房地產(chǎn)政策調(diào)控與體制機(jī)制建設(shè)

■ 汪利娜

房地產(chǎn)業(yè)

房地產(chǎn)政策調(diào)控與體制機(jī)制建設(shè)

■ 汪利娜

2016是房地產(chǎn)“去庫(kù)存與控房?jī)r(jià)”并重的一年。從政策的實(shí)施效果看，去年初去庫(kù)存的減稅降息降首付政策取得了一定成效，待銷(xiāo)商品房的面積從71853萬(wàn)平方米降至10月份的69522萬(wàn)平方米，住宅待銷(xiāo)面積從45248萬(wàn)平方米降至41039萬(wàn)平方米，但過(guò)度的刺激也帶來(lái)了意想不到的負(fù)效應(yīng)：一線(xiàn)和部分二線(xiàn)城市房?jī)r(jià)暴漲，三四線(xiàn)城市市場(chǎng)低迷依舊。為抑制部分城市房?jī)r(jià)的暴漲和市場(chǎng)的混亂（假離婚、首付貸、網(wǎng)簽長(zhǎng)龍及資產(chǎn)慌下的投資潮），多地政府不得不火速重啟限購(gòu)限貸之策。2016年“刺激與限制”政策頻繁輪回不僅引發(fā)全世界的關(guān)注，也考驗(yàn)著政府的執(zhí)政能力，并提出了諸多令人思考的問(wèn)題。

一、市場(chǎng)分化形勢(shì)嚴(yán)峻

當(dāng)下的房地產(chǎn)市場(chǎng)除部分一二線(xiàn)城市住房庫(kù)存低房?jī)r(jià)飆升外，大多數(shù)城市仍無(wú)法擺脫高庫(kù)存和市場(chǎng)低迷的困擾。從2016年的相關(guān)數(shù)據(jù)看，銷(xiāo)售旺的20個(gè)一二線(xiàn)城市銷(xiāo)售面積僅占比25%，大多數(shù)三四城市仍庫(kù)存較多。冰凍三尺非一日之寒，6億多的待銷(xiāo)商品房和4億多商品住宅也非短期可以消耗的，有些可能就是賣(mài)不出去了。短期差別調(diào)控政策盡管是必要的，但根本是要解決供需不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。房地產(chǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、關(guān)聯(lián)度高，對(duì)就業(yè)、稅收和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率大，但它不是一個(gè)在任何地方都能點(diǎn)石成金的產(chǎn)業(yè)。一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平的提高、人口規(guī)模和收入的增長(zhǎng)都是房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮和健康發(fā)展的基礎(chǔ)條件。無(wú)視市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，東三省經(jīng)濟(jì)的衰退和人口的外流必然會(huì)導(dǎo)致庫(kù)存高企和市場(chǎng)低迷。一些中小城鎮(zhèn)想趕城鎮(zhèn)化紅利的快車(chē)，但無(wú)視城鎮(zhèn)化人口流向的基本規(guī)律和市場(chǎng)的需求，急功近利，盲目“大干快上”，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的支撐、人口的聚集，房子建得越多，積壓庫(kù)存越多。這些慘痛的教訓(xùn)需要我們反思和警醒，避免重蹈覆轍。

二、政策輪回凸顯制度缺失

“刺激—限制”政策頻繁輪回不僅打亂市場(chǎng)的自我修復(fù)機(jī)制，也留下了諸多后遺癥：消費(fèi)者不再相信政府調(diào)控可以抑制房?jī)r(jià)上漲，房?jī)r(jià)越調(diào)越高；開(kāi)發(fā)商越來(lái)越依賴(lài)政府扶持，堅(jiān)信房企“大而不倒”；政府一會(huì)加“油門(mén)”，一會(huì)踩“剎車(chē)”是維系市場(chǎng)穩(wěn)定，還是制造市場(chǎng)波動(dòng)？地方政府連續(xù)6個(gè)月不供地，“饑渴式供地”營(yíng)造出“面粉比面包貴”的局面，這些都偏離了中央政府調(diào)控的初心，更暴露出體制機(jī)制的缺失。突出表現(xiàn)在：

一是城鄉(xiāng)土地和住宅市場(chǎng)的二元結(jié)構(gòu)。中國(guó)住房制度改革多年，但并沒(méi)有觸及人為分割城鄉(xiāng)土地住宅市場(chǎng)的問(wèn)題，這無(wú)疑會(huì)加劇市場(chǎng)的供需矛盾和資源的優(yōu)化配置。一方面，農(nóng)村住房只能以“小產(chǎn)權(quán)房”“畫(huà)家村”“生態(tài)院”和“大棚別墅”和“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地”等多種形式存在。這在剝奪農(nóng)民平等進(jìn)入土地和住宅市場(chǎng)交易機(jī)會(huì)的同時(shí)，也使城鎮(zhèn)居民無(wú)法在“價(jià)值洼地”安家落戶(hù)，倍受城市高房?jī)r(jià)的煎熬。另一方面，城鎮(zhèn)的高房?jī)r(jià)使得農(nóng)民進(jìn)城定居難、就業(yè)難，嚴(yán)重阻礙了中國(guó)城市化進(jìn)程。加快城鄉(xiāng)房地產(chǎn)一體化的市場(chǎng)建設(shè)是維系房?jī)r(jià)平穩(wěn)、促進(jìn)城鄉(xiāng)土地、人口、資本雙向互動(dòng)，互相促進(jìn)、共同發(fā)展繞不過(guò)去的坎。

二是租賃市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)。30年“只售不租”住房制度改革使中國(guó)住房自有率高達(dá)89%，但租賃市場(chǎng)仍是一個(gè)短板，無(wú)法滿(mǎn)足新型城鎮(zhèn)化中剛進(jìn)城、剛就業(yè)及大量流動(dòng)人口的住房需求。政府雖出臺(tái)多項(xiàng)政策，如《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》，但具體的優(yōu)惠政策不到位，實(shí)施力度遠(yuǎn)不及刺激樓市。個(gè)體租賃住房不規(guī)范，專(zhuān)業(yè)化租賃公司匱乏，房地產(chǎn)信托基金更是千呼萬(wàn)喚建不起來(lái)，市場(chǎng)上機(jī)構(gòu)性的租賃房供給只有政府一家。拓寬政府公共租賃房保障范圍，向新就業(yè)大學(xué)生和青年醫(yī)生、教師等專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和外來(lái)務(wù)工人員開(kāi)放，可以緩解部分租賃房需求，但讓政府在租賃市場(chǎng)上挑大梁、唱獨(dú)角戲，能否滿(mǎn)足多樣化的市場(chǎng)需求，實(shí)施效果如何都有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

三是金融風(fēng)險(xiǎn)防范體制不健全。中國(guó)有著別國(guó)少有的高儲(chǔ)蓄率，且居民負(fù)債率較低，占GDP的40%，房貸占GDP比重更低，為24%，這為居民部門(mén)加杠桿提供了一定的空間，但這并不意味著就不會(huì)有金融風(fēng)險(xiǎn)。不要忘記，日本也是一個(gè)高儲(chǔ)蓄率的國(guó)家卻未能躲過(guò)20世紀(jì)90年代的房地產(chǎn)泡沫危機(jī)和經(jīng)濟(jì)消退的20年。居民盲目加杠桿潛在的風(fēng)險(xiǎn)在于：第一，居民債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快，如同高速飛車(chē)就難免會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)。短期內(nèi)居民杠桿率急劇拉升（前三季度個(gè)人住房貸款增加3.6萬(wàn)億元，增速34%，占新增貸款的46.8%）不可避免會(huì)帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)。第二，貸款的錯(cuò)配，即將貸款給了資質(zhì)差的人。在流動(dòng)性充裕下，銀行都有發(fā)放個(gè)貸的沖動(dòng)，中介機(jī)構(gòu)、開(kāi)發(fā)商、互聯(lián)網(wǎng)金融和各種影子銀行都涌入房貸市場(chǎng)，提供首付貸，將規(guī)范的住房貸款變成了零首付，使一些資質(zhì)差、金融資產(chǎn)積累不足的人獲得了貸款。貸款的錯(cuò)配、零首付讓借款人棄房棄貸者無(wú)需承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，輕而易舉將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行。第三，房?jī)r(jià)上漲過(guò)快催生資產(chǎn)泡沫。加杠桿有利于去庫(kù)存扭轉(zhuǎn)房地產(chǎn)投資的下滑，但在人口紅利消退、經(jīng)濟(jì)增速放緩、住房自由率較高和高庫(kù)存的背景下，房?jī)r(jià)飆升顯然非經(jīng)濟(jì)基本面驅(qū)動(dòng)而是流動(dòng)性充裕和低利率驅(qū)動(dòng)。房?jī)r(jià)飛漲引發(fā)資產(chǎn)價(jià)格的劇烈波動(dòng)使得房地產(chǎn)不再是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的福音而是風(fēng)險(xiǎn)，更斷送了房地產(chǎn)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的空間。

對(duì)居民加杠桿，不要盲目地拿國(guó)際慣例說(shuō)事，應(yīng)更關(guān)注中國(guó)的國(guó)情。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的房貸余額占GDP比重高達(dá)60～70%，是百年住房金融發(fā)展債務(wù)積累的結(jié)果，中國(guó)房貸業(yè)務(wù)發(fā)展不過(guò)20年；國(guó)外月還貸額占家庭收入比不過(guò)30%，而中國(guó)貧富差距的擴(kuò)大使得房貸收入比高達(dá)40～50%。在中國(guó)，企業(yè)的高負(fù)債是軟預(yù)算約束，企業(yè)負(fù)債中60%以上是國(guó)企的，可以展期、債轉(zhuǎn)股或干脆欠債不還，而居民負(fù)債是硬約束。正如一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家所言，如果說(shuō)企業(yè)是經(jīng)濟(jì)的器官，家庭就是經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞，器官壞了可以修補(bǔ)、可以換，但是經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞壞了，那就是不治之癥。

四是統(tǒng)計(jì)信息體系建設(shè)滯后。中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展了這么多年，至今沒(méi)有一套完整的可說(shuō)得清的房地產(chǎn)數(shù)據(jù)和指標(biāo)體系：每年只有房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)投資、開(kāi)工、施工、竣工和銷(xiāo)售的面積（套數(shù)）的數(shù)據(jù)，沒(méi)有非市場(chǎng)化（包括政府保障房和單位自建房等）住宅的數(shù)據(jù)，但它卻實(shí)實(shí)在在影響著住宅的總供給；只有每年新建住宅的數(shù)據(jù)，卻沒(méi)有住宅存量、拆遷量的數(shù)據(jù)；全國(guó)有多少套存量房、多少空置房一概不清。在數(shù)據(jù)不清、各地庫(kù)存情況不明的情況下，大波轟的方式去庫(kù)存就不可避免使政府政策陷入“踩油門(mén)-踩剎車(chē)”頻繁換擋的尷尬。

三、構(gòu)建維系市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

上述分析表明：“刺激-限制”政策雖短期效果明顯，但引發(fā)房?jī)r(jià)暴漲及其他潛在的風(fēng)險(xiǎn)不利于市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展。未來(lái)要維系房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，應(yīng)按照黨的十八大精神，扎實(shí)推進(jìn)與房地產(chǎn)相關(guān)的各項(xiàng)改革，在健全體制機(jī)制上下功夫。

一是推進(jìn)供給側(cè)改革，構(gòu)建滿(mǎn)足廣大中低收入群體需求的住房供給體系。大中城市抑制房?jī)r(jià)上漲過(guò)快最有效手段的手段就是增加有效供給。有效供給，重在有效。一二線(xiàn)城市普通住宅供給不足和三四線(xiàn)城市庫(kù)存居高不下都偏離了有效供給。優(yōu)化住房的供給結(jié)構(gòu)，增加有效供給就是要以居民可支付的住房需求為導(dǎo)向，要在大中城市增加普通住宅供給，抑制高端豪宅和商住兩用房的建設(shè)。加大土地、金融稅收政策扶持租賃房力度，鼓勵(lì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)租賃房或?qū)?kù)存轉(zhuǎn)為租賃房，補(bǔ)好租賃房市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)的短板。政府保障房的供給也要遵循兜底線(xiàn)、?；镜脑瓌t，明確保障對(duì)象、完善保障方式和限定保障房的上市交易，以避免住房保障資源被濫用。

二是破解二元土地制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一住宅市場(chǎng)。供給側(cè)改革的重要內(nèi)容是優(yōu)化土地、資本、人口和技術(shù)的流動(dòng)和與利用。改革城鄉(xiāng)二元土地制度是消除政府土地壟斷、土地財(cái)政諸多弊端的先決條件。按照十八大三中全會(huì)精神，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在保護(hù)耕地和農(nóng)民利益的同時(shí)，給農(nóng)村集體和農(nóng)民更多土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的集約利用，消除城鄉(xiāng)之間土地資源、人口和資本流動(dòng)的壁壘。將政府的權(quán)力限定為“產(chǎn)權(quán)保護(hù)、信息公示、總量調(diào)控、土地用途、規(guī)劃和結(jié)構(gòu)管制、維護(hù)市場(chǎng)秩序和嚴(yán)懲違法活動(dòng)”等，真正從根本上解決合理地價(jià)房?jī)r(jià)的形成機(jī)制問(wèn)題。城鄉(xiāng)土地住宅市場(chǎng)的一體化，資源的互通互用將緩解城市住宅的供需矛盾，抑制城市地價(jià)房?jī)r(jià)的非理性上揚(yáng)。而人口的合理流動(dòng)也將成為去庫(kù)存的重要力量。

當(dāng)務(wù)之急，政府要優(yōu)化城市建設(shè)用地的供給結(jié)構(gòu)。減少面子工程、政績(jī)工程的土地供給，增加與居生相關(guān)的住宅、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老的用地；在高庫(kù)存城市，減少新建房地產(chǎn)項(xiàng)目，在房?jī)r(jià)高、庫(kù)存不足的大中城市增加住房有效供給。此外，還應(yīng)通過(guò)減少交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，盤(pán)活存量房，降低空置率。

三是建立住宅市場(chǎng)數(shù)據(jù)和指標(biāo)體系。按耶魯大學(xué)法學(xué)院教授丹尼爾·埃斯蒂數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策的理念，及時(shí)準(zhǔn)確透明的信息是政府、企業(yè)和消費(fèi)者正確判斷與科學(xué)決策的重要依據(jù)。房地產(chǎn)數(shù)據(jù)和指標(biāo)體系不能只停留在現(xiàn)有的增量上，還應(yīng)補(bǔ)充存量房、拆遷和空置房的數(shù)據(jù)，包括套數(shù)、面積、戶(hù)型、價(jià)位和地域分布。在信息時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)在不斷改變著人們的生活和消費(fèi)行為，也改變著企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)行為，政府下大力氣完善房地產(chǎn)數(shù)據(jù)和指標(biāo)體系建設(shè)，將有助于改變政府的調(diào)控方式，提高對(duì)市場(chǎng)供需狀況的分析和判斷能力，用公開(kāi)透明且準(zhǔn)確的信息引導(dǎo)市場(chǎng)，避免誤判帶來(lái)市場(chǎng)的波動(dòng)和資源的錯(cuò)配，以維系市場(chǎng)的穩(wěn)定和健康發(fā)展。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員）