統(tǒng)的統(tǒng)治型模式或管理型模式下的公共權(quán)力運(yùn)作方式是簡單粗暴的，更多考慮公共權(quán)力主體的意志。例如，在西方國家君主專制時期，君主的執(zhí)政行為只是統(tǒng)治，而不是治理。統(tǒng)治實踐主要是由統(tǒng)治者對維持并延伸公共權(quán)力的最經(jīng)濟(jì)方法的預(yù)期所決定，并且“統(tǒng)治實踐受限于統(tǒng)治領(lǐng)域?qū)ζ浞湃魏蛣儕Z之預(yù)期”，“當(dāng)統(tǒng)治者預(yù)期對政權(quán)的服從會構(gòu)成對公共權(quán)力的嚴(yán)重剝奪時，就會改變政權(quán)”。[1](P175)由此，現(xiàn)代治理模式是在民主國家出現(xiàn)之后才有的?，F(xiàn)代治理模式主要功能在于組織“競賽”，滿足各領(lǐng)域競爭需要，防止由于公共權(quán)力分配的不公開不公平，或者公共權(quán)力異化或濫用導(dǎo)致的政治共同體合法性的喪失。傳統(tǒng)的統(tǒng)治型模式或管理模式與現(xiàn)代治理模式的主要區(qū)別是分別建立在控制和權(quán)威的差別之上的。也就是控制所涉及的要素是最高權(quán)威、政治統(tǒng)一體、統(tǒng)治和統(tǒng)治者；最高權(quán)威所涉及的要素是主權(quán)、國家、政府和治理者?，F(xiàn)代治理模式所追求的“自我管理”與“民主管理”等方式都要求從根本上對公共權(quán)力進(jìn)行合理和有效的制約。此外，由于治理現(xiàn)代化過程中，公共權(quán)力得到不斷分化，公共權(quán)力主體呈現(xiàn)多元化，公共權(quán)力運(yùn)行方式多樣化，需要通過一系列體系與機(jī)制來對公共權(quán)力運(yùn)行方式等做出規(guī)定，這便更加需要對公共權(quán)力進(jìn)行合理和有效的制約，避免不受制約的公共權(quán)力造成社會解體。

羅伯特·達(dá)爾曾揭示出公共權(quán)力運(yùn)作方式包括強(qiáng)制性公共權(quán)力運(yùn)行方式與誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式。傳統(tǒng)治理模式中多表現(xiàn)為強(qiáng)制性公共權(quán)力運(yùn)作方式，公共權(quán)力表現(xiàn)為單向度的運(yùn)作過程，很少受到外在制約，也很難建立合理和有效的公共權(quán)力制約機(jī)制?，F(xiàn)代化治理模式中更多強(qiáng)調(diào)誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式，內(nèi)在要求建立一套完整的公共權(quán)力制約機(jī)制?，F(xiàn)代治理模式要求公共權(quán)力客體的意志的介入，這也是誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式的核心。治理現(xiàn)代化的推進(jìn)往往表現(xiàn)為誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式的出現(xiàn)呼吁著公共權(quán)力制約機(jī)制不斷完善。因此，在某種意義上，公共權(quán)力是否受到合理和有效制約構(gòu)成了傳統(tǒng)治理模式與現(xiàn)代治理模式的根本區(qū)別。

治理模式變革中的每一個方面或每一個環(huán)節(jié)中都滲透著公共權(quán)力，附帶著公共權(quán)力發(fā)揮作用所留下的印記。由于公共權(quán)力自身具有不確定性、擴(kuò)張性和腐蝕性等負(fù)面特征。[2](P133)因此，制約公共權(quán)力是任何治理模式變革不可忽略的因素。現(xiàn)代化治理模式本身包含著合理有效的公共權(quán)力制約機(jī)制。在某種意義上，以誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式為特征的現(xiàn)代治理模式與公共權(quán)力制約機(jī)制的構(gòu)建之間互為前提。一方面，現(xiàn)代治理模式為公共權(quán)力制約提供了可能性，打通了強(qiáng)制性公共權(quán)力運(yùn)作方式所堵塞的公共權(quán)力制約道路；另一方面，只有合理構(gòu)建公共權(quán)力制約機(jī)制，治理現(xiàn)代化才可能不斷推進(jìn)，否則公共權(quán)力主體可能把強(qiáng)制性公共權(quán)力作為第一選擇。治理現(xiàn)代化要求從強(qiáng)制性公共權(quán)力向誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)變，誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式與公共權(quán)力制約之間的關(guān)系所揭示的治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)過程包含著構(gòu)建合理和有效的公共權(quán)力制約機(jī)制的基本路徑。以我國為例，計劃經(jīng)濟(jì)時期公共權(quán)力運(yùn)行更多表現(xiàn)為強(qiáng)制性特征，而市場經(jīng)濟(jì)時期公共權(quán)力運(yùn)作應(yīng)表現(xiàn)誘導(dǎo)性特征。公共權(quán)力運(yùn)作方式的這種轉(zhuǎn)變對公共權(quán)力制約提出迫切要求。因為，治理現(xiàn)代化過程本身是一個普遍分權(quán)的過程。這個過程中，盡管具體行使公共權(quán)力的人的價值觀念和思維方式的根本轉(zhuǎn)變需要一個逐步發(fā)生的過程，但也正是法制意識、道德素養(yǎng)和心理準(zhǔn)備的相對落后和不斷累積使公共權(quán)力制約機(jī)制的建立顯得更加迫切。

（二）治理模式與公共權(quán)力運(yùn)行方式的變革演進(jìn)

人類有史以來，治理模式與公共權(quán)力運(yùn)行方式之間聯(lián)系緊密。公共權(quán)力運(yùn)行方式影響著治理模式的形成過程，治理模式是公共權(quán)力得以有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，為公共權(quán)力的運(yùn)行過程提供空間支持。治理模式與公共權(quán)力運(yùn)行方式相對應(yīng)，公共權(quán)力運(yùn)行方式作為治理模式的外在表征，隨著治理模式的變革而發(fā)生轉(zhuǎn)變。在此過程中，公共權(quán)力制約方式也不斷演變?？梢哉f，在某種程度上，治理模式間接影響著公共權(quán)力制約方式，公共權(quán)力制約方式的演變也為治理模式的革新提供支持力量。

傳統(tǒng)統(tǒng)治和管理模式下，公共權(quán)力更多表現(xiàn)為統(tǒng)治者和管理者的公共權(quán)力，擁有并實際運(yùn)用公共權(quán)力的主體呈現(xiàn)一元性傾向?！耙坏﹤鹘y(tǒng)不再為人所承認(rèn)的時候，原先的傳統(tǒng)公共權(quán)力就變?yōu)楸┝Α?。[3](P79)“除非能制服公共權(quán)力，使它不是為某一伙狂熱的暴君服務(wù)，而是為了全人類服務(wù)”。[3](P25)現(xiàn)代治理模式則要求治理者不能壟斷或者獨占公共權(quán)力，實際運(yùn)用公共權(quán)力的主體應(yīng)呈現(xiàn)多元化，這便為公共權(quán)力主體之間的相互制約提出根本訴求，同時要求向多元協(xié)商互動式的服務(wù)型治理模式的根本轉(zhuǎn)變。公共權(quán)力制約訴求的提出給傳統(tǒng)管理模式帶來沖擊。調(diào)整治理思路，轉(zhuǎn)變治理模式是對公共權(quán)力有效運(yùn)行的有力回應(yīng)。與此同時，治理模式的轉(zhuǎn)型使治理方式或治理手段發(fā)生轉(zhuǎn)變，這又促進(jìn)公共權(quán)力進(jìn)一步分化，引發(fā)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和公共權(quán)力格局的進(jìn)一步演變。公共權(quán)力嵌入治理模式之中，是治理模式的本質(zhì)性存在方式，并從根本上決定治理方式或治理手段。在統(tǒng)治型和管理型模式下，公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)性功能表現(xiàn)為對社會的全面主導(dǎo)，更多采取一種自上而下式的一元化權(quán)威的全面管理與控制方式。在統(tǒng)治型和管理型模式下，公共權(quán)力運(yùn)行與公共權(quán)力制約往往是自上而下，存在不受控制的公共權(quán)力。而現(xiàn)代民主社會主張公共權(quán)力的有限性，相應(yīng)地治理模式更多追求多元互動的協(xié)商方式。治理現(xiàn)代化視域下公共權(quán)力制約是自下而上與自上而下相互交織狀態(tài)，任何公民可以依據(jù)法律賦予的權(quán)利監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行，任何公共權(quán)力都必須受到相應(yīng)制約，不存在游離于制約之外的特權(quán)。

從我國歷史來看，革命戰(zhàn)爭年代的管理方式以公共權(quán)力集中、激勵嚴(yán)格、橫向公共權(quán)力制約相對缺乏、公共權(quán)力流向自上而下為特點。民主集中制的組織原則在執(zhí)行過程中傾向于集中，這種組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)了戰(zhàn)爭環(huán)境對決策、政治執(zhí)行效率高的要求。[4](P160)建國之初，我國的公共權(quán)力配置的總原則是“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的議行合一”制，公共權(quán)力實際運(yùn)行中仍存在一些問題。例如，公共權(quán)力高度集中，黨政關(guān)系問題，中央與地方關(guān)系混亂等，結(jié)果導(dǎo)致公共權(quán)力監(jiān)督缺位、公共權(quán)力異化、“人治”和特權(quán)等現(xiàn)象存在。由于對所導(dǎo)致的一系列問題認(rèn)識不全面，往往將原因歸結(jié)于與個別人的脫離群眾等思想認(rèn)識有關(guān)。因此，解決上述問題的思路更多著眼于思想教育和整風(fēng)運(yùn)動等方式來制約公共權(quán)力。十三屆三中全會開始，鄧小平提出：必須借助憲法、法律和政策等手段的制度化安排，實現(xiàn)對制約公共權(quán)力的合理有效制約。改革開放以來，我國在合理并有效制約公共權(quán)力方面取得了一些成果。推進(jìn)治理現(xiàn)代化要繼續(xù)鞏固和發(fā)展這些成果，同時不能忽視一些亟待解決的問題。例如，革命戰(zhàn)爭年代形成的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)所遺留的弊端，法律體系不完善問題，公共權(quán)力運(yùn)行得不到合理和有效制約問題等等。這些問題的存在不僅導(dǎo)致治理能力降低，阻礙治理現(xiàn)代化進(jìn)程，也與治理現(xiàn)代化所要求的對公共權(quán)力進(jìn)行合理和有效制約的理念相違背。因此，探索治理現(xiàn)代化進(jìn)程中所內(nèi)蘊(yùn)的公共權(quán)力制約路徑，將公共權(quán)力制約的有效實現(xiàn)與治理現(xiàn)代化有機(jī)結(jié)合是當(dāng)務(wù)之急。

三、公共權(quán)力制約路徑內(nèi)蘊(yùn)于治理現(xiàn)代化之中

治理現(xiàn)代化的推進(jìn)對公共權(quán)力運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變提出基本訴求，也為公共權(quán)力運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變提供路徑支持。由此，打破公共權(quán)力運(yùn)行的封閉性和神秘色彩，讓公共權(quán)力回歸本色，使公共權(quán)力運(yùn)行更具民主化、科學(xué)化和法治化，實現(xiàn)對公共權(quán)力的合理并有效制約，從而為進(jìn)一步推進(jìn)治理現(xiàn)代化提供內(nèi)在動力。

（一）提高治理意識，推動民主發(fā)展，保障權(quán)利制約公共權(quán)力

保證公共權(quán)力的合理有效運(yùn)行，并始終在正確的運(yùn)行軌道為整個國家和人民服務(wù)，這是政黨控制公共權(quán)力的合法性來源。政黨的重要作用是將民眾的各方面訴求和多元利益輸送到公共權(quán)力運(yùn)行中去。因此，公共權(quán)力的委托人——民眾是衡量公共權(quán)力合理并有效運(yùn)行與否的主體。政黨在控制公共權(quán)力的同時，要建立接納民意的順暢渠道，根據(jù)民主需求來推動公共權(quán)力合理并有效運(yùn)行，這本身也是政黨對掌權(quán)者的約束。因此，政黨是橫跨公共權(quán)力與民眾之間的橋梁。在公共權(quán)力授予階段，政黨組織要對公共權(quán)力授予過程嚴(yán)格把關(guān)，把政黨的精英輸送到政府中去。在公共權(quán)力運(yùn)行階段，政黨組織主要通過制度架構(gòu)和授權(quán)關(guān)系來約束和管理公共權(quán)力的運(yùn)行。公共權(quán)力來源民眾的法授，其生成邏輯是民眾權(quán)利的多元化訴求，依靠民眾權(quán)利的訴求或意志來制約公共權(quán)力是現(xiàn)代治理模式的應(yīng)有之義。治理現(xiàn)代化要求治理主體在行使公共權(quán)力過程中，廣泛地與民眾協(xié)商，有效整合民眾的多元訴求，得到廣大民眾認(rèn)同，這便對進(jìn)一步發(fā)展民主提出基本要求?，F(xiàn)代治理模式強(qiáng)調(diào)治理主體間的合作共贏，這便內(nèi)蘊(yùn)著區(qū)別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治或管理模式中的民主性因素?，F(xiàn)代治理模式區(qū)別傳統(tǒng)統(tǒng)治或管理模式的關(guān)鍵是民眾的政治意識強(qiáng)度和政治介入幅度。在傳統(tǒng)統(tǒng)治或管理模式下，公共權(quán)力運(yùn)行主要依靠自上而下推動，僅僅需要社會少數(shù)人的參與，而現(xiàn)代治理模式通過多元互動方式推動公共權(quán)力運(yùn)行，必須依靠廣大民眾的普遍參與?，F(xiàn)代治理模式的自下而上的公民參與式系統(tǒng)治理網(wǎng)絡(luò)特點，為權(quán)利制約公共權(quán)力提供路徑支持。那么在治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過程中，具體如何更大程度地實現(xiàn)權(quán)利制約公共權(quán)力呢？

首先，在治理現(xiàn)代過程中需要提高治理主體的治理意識，包括提高掌權(quán)者和民眾的治理意識。一方面，提高掌權(quán)者的治理意識，這有利于領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的公共權(quán)力觀，自覺破除特權(quán)思想，強(qiáng)化公職人員的宗旨意識，從而消除“公共權(quán)力崇拜”和公共權(quán)力異化的現(xiàn)象。另一方面，增強(qiáng)民眾治理意識，包括參政意識與自主意識，鼓勵民眾積極參與公共權(quán)力運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)。治理主體治理意識的提高需要通過創(chuàng)新教育和宣傳等方式來實現(xiàn)，以此形成一定的治理環(huán)境，為治理意識的培育提供肥沃土壤。其次，應(yīng)培育和引導(dǎo)基層民眾自我組織和自我管理。引導(dǎo)基層組織健康發(fā)展，實現(xiàn)民主政治不斷發(fā)展，充分發(fā)揮權(quán)利對公共權(quán)力或社會對公共權(quán)力的合理并有效制約?；鶎咏M織的發(fā)展是一個長期過程，在這個過程中需要一定資源的投入，包括物質(zhì)資源與人力資源，這需要相關(guān)政策的頒布和實施來保障。此外，還要對基層組織的法律地位給予相關(guān)規(guī)定，避免其發(fā)展過程受到制約；與此同時，也應(yīng)對基礎(chǔ)組織的注冊程序和活動展開過程等方面做出相關(guān)法律規(guī)定，從而為其健康有序發(fā)展提供良性引導(dǎo)和規(guī)范，避免出現(xiàn)不受約束的基礎(chǔ)組織帶來的社會不穩(wěn)定。最后，在具有一定治理意識的主體和完善的基層組織前提下，如何使二者有效互動是關(guān)鍵。這便需要充分發(fā)揮基層組織的作用，通過擴(kuò)寬民眾參與的渠道，創(chuàng)新民眾參與自治的方式，使民眾感受到參與的樂趣，在參與自治過程中得到實惠，同時通過一系列參與互動過程提升自治能力，實現(xiàn)基層自治的所追求的效果。

（二）完善治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，依靠公共權(quán)力制約公共權(quán)力

作為溝通民眾與公共權(quán)力的橋梁，政黨在控制和推動公共權(quán)力運(yùn)行過程中起著關(guān)鍵作用。政府應(yīng)如何更加合理并有效地控制和推動公共權(quán)力運(yùn)行，使其在健康軌道上運(yùn)行，是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的首要回答的問題。就黨的領(lǐng)導(dǎo)方面而言，中國共產(chǎn)黨應(yīng)依據(jù)現(xiàn)代治理規(guī)律，加強(qiáng)自身建設(shè)，通過提高執(zhí)政能力來實現(xiàn)對公共權(quán)力的有效控制。由此，首先應(yīng)考慮加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的自身建設(shè)問題。在中國治理語境下，應(yīng)考慮中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的特殊性。中國共產(chǎn)黨是外生型政黨，即由中國共產(chǎn)黨通過革命方式掌握公共權(quán)力，從而建立社會主義國家。公共權(quán)力屬于民眾，民眾通過把公共權(quán)力交給中國共產(chǎn)黨，使公共權(quán)力對中國共產(chǎn)黨產(chǎn)生約束力。中國共產(chǎn)黨掌握公共權(quán)力后可以更好執(zhí)政。由于公共權(quán)力對中國共產(chǎn)黨又具有強(qiáng)大吸引力，這會導(dǎo)致吸引力與約束力的失衡。因此，使中國共產(chǎn)黨與公共權(quán)力之間保持合理距離成為衡量中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力高低的基礎(chǔ)準(zhǔn)則。建國之初，中國共產(chǎn)黨為了更有效率整合社會資源，而選擇高度集中的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)，這對今后一段時期內(nèi)有效制約公共權(quán)力帶來一定阻力。在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)在堅持和改進(jìn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，不斷完善治理結(jié)構(gòu)，合理公共權(quán)力配置過程，實現(xiàn)公共權(quán)力之間的相互制約。

一方面，在推進(jìn)治理現(xiàn)代化過程中，通過在合理分權(quán)基礎(chǔ)上科學(xué)配置公共權(quán)力，合理依法劃定公共權(quán)力邊界，來實現(xiàn)公共權(quán)力之間的相互制約。主要包括國家與社會之間公共權(quán)力配置，中央與地方之間公共權(quán)力配置，政黨與政府之間公共權(quán)力劃分，組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)上、職能上和人員上的公共權(quán)力劃分。在此過程中應(yīng)注意解決黨代會、全委會和黨委會的公共權(quán)力關(guān)系中存在的問題。確保職能與機(jī)構(gòu)、事權(quán)與財權(quán)、公共權(quán)力與責(zé)任相匹配。與此同時，在理順以上公共權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)上，合理公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，防止和矯正公共權(quán)力異變與決策失誤，更重要的是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，保證黨的主張與人民的意志有效貫徹。此外，公共權(quán)力制約有一個限度，以不動搖黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和人民民主地位為基礎(chǔ)，以不影響決策和執(zhí)行的效力為限度。治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)治理主體之間的協(xié)作，中國共產(chǎn)黨作為治理主體相互之間的協(xié)調(diào)者，應(yīng)不斷提高自身建設(shè)水平和執(zhí)政能力。通過繼續(xù)探索科學(xué)、民主、依法用權(quán)的有效方式，從而保證公共權(quán)力的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

另一方面，在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，通過限任方式實現(xiàn)公共權(quán)力制約公共權(quán)力。所謂限任就是對掌權(quán)者的任職時間加以限制。[5](P163)社會主義的歷史和現(xiàn)實昭示，對掌權(quán)者的任職時間加以限制，不僅有利于國家領(lǐng)導(dǎo)層切實貫徹民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則，防止個人崇拜和個人專斷的發(fā)生，而且有利于防止國家領(lǐng)導(dǎo)層年齡結(jié)構(gòu)的老化。此外，通過限任管住“一把手”公共權(quán)力也是必需的。深化干部人事制度改革，使黨和國家機(jī)關(guān)都嚴(yán)格實行法定任期制?？梢酝ㄟ^限制屆期與限制權(quán)位相互配合方式來實現(xiàn)限任。值得注意的是在限任過程中要依法明確規(guī)定限權(quán)范圍，對選任制領(lǐng)導(dǎo)實行不折不扣的任期制；同時，依法明確領(lǐng)導(dǎo)干部的任期目標(biāo)，嚴(yán)格實行任職目標(biāo)責(zé)任制，并相應(yīng)地控制領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)的職務(wù)變動。

（三）推進(jìn)治理體系建設(shè)，提高治理能力，實現(xiàn)法治制約公共權(quán)力

隨著治理現(xiàn)代化推進(jìn)，限制公共權(quán)力的方式也不斷發(fā)生變化，通過法治方式來規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行是現(xiàn)代治理所應(yīng)采取的主要方式。從公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)理來看，通過法治方式來規(guī)范公共權(quán)力的委托、運(yùn)行與收回過程是對掌權(quán)者的無形約束，也為實現(xiàn)政治民主創(chuàng)造了更有利的環(huán)境。治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是使公共權(quán)力運(yùn)行法治化，通過著眼于治理體系建設(shè)，使依靠法治化的治理體系管權(quán)可以更好地“落地”和運(yùn)轉(zhuǎn)。治理體系所包括的價值、結(jié)構(gòu)、制度體和運(yùn)行等體系都與公共權(quán)力運(yùn)行緊密相關(guān)。價值體系的構(gòu)建不僅需要執(zhí)政黨和國家確立依法管權(quán)用權(quán)理念，還需要形成確立、維護(hù)、運(yùn)行公共權(quán)力制約理念的行為與道德規(guī)范。結(jié)構(gòu)體系包括執(zhí)政黨、司法和行政機(jī)關(guān)，協(xié)商參議與民意代表機(jī)關(guān)、公民及社會組織、市場中的企業(yè)組織等，這些是公共權(quán)力制約的基礎(chǔ)。制度體系包括黨內(nèi)制度，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家各領(lǐng)域運(yùn)行的法律法規(guī)等，這是公共權(quán)力制約的保障。運(yùn)行體系則是指公共權(quán)力與民眾權(quán)利的互動過程，這是權(quán)利制約的展開過程。如果一個社會要維系高水平的共同體，政治參與的擴(kuò)大必須伴隨著更強(qiáng)大、更復(fù)雜和更自治的制度體系。[6](P4)通過推動治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，實現(xiàn)法治方式約束公共權(quán)力應(yīng)著重于構(gòu)建科學(xué)有效的制度體系。也就是強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代公共權(quán)力秩序的建構(gòu)和調(diào)整，均以法律規(guī)范作為基石。這種公共權(quán)力制約的顯著效用是：對公共權(quán)力運(yùn)行施以合乎社會公平正義要求的強(qiáng)力約束，以建構(gòu)和維護(hù)一種規(guī)范的公共權(quán)力運(yùn)行秩序；使公共權(quán)力沿著已明確規(guī)定的法治化運(yùn)行程序和明確劃定的法治運(yùn)行軌道上運(yùn)行；能夠以法治所特有的懲戒機(jī)制，使濫用公共權(quán)力者面臨受到制裁的風(fēng)險，使其不敢逾越法律界限。從法律上確保一切違反憲法和法律的公共權(quán)力濫用都能夠得到嚴(yán)懲，保證公共權(quán)力的配置與運(yùn)行始終處于公共權(quán)力擴(kuò)張與縮減的平衡狀態(tài)。

治理體系現(xiàn)代化對治理能力提升起到一定推動作用，二者共同為有效制約公共權(quán)力提供路徑支持。治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力。[7]治理能力的提升涉及治理主體科學(xué)有效運(yùn)用法治方式規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行的能力。首先，要以明確的法律規(guī)范，確認(rèn)治理主體行政公共權(quán)力的法律基礎(chǔ)，使治理主體的職權(quán)范圍法治化。治理主體在運(yùn)用公共權(quán)力過程中必須有明確的法律依據(jù)，以此才能提高治理主體行使公共權(quán)力過程的法治化能力。此外，法治籠子的設(shè)計重在權(quán)責(zé)一致，需要依據(jù)權(quán)責(zé)對應(yīng)原理設(shè)置公共權(quán)力運(yùn)行邊界，根據(jù)權(quán)責(zé)對等原則，在相應(yīng)的法治框架內(nèi)明確公共權(quán)力被濫用的情形，規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，從而保證程序正義過程中效率的實現(xiàn)。其次，科學(xué)、嚴(yán)密的公共權(quán)力運(yùn)行程序是公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是治理主體的能力提升的前提保障。[8](P260)公共權(quán)力運(yùn)行過程混亂無序，必然導(dǎo)致公共權(quán)力越軌或行使失當(dāng)，造成治理能力的下降。程序是制約公共權(quán)力運(yùn)行的重要機(jī)制。程序構(gòu)成公共權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)則。這些規(guī)則是公共權(quán)力運(yùn)作必須遵循而不能背離的剛性約束，構(gòu)成治理主體有效運(yùn)用公共權(quán)力的基本遵循。實現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行的法治化必須對公共權(quán)力運(yùn)行程序的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行合理設(shè)定。尤其明確規(guī)定治理主體行使公共權(quán)力的方式、方法和步驟，使公共權(quán)力運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)在時間和空間上相互銜接，在功能上相互協(xié)同，從而真正形成密閉的環(huán)來實現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行過程的法治化。公共權(quán)力運(yùn)行程序的法治化，是彰顯公共權(quán)力運(yùn)行程序剛性與尊嚴(yán)的有效途徑，也是提升治理能力的有效方式。因此，應(yīng)按照程序正義與程序法定原則的要求，積極推進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行程序法治化進(jìn)程，把公共權(quán)力運(yùn)行程序上升為國家法律。最后，用法治約束公共權(quán)力過程應(yīng)注意法律設(shè)計流程應(yīng)體現(xiàn)民主精神，“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙”。[9](P50)法律制定過程應(yīng)具備開放性和實踐性，保證公民的知情權(quán)，這是為了保證法治中的“法”為良法，也就是體現(xiàn)民意并可以實現(xiàn)公共利益最大化的法律。與此同時，通過將民主過程等納入法治化體系之中，避免民主的隨意性，使公民依法了解和掌握公共權(quán)力運(yùn)行情況，從而更好保證公共權(quán)力制約過程的法治化、民主化和科學(xué)化。

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馬正立，中共中央黨校博士生，研究方向：黨的學(xué)說與黨的建設(shè)。（北京 100091）

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1008-5947（2017）01-0025-05

2016-12-02

責(zé)任編輯 趙永會