我國城市新區(qū)產(chǎn)城融合狀態(tài)、經(jīng)驗與路徑選擇

◎ 劉厚蓮

我國城市新區(qū)產(chǎn)城融合狀態(tài)、經(jīng)驗與路徑選擇

◎ 劉厚蓮

從產(chǎn)城融合的提出與內(nèi)涵出發(fā)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展三種狀態(tài)類型判斷我國城市新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展程度較低，表現(xiàn)為滯后城鎮(zhèn)化特征。通過梳理和總結(jié)深圳坪山新區(qū)、上海青浦新城和四川天府新區(qū)三個新區(qū)促進產(chǎn)城融合的做法，研究認為我國城市新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展要把握特色小鎮(zhèn)建設(shè)機遇，以新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)；以促進人口市民化為核心促進生產(chǎn)空間和生活空間融合，提升人口在新區(qū)居留意愿和獲得感；強化交通、基本公共服務(wù)配套建設(shè)，促使具有單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能的園區(qū)轉(zhuǎn)型為集現(xiàn)代高端產(chǎn)業(yè)、居住商業(yè)生活為一體的新城區(qū)，實現(xiàn)新區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)化良性互動發(fā)展。

產(chǎn)城融合 城市新區(qū) 發(fā)展路徑 人口市民化

改革開放以來，我國在城市郊區(qū)建設(shè)和打造了一批經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的亮點區(qū)域，主要包括高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、專業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。這些園區(qū)為城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展增補了重要動力，但隨著勞動力的不斷流入，這些園區(qū)也暴露出較多的問題，如人口就業(yè)流動性大、城市功能薄弱等。20世紀90年代以來，我國在各類園區(qū)的基礎(chǔ)上逐漸成立建設(shè)了一批城市新區(qū)，如浦東新區(qū)（1992年成立）、濱海新區(qū)（2005年成立）、兩江新區(qū)（2010年成立）等，截至2016年6月，我國國家級新區(qū)總數(shù)達到18個。中共十八屆五中全會明確提出了協(xié)調(diào)發(fā)展理念，強調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。當前，就如何推進新區(qū)產(chǎn)業(yè)空間與城鎮(zhèn)空間聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)功能協(xié)調(diào)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)與人口分布相協(xié)調(diào)，即促進產(chǎn)城融合已成為新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大任務(wù)和挑戰(zhàn)。為此，有必要深刻認識產(chǎn)城融合的內(nèi)涵，判斷我國新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展狀態(tài)，探討分析未來促進新城新區(qū)產(chǎn)城融合的發(fā)展路徑等。

一、產(chǎn)城融合的提出與內(nèi)涵

“產(chǎn)城融合”是一個新詞。伴隨著我國工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)逐漸設(shè)立為新城新區(qū)，學術(shù)界于2010年明確提出“產(chǎn)城融合”。以“產(chǎn)城融合”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)期刊全文數(shù)據(jù)庫中進行檢索，期刊論文數(shù)量顯示：2010年2篇，2011年10篇，2012年19篇，2013年44篇，2014年94篇，2015年100篇，2016年151篇，說明近年來該詞快速進入學者們的視野，對它的研究和討論也不斷增多，尤其是在2013年以后。在政府層面，近年來中共中央、國務(wù)院明確提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，強調(diào)城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，要著力提高城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量。2014年3月16日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃（2014-2020年）》，首次在官方文件中使用“產(chǎn)城融合”一詞，明確指出“產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步”，以及“推進功能混合和產(chǎn)城融合，在集聚產(chǎn)業(yè)的同時集聚人口，防止新城新區(qū)空心化”[1]。目前，產(chǎn)城融合面向的對象范圍不斷擴大，由最初的產(chǎn)業(yè)園區(qū)與居住區(qū)之間的協(xié)調(diào)，逐漸將范圍擴大至新城新區(qū)設(shè)計，甚至是省市發(fā)展。

“產(chǎn)城融合”自提出以來，并沒有給定一個確切的定義，但學者們普遍認為產(chǎn)城融合的核心內(nèi)涵基本一致，均為產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。張道剛（2011）認為產(chǎn)城融合的核心含義是：產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，城市是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體。城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展強調(diào)“平衡”二字，城市沒有產(chǎn)業(yè)支撐，就是“空城”，產(chǎn)業(yè)沒有城市依托，也只能“空轉(zhuǎn)”[2]；李文彬和陳浩（2012）從人本導向、功能融合和結(jié)構(gòu)匹配三個方面解析產(chǎn)城融合的內(nèi)涵，即產(chǎn)城融合為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和城市活力提升[3]；陳云（2012）從集居住區(qū)、工業(yè)區(qū)和商貿(mào)區(qū)為一體的職業(yè)、居住與生活相互融合模式，以產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)來促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[4]；劉榮增和王淑華（2013）認為政府所追求的產(chǎn)城融合主要包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能同步完善、新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇與城市定位吻合、城市新區(qū)與老城區(qū)有機融合三層涵義[5]；孔翔和楊帆（2013）認為產(chǎn)城融合體現(xiàn)的是區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間與社會空間協(xié)調(diào)發(fā)展[6]。

總體而言，學者們普遍認為產(chǎn)城融合強調(diào)的是產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，城市是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，更是為人們提供居住、生活等公共服務(wù)的載體。城鎮(zhèn)化起源于工業(yè)化，且發(fā)展于工業(yè)大發(fā)展，可以說沒有工業(yè)化就沒有城鎮(zhèn)化，這是一個普遍規(guī)律。產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化之間并不是簡單的單向影響關(guān)系，而是一個相互影響、互動協(xié)調(diào)的發(fā)展關(guān)系，即產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移流動，城鎮(zhèn)化反作用于產(chǎn)業(yè)向中高端方向不斷邁進?？梢?，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的核心是人的就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的發(fā)展演變，理論上邏輯關(guān)系密切，實際中不可分割，兩者需配合協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，產(chǎn)城融合的核心內(nèi)涵是人在就業(yè)空間、生活空間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、融合發(fā)展，即“產(chǎn)-人-城”的融合發(fā)展，綜合反映人口在城市空間與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合、新區(qū)與老城區(qū)的協(xié)調(diào)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。

二、新區(qū)產(chǎn)城融合狀態(tài)判斷

根據(jù)兩個關(guān)聯(lián)事物（如A、B兩個事物）協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律，協(xié)調(diào)發(fā)展狀態(tài)有三種：A與B同步協(xié)調(diào)發(fā)展、A比B超前發(fā)展、B比A超前發(fā)展，顯然后兩種狀態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展程度較差，這為判斷新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展狀態(tài)奠定基礎(chǔ)。

（一）產(chǎn)城融合發(fā)展的三種狀態(tài)

根據(jù)事物協(xié)調(diào)發(fā)展狀態(tài)，結(jié)合世界各個國家產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展歷程來看，產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)出三種狀態(tài)類型：產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，如英美等發(fā)達國家；城鎮(zhèn)化超前于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，表現(xiàn)為過度城鎮(zhèn)化或超前城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，如拉美國家；產(chǎn)業(yè)發(fā)展超前于城鎮(zhèn)化，表現(xiàn)為滯后城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，如中國。

第一種類型：產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展程度良好，稱為“協(xié)調(diào)型”，它是一種健康且可持續(xù)的發(fā)展模式，產(chǎn)城融合水平較高。伴隨著工業(yè)化發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升了城鎮(zhèn)化水平，城鎮(zhèn)規(guī)劃日漸清晰完善，城鎮(zhèn)規(guī)模布局較合理，質(zhì)量不斷提高；與此同時，城鎮(zhèn)化也為產(chǎn)業(yè)發(fā)展補充了大量勞動力，形成巨大的集聚經(jīng)濟效應(yīng)，支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，尤其是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，表明兩者相互促進、相互影響，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。通常而言，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)過程經(jīng)歷較長時間，盡管兩者協(xié)調(diào)發(fā)展過程中出現(xiàn)了“城市病”，然而經(jīng)過有效的城市管理和治理，最終仍呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展狀態(tài)。

第二種類型：城鎮(zhèn)化超前于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，表現(xiàn)為超前城鎮(zhèn)化或過度城鎮(zhèn)化，稱為“過度城鎮(zhèn)化型”，這是一種低水平的產(chǎn)城融合發(fā)展狀態(tài)。對產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，由于長期的進口替代或外向型的發(fā)展戰(zhàn)略，導致實體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)不扎實、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次難以提升、產(chǎn)業(yè)核心競爭力不強，并落入中等收入陷阱；對城鎮(zhèn)化而言，長期偏向城市的發(fā)展戰(zhàn)略，導致人口快速集聚于城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化脫離產(chǎn)業(yè)而大幅超前發(fā)展，城鎮(zhèn)化走向粗放型發(fā)展道路，城鎮(zhèn)發(fā)展臟、亂、差以及布局不合理，最終引發(fā)明顯的“城市病”。

第三種類型：產(chǎn)業(yè)發(fā)展超前于城鎮(zhèn)化，表現(xiàn)為滯后城鎮(zhèn)化，稱為“滯后城鎮(zhèn)化型”，它也是一種低水平的產(chǎn)城融合發(fā)展狀態(tài)。對產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，由于長期實施工業(yè)主導的發(fā)展戰(zhàn)略，再加上大量廉價的勞動力資源稟賦，導致經(jīng)濟發(fā)展過度依賴于勞動密集型產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以高級化，呈現(xiàn)第二產(chǎn)業(yè)比重長期維持在較高水平、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的基本特征；對城鎮(zhèn)化而言，由于人口遷移流動壁壘等制度，人口流動受到嚴重影響，城鎮(zhèn)化水平提升緩慢，并且流入城市的人口未能享受同等市民待遇，導致人的城鎮(zhèn)化未充分實現(xiàn)，城鎮(zhèn)化經(jīng)濟效應(yīng)發(fā)揮不足，難以有效促進服務(wù)業(yè)發(fā)展。因此，這種類型的產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展程度不高，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，導致未能有效支撐產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

（二）我國新區(qū)呈現(xiàn)低水平的產(chǎn)城融合狀態(tài)

我國新城新區(qū)產(chǎn)城融合狀態(tài)基本屬于第三種類型，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性不高，呈現(xiàn)低水平的產(chǎn)城融合發(fā)展狀態(tài)。通常而言，由政府主導的工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局在城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，但城市功能較弱，就業(yè)人口居留意愿不強，表現(xiàn)出明顯的人口早晚流動、季節(jié)性流動，導致生產(chǎn)空間與生活空間的分割性，即職住分離現(xiàn)象明顯。

盡管新區(qū)從高端前瞻的角度規(guī)劃新區(qū)發(fā)展，融合了產(chǎn)城融合的現(xiàn)代發(fā)展理念，謀劃戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，以及完善交通建設(shè)等，但仍擺脫不了新區(qū)人口就業(yè)穩(wěn)定性較低、人才吸引力較弱、人口居留意愿較低以及土地利用效率較低等問題（左學金，2014[7]）。由此，新區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較為扎實，城市公共服務(wù)配套功能薄弱，產(chǎn)城融合水平較低。當前，新區(qū)發(fā)展將步入在存量上找增量，努力實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的新階段（馮奎，2015[8]），即進入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、完善新區(qū)基本公共服務(wù)配套的重要時機。立足新區(qū)實際、明確發(fā)展定位、選擇適合自身發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、完善城市功能、促進新城與老城區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、營造新區(qū)宜居宜業(yè)氛圍成為產(chǎn)城融合發(fā)展的主要內(nèi)容。

三、國內(nèi)幾個新區(qū)促進產(chǎn)城融合發(fā)展的做法

通過梳理和總結(jié)當前國內(nèi)典型新城新區(qū)促進產(chǎn)城融合的做法，有益于吸取促進產(chǎn)城融合的經(jīng)驗，為其他新區(qū)促進產(chǎn)城融合發(fā)展提供借鑒參考。本文選取了深圳坪山新區(qū)、上海青浦新城、四川天府新區(qū)三個新區(qū)，充分總結(jié)產(chǎn)城融合發(fā)展的做法，以期提供經(jīng)驗借鑒。

（一）深圳坪山新區(qū)

深圳坪山新區(qū)位于廣東省深圳市東北部，下轄坪山、坑梓兩個辦事處共23個社區(qū)以及廣東省深圳出口加工區(qū)，目前總?cè)丝诩s65萬人，常住人口33.15萬人，戶籍人口4.5萬人。自2009年6月建區(qū)以來，坪山新區(qū)堅持新型城市化發(fā)展道路，全面推進“五大新城”建設(shè)，全力打造高水平的功能新區(qū)。第一，在制定綜合發(fā)展規(guī)劃方面，新區(qū)在2010年制定出臺了《坪山新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》，為新區(qū)統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展起到了規(guī)劃指引的作用。第二，在產(chǎn)業(yè)定位方面，新區(qū)在電子信息產(chǎn)業(yè)、汽車制造等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，確立了新能源（汽車）產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、機器人產(chǎn)業(yè)、新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生命健康產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)七大重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。第三，在探索土地管理制度改革方面，新區(qū)在南布、沙湖、金沙3個社區(qū)試點“整村統(tǒng)籌”，從社區(qū)整體角度出發(fā)，通過綜合運用規(guī)劃、土地、產(chǎn)權(quán)、資金及相關(guān)政策，整合優(yōu)化社區(qū)和城市發(fā)展空間，實現(xiàn)城市二次開發(fā)建設(shè)，取得了較好的土地釋放效益。第四，在交通建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)方面，新區(qū)在2015年實施了交通大會戰(zhàn)、河流大會戰(zhàn)等大行動，分別實行路長制和河長制，由新區(qū)領(lǐng)導掛點負責新區(qū)每條道路、河流建設(shè)。第五，在促進人口市民化方面，新區(qū)2014年底開始實施現(xiàn)代市民培育工程，以“做現(xiàn)代市民，建設(shè)和美坪山”為宗旨，以“傳統(tǒng)文化弘揚、文明生活促進、遵紀守法宣傳、優(yōu)良品德培育、陽光少年成長、先進榜樣示范、坪山精神塑造、人際和諧養(yǎng)育”八大子工程為核心，努力提升新區(qū)人口素質(zhì)，促進爭做現(xiàn)代市民。

（二）上海青浦新城

2001年，國務(wù)院批復(fù)了《上海市總體規(guī)劃（1999-2020）》，標志著青浦新城成為11個上海新城之一。青浦新城位于上海西部，距離上海市中心城約30公里，下轄8個鎮(zhèn)，3個街道，目前常住人口約為119.8萬人，戶籍人口47.7萬人。“十二五”以來，青浦新城被確定為上海市重點發(fā)展的新城之一。為提升產(chǎn)城融合發(fā)展水平，首先，青浦新城制定了《上海市“青浦新城”總體規(guī)劃（2009-2020）》，依托青浦產(chǎn)業(yè)、水資源基礎(chǔ)，以“產(chǎn)城一體、水城融合”為理念，強化青浦產(chǎn)業(yè)支撐作用，完善綜合交通、公共服務(wù)設(shè)施等推動產(chǎn)城一體化建設(shè)。其次，依托青浦新城自然生態(tài)、文化資源，提出建設(shè)具有“水鄉(xiāng)文化”和“歷史文化”內(nèi)涵的現(xiàn)代化“綠色水城”，吸引長三角地區(qū)人口人才流入。第三，探索工業(yè)用地“騰籠換鳥”，面對青浦新城產(chǎn)業(yè)不斷升級、土地資源匱乏的壓力，對區(qū)內(nèi)附加值低、耗能高、污染嚴重的落后產(chǎn)能工業(yè)企業(yè)淘汰，釋放園區(qū)土地空間，并大力引進高科技企業(yè)，實現(xiàn)土地高效集約利用。

（三）四川天府新區(qū)

2011年，四川省規(guī)劃建設(shè)天府新區(qū)，新區(qū)位于成都市主城區(qū)東南方向，區(qū)域面積達到1578平方公里，共3市、7縣、37個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。2014年10月，《四川天府新區(qū)總體方案》得到國務(wù)院正式批復(fù)成立，標志著四川天府新區(qū)正式成為國家級新區(qū)。天府新區(qū)提出打造內(nèi)陸開放門戶，建設(shè)產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代城區(qū)。一是明確提出發(fā)展現(xiàn)代高端產(chǎn)業(yè)、“三位一體”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念。天府新區(qū)明確提出現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代生活、現(xiàn)代都市“三位一體”的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)理念，產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位于現(xiàn)代制造業(yè)為主、高端服務(wù)業(yè)集聚。二是依據(jù)新區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)，構(gòu)建“一帶兩翼、一城六區(qū)”的空間發(fā)展結(jié)構(gòu)?？傮w規(guī)劃方案提出：“一帶兩翼”是指居中的高端服務(wù)功能集聚帶和東西兩翼產(chǎn)業(yè)功能帶；“一城六區(qū)”是指天府新城、龍泉高端制造產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、空港高技術(shù)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、成眉戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、創(chuàng)新研發(fā)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、南部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技功能區(qū)、兩湖一山國際旅游文化功能區(qū)。三是探索“產(chǎn)城一體單元”建設(shè)模式，新區(qū)率先提出要建設(shè)35個“產(chǎn)城一體單元”，預(yù)計每個單元的規(guī)模大致為20～30平方公里、20萬～30萬人口，規(guī)劃總?cè)丝?00萬。在單個產(chǎn)城一體化單元體內(nèi)，加強完善居住區(qū)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)設(shè)施配套、商業(yè)配套等。

經(jīng)驗表明，編制新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃，促使新區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)園區(qū)載體建設(shè)、綜合交通體系建設(shè)、基本公共服務(wù)和商業(yè)配套等是新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)。實施社會融合發(fā)展工程，促進人口市民化，提升新區(qū)人口人才集聚能力和就業(yè)生活穩(wěn)定性，使得人口在新區(qū)工作生活更具有幸福感，最終實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。

四、我國新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展的路徑選擇

2015年中央城市工作會議指出：“城市發(fā)展要把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”[9]。目前，多數(shù)研究仍集中在規(guī)劃角度（賀傳皎等，2017[10]；魏秀月、戴根平，2017[11]），產(chǎn)業(yè)升級角度（謝呈陽等，2016[12]；陽鎮(zhèn)、許英杰，2017[13]），而在以人為本方面討論的卻不多，尤其是在外來人口社會融合方面討論不多。

通常而言，新區(qū)建設(shè)時間較短，如何從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟主導的功能區(qū)轉(zhuǎn)型為集高端產(chǎn)業(yè)、居住商業(yè)生活于一體的新城區(qū)，既需要從基礎(chǔ)上做好城市發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局等綜合城市發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)，即從全局角度對產(chǎn)業(yè)、城市建設(shè)、交通、商業(yè)生活配套、基本公共服務(wù)配套等方面營造宜居宜業(yè)氛圍，提升產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和人口承載力，也需要重視新區(qū)與老城區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)生產(chǎn)空間和生活空間的融合發(fā)展，這依賴于推進人口市民化，促進人口人才在新區(qū)集聚，提升人口居留意愿和幸福感，真正實現(xiàn)“產(chǎn)—人—城”融合發(fā)展。

（一）城市新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃是產(chǎn)城融合的重要基礎(chǔ)

早先城市發(fā)展普遍將工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)布局在城市邊緣地帶，由于規(guī)劃理念的偏差導致了明顯的產(chǎn)城分離現(xiàn)象（盧為民，2015[14]），引發(fā)了較大的城區(qū)交通壓力，工業(yè)園區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)周邊地區(qū)住房、交通等基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套不足等城市病，表現(xiàn)出明顯的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。另外，隨著工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)不斷發(fā)展，流入園區(qū)或開發(fā)區(qū)的外來人口不斷增加，但由于園區(qū)或開發(fā)區(qū)的城市功能較弱，人口流動頻繁，影響了產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

當工業(yè)園區(qū)或開發(fā)區(qū)被提出規(guī)劃建設(shè)發(fā)展為新城新區(qū)時，樹立和踐行產(chǎn)城融合發(fā)展理念成為一項重要的任務(wù)和挑戰(zhàn)。經(jīng)驗表明，城市新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃是有效促進生產(chǎn)空間和生活空間協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，是促進產(chǎn)城融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)。城市新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃是指在原本相對獨立的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地空間規(guī)劃等基礎(chǔ)上，將各個規(guī)劃有機綜合為一體，提高規(guī)劃發(fā)展的效率與一致性，如“三規(guī)合一”“多規(guī)合一”的新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、城市空間結(jié)構(gòu)、交通、商業(yè)、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)配套設(shè)施布局等起到了統(tǒng)領(lǐng)方向和前期規(guī)劃作用，以形成產(chǎn)業(yè)、城市、人之間有活力、持續(xù)向上發(fā)展的現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式。

新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃為新區(qū)產(chǎn)城融合描繪了美景藍圖，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)和指引了發(fā)展方向，有利于促進人口就業(yè)生產(chǎn)空間和生活空間協(xié)調(diào)發(fā)展。通過新區(qū)綜合規(guī)劃建設(shè)，人口在生產(chǎn)空間、生活空間將能實現(xiàn)較為緊密的聯(lián)系，可以有效緩解了職住分離的矛盾，還能大大提升新區(qū)城市功能和城市形象，為流入人口在新區(qū)安居樂業(yè)和獲得幸福感提供有效保障。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是產(chǎn)城融合發(fā)展的重要手段

如何在發(fā)展新常態(tài)中促使新區(qū)形成強大的人口、人才吸引力，促進流入人口融入本地？對微觀個體而言，人口、人才是否流入主要取決于流入地的就業(yè)機會、生活成本（住房、出行等）、生活配套服務(wù)、子女教育、醫(yī)療、社會保障等綜合因素。人口、人才只有在流入地能找到比較滿意收入和發(fā)展機會的工作，才能流過來；只有在流入地能有可負擔住房和比較滿意的生活配套環(huán)境，才能留得??；只有在流入地享受便利優(yōu)質(zhì)的子女教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)，子女父母等家庭成員才會隨之流動，才能最終扎下根。為此，新區(qū)只有通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、交通建設(shè)等，為人口、人才提供就業(yè)機會保障，大力發(fā)展交通便利出行以降低生活成本等，才能促使人口、人才在新區(qū)安居樂業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。

對新區(qū)建設(shè)開發(fā)而言，需要明確新區(qū)發(fā)展與其功能定位相符，通過新區(qū)土地集約化利用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和重點建設(shè)城市基礎(chǔ)配套設(shè)施為手段，重點整合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級土地空間，布局城鎮(zhèn)化發(fā)展所需的城市功能配套（如教育、醫(yī)療、商業(yè)區(qū)、生活住宅區(qū)、公共場所），完善新區(qū)城市功能配套，提升城市形象。具體而言，通常新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較扎實、城市功能薄弱，為促進新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展，一是要根據(jù)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，通過規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)載體，淘汰和轉(zhuǎn)移落后產(chǎn)能、引進和培育優(yōu)質(zhì)企業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；二是要著力建設(shè)新區(qū)綜合城市交通體系、商業(yè)、住房、優(yōu)質(zhì)教育、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療等重要基礎(chǔ)設(shè)施配套，如布局建設(shè)地鐵、高快速路、產(chǎn)業(yè)區(qū)、中心商業(yè)核心區(qū)、文化區(qū)等，促進商業(yè)生活服務(wù)業(yè)的發(fā)展，營造良好宜居宜業(yè)氛圍，增強人口吸引力和提升人口生活便利性和居留意愿，進而提升新區(qū)城市形象。

（三）人口市民化是產(chǎn)城融合發(fā)展的關(guān)鍵

新區(qū)通常由于工業(yè)主導發(fā)展歷程，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，表現(xiàn)為人口規(guī)模較小、人才隊伍規(guī)模較小、人口就業(yè)穩(wěn)定性較低、人口居留意愿不高。產(chǎn)城融合表面上是人口在城鎮(zhèn)就業(yè)生活融合發(fā)展，要實現(xiàn)生產(chǎn)空間和生活空間相互融合，實質(zhì)上是要促進人口人才集聚新區(qū)，并使流入人口在新區(qū)能享受同等的市民待遇，能夠“勞有所得、住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、學有所教”，即流入人口在勞動就業(yè)、住房、子女教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面能夠共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。但是，由于長期以來的戶籍制度壁壘，以及與戶籍制度相掛鉤的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等制度，導致人口在流入地并不能享受同等的市民待遇。因此，人口市民化是產(chǎn)城融合發(fā)展的核心（中國人口與發(fā)展研究中心課題組，2012[15]；遲福林，2013[16]），但這在當前新區(qū)促進產(chǎn)城融合進程中卻沒有得到充分的重視。人口市民化的核心是促進人口在新區(qū)能夠享受同等市民待遇，使得流動人口及其子女、父母更快更好地實現(xiàn)社會融合，以促進產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。

由此，推進產(chǎn)城融合的關(guān)鍵是牢牢抓住流動人口市民化。第一，借助大數(shù)據(jù)思維，科學研究和決策管理。國家“十三五”規(guī)劃和大數(shù)據(jù)發(fā)展行動計劃明確提出建設(shè)人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，用“數(shù)據(jù)”說話，支撐人口服務(wù)管理科學研究和決策尤為重要。以衛(wèi)生、計生、公安、民政等部門已建立的人口數(shù)據(jù)庫以及本地建立人口數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，如深圳建立的“織網(wǎng)工程”人口數(shù)據(jù)庫，建立數(shù)據(jù)建設(shè)統(tǒng)籌部門（如深圳市龍崗區(qū)成立數(shù)據(jù)統(tǒng)籌辦公室），整合與擴展建設(shè)覆蓋面廣、內(nèi)容全面的人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為政府科學決策提供數(shù)據(jù)支撐，及時掌握新區(qū)范圍內(nèi)的人口變化規(guī)律，準確把握人口勞動就業(yè)、住房、健康醫(yī)療、社會保障、教育等發(fā)展狀況。第二，加強土地整備、城中村和棚戶區(qū)改造，改善流動人口居住條件。流動人口住房呈現(xiàn)居住不穩(wěn)定、租房價格低廉、住房條件較差等特征，城中村、老棚戶區(qū)也就成為了他們主要居住聚集地。在推進新城新區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升進程中，提高土地利用效率，加強城中村和棚戶區(qū)改造是一項重要內(nèi)容，也是改善流動人口居住條件的主要途徑，將能有效提升流動人口居住幸福感。要以新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃為指導，明確新區(qū)改造區(qū)域，大力整頓、拆遷和改造老舊社區(qū)、城中村和棚戶區(qū)，按照照明、衛(wèi)生、自來水普及率、暖氣、煤氣等統(tǒng)一標準進行規(guī)劃改造，保障改造質(zhì)量，努力改善流動人口居住基本條件。第三，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋流動人口，把流動人口逐步納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。針對流動人口，尤其是農(nóng)業(yè)外來人口，積極推進城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等基本社會保障，以及子女入學教育等全覆蓋，享有同城鎮(zhèn)居民同等的待遇，促進流動人口“舉家遷移”，融入本地經(jīng)濟社會發(fā)展。

五、結(jié)語

新時期，“協(xié)調(diào)”的發(fā)展理念正快速滲透至經(jīng)濟社會發(fā)展中，新區(qū)產(chǎn)城融合是“協(xié)調(diào)”發(fā)展理念的重要體現(xiàn)之一。新城新區(qū)地處大城市邊緣地帶，通常產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較扎實、城鎮(zhèn)化較為落后。為促進“產(chǎn)—人—城”協(xié)調(diào)融合發(fā)展，要重點把握特色小鎮(zhèn)建設(shè)機遇，一是要通過新區(qū)綜合規(guī)劃和核心項目建設(shè)，如“多規(guī)合一”的綜合發(fā)展規(guī)劃；二是要把握產(chǎn)城融合的核心，努力促進人口市民化，突破勞動就業(yè)收入、住房、社會保障、子女教育等差異帶來的發(fā)展障礙，使流動人口在本地能享受同等的市民待遇；三是明確新區(qū)定位，強化新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，完善城市核心基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，完善新區(qū)交通、商業(yè)生活配套等，提高流動人口勞動就業(yè)穩(wěn)定性和生活便利性，逐步緩解生產(chǎn)空間與生活空間分割的矛盾，促使具有單一產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟功能的園區(qū)或開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型為集現(xiàn)代高端產(chǎn)業(yè)、居住商業(yè)生活為一體的新城區(qū)，實現(xiàn)新區(qū)產(chǎn)城融合高水平發(fā)展。

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The Status-quo,Experience and Path of City-industry Integration of New District in China

Liang Houlian

Based on the development and meaning of city-industry integration and the three types of such development,it is estimated that the degree of city-industry integration in new district is low,lagging behind in the urbanization process.The paper summarizes the practices of Pingshan in Shenzhen,Qingpu in Shanghai and Tianfu in Sichuan.It is concluded that the opportunity of city-industry integration is integrated city planning,while the core is citizenization in order to converge production space and living space.Moreover,transportation and fundamental public service should be strengthened to attain positive interaction among population,industries and urbanization in the new districts.

city-industry integration; new district; development path; citizenization

TU984 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2017.06.010

國家社科基金青年項目“中國特大城市人口空間變動及其調(diào)控研究”（編號：16CRK007）成果。

劉厚蓮，中國人口與發(fā)展研究中心經(jīng)濟學博士后、助理研究員，研究方向為人口遷移流動、人口經(jīng)濟學。

盧小文）