實施綜合財務(wù)報告制度讓政府債務(wù)監(jiān)督落到實處

實施綜合財務(wù)報告制度讓政府債務(wù)監(jiān)督落到實處

長期以來，我國政府財政報告制度實行以收付實現(xiàn)制政府會計核算為基礎(chǔ)的決算報告制度，但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，僅實行決算報告制度，無法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用，難以滿足建立現(xiàn)代財政制度、促進(jìn)財政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求。2015年1月1日新修訂的預(yù)算法正式實施，為這一局面的改善帶來了轉(zhuǎn)機(jī)。新預(yù)算法要求各級政府編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告，即以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制的，反映政府在一定時點資產(chǎn)、負(fù)債情況的綜合報告。當(dāng)前，各地政府已經(jīng)在試編政府綜合財務(wù)報告，但由于種種原因，尚未全面鋪開。若能加快實施，可以對解決當(dāng)前地方政府債務(wù)監(jiān)督問題發(fā)揮重要作用。

一是對上級政府來說，可以通過綜合財務(wù)報告，設(shè)置適當(dāng)?shù)呢攧?wù)指標(biāo)，完善地方債券管理體系。在當(dāng)前地方新增債務(wù)中，惟一合法的是公開發(fā)行的地方政府債券，其省級限額是由中央確定，省級以下地方政府的債券限額則是由省級政府負(fù)責(zé)分解。具體實施上，采取的是以地方財力及實際需求相結(jié)合的分配體系，但若省級政府并未充分掌握地市及直管縣的資產(chǎn)負(fù)債信息，也就無法避免債務(wù)分配時的潛在風(fēng)險，實際上是由省級政府為債務(wù)背書，引發(fā)了地市及以下政府的權(quán)責(zé)錯配。有了綜合財務(wù)報告制度，通過設(shè)置各項財務(wù)指標(biāo)，可以把地方政府的總資產(chǎn)負(fù)債比率、可償債資產(chǎn)負(fù)債比（類似企業(yè)的速動比）等指標(biāo)納入債務(wù)分配評價體系，上級政府清晰掌握了各地的償債能力（資產(chǎn)狀況）以及風(fēng)險節(jié)點，也就可以合理配置地方債券，從增量上防范地方政府的債務(wù)失控。

二是對本級政府來說，可以通過綜合財務(wù)報告制度，理清資產(chǎn)現(xiàn)狀，提高決策水平，避免“被動負(fù)債”。各級政府要使決策更加科學(xué)和規(guī)范，切實提高公共管理水平，就必須像企業(yè)一樣做好自己的“成本效益分析”。過去，由于收付實現(xiàn)制的特點導(dǎo)致了政府在決策時存在天然的信息缺陷。如一些地方政府為了提高本地基礎(chǔ)設(shè)施水平，大規(guī)模搞建設(shè)，上馬了很多超出本地實際需求和財政承受能力的項目，如標(biāo)準(zhǔn)過寬的馬路，過大的體育場館，但在工程竣工階段，卻由于財政收入下降等原因?qū)е沦Y金不足，無力支付工程款，引發(fā)“被動負(fù)債”現(xiàn)象。而政府綜合財務(wù)報告制度的實施，將會按照權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則，把政府債務(wù)、土地儲備等政府資產(chǎn)及相關(guān)信息在綜合財務(wù)報告中列示，政府將對自身的家底了解得更清楚。在進(jìn)行社會發(fā)展及建設(shè)等各項決策時，除了考慮本年的收入及支出，還會根據(jù)綜合財務(wù)報告中反映的信息綜合預(yù)測政府中長期的收入支出及資產(chǎn)負(fù)債情況，有計劃地對政府中長期收支行為進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，避免“被動負(fù)債”現(xiàn)象的發(fā)生。

三是對于外部監(jiān)督者來說，通過政府綜合財務(wù)報告制度，可以提高對政府負(fù)債行為的監(jiān)督成效。隨著我國法制化進(jìn)程的不斷深入，各級人大及社會公眾對政府的監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)，但是由于缺乏完整的財務(wù)信息，監(jiān)督效果在一定程度上打了折扣。綜合財務(wù)報告制度實施后，各級人大和社會公眾除了可以通過預(yù)決算報告了解當(dāng)前的“流量”信息，還可以通過權(quán)責(zé)發(fā)生制的綜合財務(wù)報告了解政府的“存量”信息，消除了過去僅僅掌握當(dāng)期收支信息，對政府中長期運(yùn)轉(zhuǎn)情況及財務(wù)健康狀況不了解的問題，在一定程度上對政府的舉債行為起到了約束作用。

（本刊編輯部）