我國PPPPPP模式推進中的幾個問題分析

■/柴世偉

我國PPPPPP模式推進中的幾個問題分析

■/柴世偉

2014年以來，在財政部和發(fā)改委等國家部委主導(dǎo)下，在中國引發(fā)PPP模式熱潮，PPP模式在中國的推廣速度、覆蓋規(guī)模要遠超于其他國家。在快速發(fā)展的同時，由于推進速度太快，項目投資額又大，現(xiàn)階段我國PPP模式發(fā)展也存在PPP核心理念還沒有完全落到實處，重融資輕管理，主管部委責(zé)任不夠清晰，民營資本嚴(yán)重缺位，大干快上可能隱藏許多隱患等主要問題。

PPP 投融資 民營資本

我國早在20世紀(jì)80年代，就有通過BOT模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的項目，目前已經(jīng)在多個領(lǐng)域采用了該模式。近年來，PPP模式得到了飛速的發(fā)展，通過PPP模式解決了大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目在融資、管理等方面的難題，取得了很大成效，但存在的問題也是非常突出的，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一、PPP核心理念還沒有完全落到實處

Public-Private-Partnerships（PPP）是指政府部門與私營部門合作，在政府主導(dǎo)下，利用私營部門的資金、技術(shù)和管理對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供公共產(chǎn)品，在契約基礎(chǔ)上由政府部門和私營部門共享利益、共擔(dān)風(fēng)險、合作共贏的項目融資和管理模式。我國在推進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投融資體制機制改革的過程中，BOT模式的引入先于PPP模式。BOT強調(diào)的是項目能否建成（Build）、能否正常運營（Operate）和能否順利移交（Transfer），強調(diào)的是項目實施不同階段的具體活動，PPP則強調(diào)的是在項目全生命周期實施過程中，合作主體之間是否構(gòu)建了可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系（Partnership）。如果BOT項目設(shè)計中充分考慮了各參與方的風(fēng)險和利益分擔(dān)機制、各方的權(quán)利與義務(wù)以及可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系，這樣的BOT就可以看成是PPP。否則，BOT項目的實施可能就會帶來風(fēng)險和不確定性，這是PPP盡力去避免的。當(dāng)前我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，受到體制機制及地方政府任期責(zé)任考核等多種因素影響，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域，政府部門事實上更愿意接受的是傳統(tǒng)BOT概念，而不是PPP理念，即地方政府更關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項目在本屆政府任期內(nèi)能否建成、能否順利運營，至于項目各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何妥善處理，項目融資的成本利息能否按期償還，風(fēng)險如何分擔(dān)，及項目全生命周期內(nèi)如何維持可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供是否比以前更有質(zhì)量更有效率等，往往并不愿意認(rèn)真研究和對待，而更愿意把各種潛在的問題、矛盾和風(fēng)險留給未來，留給繼任者。將PPP理念真正落到實處，而不僅僅淪為解決短期問題的權(quán)宜之計，需要項目參與各方的共同努力。

目前來說，PPP在我國只是個開始，其理論和實踐需要不斷創(chuàng)新，必須基于中國的實際進行再理論、再實踐和再創(chuàng)新。PPP是一種創(chuàng)新，也是一種改革，如果理念、文化落后，改革就會步履蹣跚。正如劉尚希所說：“中國PPP的意義不亞于中國市場化改革的意義”。劉尚希（2016）認(rèn)為，在管理理念上，PPP強調(diào)向市場、社會分權(quán)，市場主體“法無禁止即可為”，屬于市場經(jīng)濟的“負(fù)面清單”思維。政府特許經(jīng)營強調(diào)行政許可和審批，“法不授權(quán)不可為”屬于“正面清單”思維。在積極推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，以負(fù)面清單方式解決在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入問題，更符合改革大方向。把PPP僅僅劃分為政府特許經(jīng)營、股權(quán)合作和政府購買服務(wù)等形式，甚至把私有化、混合所有制都視為PPP的實現(xiàn)形式，有PPP理念誤解或功能上的泛化之嫌，把政府特許經(jīng)營視為PPP模式的一種方式，也需要在PPP的深刻內(nèi)涵上去理解。

二、PPP項目重融資輕管理問題依然存在

我國所推行的PPP模式和西方市場經(jīng)濟國家相比，我們關(guān)注更多的是項目的融資功能，而忽視了PPP項目在效率和服務(wù)質(zhì)量提升上的作用，這也是由我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的國情所決定的。PPP模式應(yīng)該包括項目全生命周期內(nèi)各個階段的活動，如設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、維護、移交等，是一種結(jié)構(gòu)復(fù)雜的項目運作模式。其中，融資只是項目運作眾多環(huán)節(jié)中的一個環(huán)節(jié)。我國各級政府積極推動PPP模式，更多強調(diào)的是把PPP作為籌集資金的一種方式，由于缺乏考慮其他環(huán)節(jié)的作用，可能會潛伏各種風(fēng)險和不確定性，使得PPP項目未來可能產(chǎn)生各種風(fēng)險，這也是現(xiàn)階段我國開展PPP模式的一個重要問題。

國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求剝離地方政府投融資平臺公司替當(dāng)?shù)卣M行融資的功能，同時要求推廣使用PPP模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。PPP模式就成為地方政府除發(fā)行政府債券之外唯一合法的舉債通道，這也是全國各地積極推動運用PPP模式的重要內(nèi)在動因?！蛾P(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）要求，積極運用TOT、ROT等方式，將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力。因此，解決地方政府存量債務(wù)問題，化解當(dāng)前地方政府償還債務(wù)壓力，是我國推廣應(yīng)用PPP模式的另一重要動因。PPP模式可以為項目融資，可以化解地方政府債務(wù)的難題，可以平滑政府財政支出壓力等，但是，PPP不是簡單的融資工具，而是一種全新的管理理念，政府和社會資本在項目全生命周期內(nèi)共同參與項目管理、合理共擔(dān)項目風(fēng)險和共同分享項目利益才是PPP模式的精髓所在。

三、PPP項目主管部委責(zé)任不夠清晰

目前，我國PPP發(fā)展已初顯成效，PPP項目投資數(shù)量多、規(guī)模大、落地率較高。但是PPP項目管理中九龍治水的現(xiàn)象也有體現(xiàn)：管項目的發(fā)改委，管錢的財政部，管城市建設(shè)的住建部等等，PPP項目涉及的部門眾多，但誰是PPP的第一主管機構(gòu)，并沒有明確界定。尤其是財政部和國家發(fā)改委在PPP項目的管理上存在較大的權(quán)責(zé)重疊，在推廣PPP的思路上也有明顯區(qū)別：財政部注重“穩(wěn)”，發(fā)改委注重“推”；財政部更受關(guān)注的應(yīng)該是“平等”，強調(diào)合作主體的多元化以及各利益方的平等伙伴關(guān)系；發(fā)改委從特許經(jīng)營角度理解政府與社會資本合作，其關(guān)鍵詞是“授權(quán)”，強調(diào)合作中政府的管控地位。比如，財政部規(guī)定PPP項目立項需要做物有所值評價和財政承受能力論證，以規(guī)避其中的隱性財政風(fēng)險，但從特許經(jīng)營的角度考慮，認(rèn)為項目的可行性研究更為重要。部委之間職能界限劃分不清晰，難免會出現(xiàn)部門設(shè)置重復(fù)，導(dǎo)致社會資本無所適從。

2016年5月28日財政部和發(fā)展改革委《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財金〔2016〕32號）提出：“各地要進一步加強部門間的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，積極推動政府和社會資本合作順利實施。對于涉及多部門職能的政策，要聯(lián)合發(fā)文；對于僅涉及本部門的政策，出臺前要充分征求其他部門意見，確保政令統(tǒng)一、政策協(xié)同、組織高效、精準(zhǔn)發(fā)力?！?016年8月10日國家發(fā)改委《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）提出：“根據(jù)2016年7月7日國務(wù)院常務(wù)會議明確的政府和社會資本合作部門職責(zé)分工，……，現(xiàn)就進一步做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）相關(guān)工作、積極鼓勵和引導(dǎo)民間投資提出以下要求”，說明發(fā)改委目前主要負(fù)責(zé)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目工作。2016年10月11日財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）提到：“各級財政部門要聚焦公共服務(wù)領(lǐng)域”，“要嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，在能源、交通運輸、市政工程等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作”，說明財政部門目前主要負(fù)責(zé)的是公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目。然而時至今日，國家發(fā)改委和財政部兩部委也并未就公共服務(wù)與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施有明確的界定，僅從上述兩份通知來看，公共服務(wù)與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施均覆蓋能源、交通運輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程七大領(lǐng)域。如果未來不進一步明確界定和劃分“公共服務(wù)”和“傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施”，還是會給實際操作帶來困難。鑒于目前財政部和發(fā)改委對PPP項目管理職能的分工未完全清晰的現(xiàn)狀，我們在實際操作中就應(yīng)該做到：在項目審查方面，應(yīng)明確所有PPP項目都應(yīng)納入公共投資基本建設(shè)程序進行管理，重視從發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入等角度進行審查；對于特許經(jīng)營項目，價格主管部門還應(yīng)強化使用者付費機制的審查；對于政府購買服務(wù)類項目，以及需要財政補貼的特許經(jīng)營項目，財政部門應(yīng)強化對財政資金投入的專項審查，形成強有力的制衡機制，加強協(xié)調(diào)配合，共同推進我國PPP制度的建立和完善。

四、PPP項目民營資本嚴(yán)重缺位

PPP模式的本意是鼓勵社會資本尤其是民營資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，政府與社會資本建立起合作、博弈、共贏的長期合作伙伴關(guān)系，進一步推動體制機制改革創(chuàng)新，讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用。我國PPP模式不同于西方發(fā)達國家PPP模式的地方，在于將PPP中“私人資本”擴大至包含國有控股、參股、混合所有制企業(yè)等在內(nèi)的“社會資本”概念。這樣廣義的社會資本有利于PPP模式的推進，但是考慮到國企具有與地方政府天然聯(lián)系、資質(zhì)較好、融資渠道通暢等得天獨厚的優(yōu)勢，自然會在PPP項目中搶占先機，導(dǎo)致民間資本在參與PPP時處于弱勢地位。甚至有觀點認(rèn)為，中國的PPP代表的是Public-Public-Partnerships（即公-公合作）。如果在PPP的實際操作層面過分強調(diào)政府與公共部門合作，以及政府與國有企業(yè)合作，就會加大公共部門的負(fù)債壓力，拖延基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域進行市場化改革，從而延誤激活民營資本活力的步伐。從2017年2月16日全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報公布的數(shù)據(jù)看，對前三批財政部的國家示范項目，截至2016年12月底，共計743個項目總投資額1.86萬億元，其中在277個落地示范項目中，簽約社會資本共419家，其中民營企業(yè)（含民營獨資和民營控股）共163家，占比39%。可見，民營資本在我國PPP項目中參與度還是較低。經(jīng)濟新常態(tài)下運用PPP模式提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是重要的方式，也是推動國家治理現(xiàn)代化改革的一個重要切入點,需要更多民間資本參與到經(jīng)濟建設(shè)中來。

參與PPP模式的社會資本投資主體必須具有獨立性，以便能夠和當(dāng)?shù)卣块T之間形成一種相互制衡和博弈的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。失去獨立性的伙伴關(guān)系只能是服從關(guān)系，而不是建設(shè)性的合作關(guān)系，這也是全世界PPP產(chǎn)生的根源所在。因此，項目實施PPP模式，更強調(diào)發(fā)揮社會資本尤其是民營資本的作用。我國和西方市場經(jīng)濟國家國情不同，國有企業(yè)在基礎(chǔ)實施和公共服務(wù)領(lǐng)域占主導(dǎo)地位，允許符合特定條件的國有企業(yè)以社會資本的身份參與PPP項目符合我國現(xiàn)實國情。但是，在我國推行的PPP模式中，承擔(dān)社會資本投資主體的企業(yè)，應(yīng)是能夠獨立于地方政府之外的一種社會力量，而不能是當(dāng)?shù)卣軌蚩刂频钠髽I(yè)，不能與當(dāng)?shù)卣嬖谫Y本、人事、管理等方面的控制關(guān)系，這是遵循PPP理念不能放棄的一個底線。

五、新常態(tài)下PPP項目大干快上可能隱藏隱患

從2013年底財政部開始推廣PPP模式開始，隨著PPP模式的深入人心，再加上新預(yù)算法實施，地方政府違規(guī)舉債被收緊，傳統(tǒng)的地方政府融資平臺被剝離政府融資職能，而PPP成為政府債券之外唯一合法的舉債通道，PPP模式在2015年被迅速推廣至全國，2016年項目數(shù)量持續(xù)高速增長。根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，2015年底各地推出進入全國PPP綜合信息平臺項目庫的項目6550個，計劃總投資額8.7萬億元；至2016年底，入庫項目11260個，總投資13.5萬億元。根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）2008年的統(tǒng)計，1985年—2004年的20年間，全球共有PPP項目2096個，總額近8870億美元。截至2013年末，最早推行PPP模式的英國共有725個PPP項目，其中665個項目進入運營階段。日本自1999年開展PPP項目以來，共開展了600個左右的項目。我國這一輪的PPP，和此前二十年的特許經(jīng)營項目相比，有兩個顯著的特征，就是規(guī)模龐大、速度奇快?！皬拇髲目臁彪m然能夠帶來PPP市場的短暫繁榮，但其中隱藏的風(fēng)險不言而喻。部分地方的思維仍然停留在融資搞建設(shè)上，打著PPP的旗號采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出，部分項目缺乏運營和績效考核，實質(zhì)上是拉長版的BT項目，這些做法既產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，影響PPP模式的規(guī)范推廣，也增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險隱患。還有一些地方刻意規(guī)避PPP管理要求，PPP存在“重數(shù)量、輕質(zhì)量”現(xiàn)象，項目前期準(zhǔn)備工作不扎實。如財政部第三批示范項目評審過程中，有專家就發(fā)現(xiàn)，有的項目必要的可研報告尚未完成，立項流程存在瑕疵；很多項目物有所值評價報告、財政承受能力論證報告流于形式，照搬模板，給未來項目實施埋下很大隱患。

在PPP模式項目中，政府財政風(fēng)險主要有政府基于未來支出承諾形成的直接負(fù)債和由不確定事項引起的或有負(fù)債。現(xiàn)行政府債務(wù)的統(tǒng)計方式在客觀上存在促使地方政府通過設(shè)計特定PPP項目將債務(wù)轉(zhuǎn)移出政府資產(chǎn)負(fù)債表的激勵，資產(chǎn)負(fù)債表的債務(wù)“出表”只是拉長了債務(wù)期限，在一定程度上解決期限錯配問題，但最終的成本未必會將低。如果不能將效率提升、全生命周期成本降低，PPP運用不當(dāng)反而會增加政府直接債務(wù)負(fù)擔(dān)。部分地區(qū)基于招商引資、上項目的需求，即便成立了無追索權(quán)或有限追索權(quán)的SPV，在PPP項目中依然過度強調(diào)政府主導(dǎo)項目的條款，使SPV無法有效隔離風(fēng)險，導(dǎo)致政府事實上承擔(dān)了隱性或無限的風(fēng)險連帶責(zé)任。同時，有些地方政府為吸引私人部門投資PPP項目，可能采取先降低標(biāo)準(zhǔn)、過度承諾等機會主義方式把投資人先引進來，以求項目盡快簽約。很多情況下，政府各種非理性擔(dān)保或承諾、過高補貼或定價，必然引發(fā)中長期沉重的財政負(fù)擔(dān)或風(fēng)險。

[1]劉尚希.特許經(jīng)營與PPP到底哪里不同？哪個更適合改革期的中國〔J〕.財稅大觀，2016（03）.

[2]國務(wù)院.關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見〔S〕.2014-09-21.

[3]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見〔S〕.2015-05-19.

[4]財政部,發(fā)展改革委.關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知〔S〕.2016-05-28.

[5]國家發(fā)改委.關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知〔S〕.2016-05-28.

[6]財政部.關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知〔S〕.2016-10-11.

◇作者信息：中國財政科學(xué)研究院博士后

◇責(zé)任編輯：劉家慶

◇責(zé)任校對：劉家慶

F812.2

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：1004-6070（2017）06-0022-04