中國預算法實施的現(xiàn)實困境、功能限度與改革進路
——基于財政可持續(xù)視角的考量

陳 治

各國預算法治的改革大都經(jīng)歷了一個從“前預算時代”向“預算時代”轉(zhuǎn)型的過程。“預算時代”的重要法治任務就是讓預算成為政府各項財政收支的依據(jù)，克服在“前預算時代”政府隨意支取、揮霍公共收入的弊端。[注]See Naomi Caiden,A New Perspective on Budgeting Reform,Australian Journal of Public Administration,Vol.48,1989,pp.54～59.然而，“有一套好的預算運行體系并不能保證獲得好的財政效果”[注]Allen Schick,Post-crisis rules: Stabilizing public finance while responding to economic aftersh￣ocks,OECD Journal on Budgeting,Volume 2010,2,p.48.。前期已經(jīng)承諾的民生福利支出、現(xiàn)實危機之中的反周期支出以及未來人口老齡化趨勢下的預期支出等多重因素疊加，導致預算對支出、債務、赤字的實質(zhì)控制能力明顯下降。在此背景下，如何維系財政可持續(xù)發(fā)展進而保持公共服務穩(wěn)定供給成為各國共同面臨的任務。而“預算時代”的制度設計已經(jīng)無法適應財政可持續(xù)的發(fā)展訴求，亟待進一步轉(zhuǎn)型。

一、基于財政可持續(xù)視角考量預算法實施的現(xiàn)實困境

財政可持續(xù)(fiscal sustainability)概念最早是由經(jīng)濟學者Buiter在20世紀80年代針對公共部門擴張和債務增長問題提出的，用于分析政府償債能力與財政存續(xù)狀況。他認為政府如果有能力清償?shù)狡趥鶆眨斦礊榭沙掷m(xù)，反之即為不可持續(xù)。[注]See Willem H. Buiter,A Guide to Public Sector Debt and Deficits,Economic Policy,Vol.1,1985,p.36.世界銀行《財政可持續(xù)的理論與實踐手冊》(Fiscal Sustainability in Theory and Practice: A Handbook)將財政可持續(xù)的認知維度從特定時間節(jié)點的償債能力擴展到更長時期內(nèi)政策實施的可行性上，認為如果政府在維持償債能力的同時，能夠持續(xù)性保障政策實施，從而促進經(jīng)濟增長，則表明財政處于可持續(xù)狀態(tài)；反之，即使債務能夠清償?shù)菬o力調(diào)配多余資源支持政策實施，亦不能認為財政是可持續(xù)的。[注]See Craig Burnside,Fiscal Sustainability in Theory and Practice,The World Bank, 2005,p.11.美國馬里蘭大學Schick教授在考量債務清償與經(jīng)濟增長要素的基礎上，進一步強調(diào)了資源汲取的適度性與代際利益的公平性，從而形成包含政府債務清償能力(solvency)、維持經(jīng)濟持續(xù)增長能力(growth)、穩(wěn)定現(xiàn)有稅負能力(stability)及保障代際公平能力(fairness)的多維度財政可持續(xù)理論體系。[注]See Allen Schick, Sustainable budgeting: Concept and Approaches,OECD Journal on Budgeting,Vol.5,No.1,2005,pp.109～110.概括起來，財政可持續(xù)反映的是一種在較長時期內(nèi)政府能夠通過財政收支活動滿足當前和未來財政責任的狀態(tài)，它既要求防控當期債務風險，亦追求遠期收支平衡；既能回應現(xiàn)實發(fā)展需求，又能為未來資源分配與經(jīng)濟增長提供持續(xù)動力。

從財政可持續(xù)的視角衡量，我國現(xiàn)有以規(guī)范性控制為導向的《預算法》并不能有效控制支出擴張，對債務融資規(guī)模與赤字水平的控制亦存在局限。

(一)預算編制過程實體性約束的缺失與碎片化、年度性決策模式導致對支出增長的控制有限

首先，預算編制過程事先并無明確的、自上而下的規(guī)則對支出安排進行實體性約束。盡管《預算法》修訂后規(guī)定預算編制應當考慮支出標準、績效管理等要求，但是實踐中預算編制仍然是在以往預算規(guī)?；A上進行漸進性調(diào)整，使政府支出呈現(xiàn)整體擴張的趨勢。

其次，某些支出需求并不與其他需求處在同等的資源競爭地位上。它們可能憑借獨立的資金“儲備池”以?？顚Ｓ玫男问降玫健疤貏e照顧”，可能借助中長期項目的固有特性以持續(xù)性支出的形式避開年度預算的權衡，還可能依托預算外的正式立法或其他政策性因素以法定支出、擔保支出等形式提前將部分資源“鎖定”。由于免除了在預算分配的整體格局中進行競爭的壓力，預算決策過程實際上被分裂成若干自成一體的“微型預算體系”(mini-budgets)，[注]參見前注〔1〕，p.56。這種預算碎片化現(xiàn)象表明預算程序不具有對支出的實質(zhì)控制能力。

最后，年度化審議不能實質(zhì)性改變預算分配格局。年度化審議程序從形式上看縮短了政府支出合法存續(xù)的時間，但事實上，本身具有中長期運作特點的支出項目以及具有法定受益條件的權利性支出計劃，都要求預算安排應當連續(xù)而不能隨意中斷，因而，即便是年度化審議也往往無法實質(zhì)性改變既有的資源分配格局。

(二)預算執(zhí)行過程制度安排失當導致追加支出不受控制

一是預算調(diào)整制度對預算追加難有實質(zhì)控制?！额A算法》規(guī)定“在預算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施”，但如果屬于“必須作出并需要進行預算調(diào)整的”，則“在預算調(diào)整方案中作出安排”。預算調(diào)整的程序性意味較濃，對收支變動的實質(zhì)影響不大。更何況在一些雖引起收支變動但并未納入預算調(diào)整的情形下，行政機關擁有更大的追加收支的自由裁量權。因此，在預算執(zhí)行中行政機關制定新的政策或措施，要求增加財政收支的，幾乎不存在制度性障礙。

二是預算赤字彌補制度缺乏可操作性程序?！额A算法》針對省級預算執(zhí)行中可能出現(xiàn)的短收問題，規(guī)定可以增列赤字并在下一年度彌補。但由于缺乏彌補赤字的具體規(guī)定，尤其是對省級以下財政赤字的控制不足，在下一年度預算安排時很可能出現(xiàn)為彌補赤字而增加收入、擴大公債發(fā)行或者尋求其他財政救助的情況，從而對未來財政可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

(三)預算執(zhí)行后的績效結果對預算支出不具有控制力

在《預算法》修訂之前，財政部于2003年、2011年分別出臺《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《關于推進預算績效管理的指導意見》，進一步明確績效評價指標、方式等核心內(nèi)容。但是社會實踐及制度供給的焦點放在政府內(nèi)部的績效管理尤其是預算執(zhí)行中績效信息的形成(即績效評價問題)上，而并未觸及績效信息與預算支出的關系，尚未形成以績效控制預算的運行機制。支出績效仍然主要作為行政機關內(nèi)部的管理對象存在，負責績效管理的財政部門督促支出部門落實績效評價機制，[注]《預算法》第57條第3款規(guī)定“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。引導支出部門在一定資源條件下最大限度提高資金使用效益，其局限性是：一方面行政機關之外的其他主體在績效信息形成及應用環(huán)節(jié)參與不足，績效信息主要是在負責預算編制的財政部門及具體形成編制草案的支出部門之間流動；另一方面，支出績效目標與其他宏觀控制目標之間缺乏關聯(lián)，同時績效結果對預算分配——要不要支出及支出規(guī)模大小并未產(chǎn)生實質(zhì)影響。

(四)債務融資階段的制度安排未能控制政府債務的持續(xù)增長

《預算法》及國務院頒布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱《債務管理意見》)，正式確認了從中央到省級政府的適度舉債融資權，并形成了規(guī)范的公債運作機制。但不容忽視的是，前期累積債務、新增債務及到期需償還債務的規(guī)模十分龐大。從2010年到2015年，國債和地方債余額分別從6.7萬億、10.7萬億增長到11.2萬億、16萬億。2016年國債、地方債余額上限進一步提高到12.59萬億和17.18萬億。[注]參見《2016年政府工作報告》。國家審計總署2013年對全國政府性債務的審計結果顯示，負有償還責任的債務增長較快，[注]截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額達到10.5萬億余元，自2010年以來債務年均增長19.97%，其中縣級債務增長最快，達到26.5%。參見《2013年全國政府性債務審計結果公告》。部分省級以下(包括省級)地方政府債務率超過100%，償債負擔較重。[注]債務率是指年末債務余額與當年政府綜合財力的比值，是衡量債務規(guī)模大小的指標，國際貨幣基金組織確定債務率控制標準參考值為90%～150%。截至2012年底，全國政府負有償還責任債務的債務率為105.66%，有3個省級、99個市級、195個縣級、3 465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%。參見《2013年全國政府性債務審計結果公告》。而大量用于償還債務的資金來源于與經(jīng)濟、政策等因素密切相關的土地出讓收入，[注]截至2012年底，11個省級、316個市級、1 396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34 865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93 642.66億元的37.23%。參見《2013年全國政府性債務審計結果公告》。高度依賴土地出讓收入的償債資金結構無疑使地方政府的財政可持續(xù)面臨壓力。從債務累積與債務類型角度分析，現(xiàn)有關于舉債、用債和還債程序的規(guī)定對公債融資的風險控制存在不足。按照規(guī)定，省級政府根據(jù)國務院確定的分地區(qū)年度限額舉借債務，并列入本級預算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準，換言之，舉債限額及預算調(diào)整的審批程序都是在年度預算范圍內(nèi)進行設置并實施的，[注]2015年8月第十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了《全國人大常委會關于批準〈國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額〉的議案》，這是新《預算法》規(guī)定地方債務實行余額限額管理以來通過的首個地方債務限額議案，也可以由此看出地方債務年度管理的特點。缺乏對中長期債務累積的預算管理與風險評估；國務院頒布的《債務管理意見》與財政部制定的《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》中對或有債務的處置都做出了規(guī)定，但二者都采取事后規(guī)制的路徑，主要目的是為存量或有債務提供規(guī)范化的轉(zhuǎn)化或清償機制，而對或有債務的整體性風險控制缺乏應對措施。

(五)收支平衡階段的赤字控制難以實現(xiàn)目標

《預算法》修訂后收支平衡并非必須在預算編制時體現(xiàn)出來，而是可以事后通過赤字彌補實現(xiàn)，但是，這種僅僅局限于事后彌補的平衡機制可能使赤字成為一種常態(tài)化的存在。一旦上一年度預算出現(xiàn)短收，在無法通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出方式實現(xiàn)平衡時，就可以在下一個預算年度內(nèi)彌補，而在下一年度預算執(zhí)行過程中同樣可能出現(xiàn)新的赤字，于是又將赤字彌補的責任推到第三個預算年度，由此周而復始，赤字演變?yōu)橐环N常態(tài)化的現(xiàn)象，對財政可持續(xù)產(chǎn)生消極影響。

二、預算法實現(xiàn)財政可持續(xù)的功能限度

從財政可持續(xù)的角度審視，在預算編制、預算執(zhí)行、執(zhí)行后評價、債務融資、收支平衡的各個運行階段，都不同程度存在預算控制失效的問題，財政可持續(xù)面臨制度障礙。然而，應當指出的是，預算只是控制工具箱中的一種選擇，并不代表全部。預算法實現(xiàn)財政可持續(xù)存在自身的功能限度。

預算法的程序性限度。預算法的運作特點是通過預算形成、預算執(zhí)行、預算調(diào)整、預算監(jiān)督等一系列程序機制實現(xiàn)預算對政府財政活動的控制，它本身并不能形成預算控制的實體性標準，例如支出規(guī)模增長究竟應當保持在何種水平內(nèi)才是合理的，舉債規(guī)?；蛘邆鶆战Y構應當控制在什么標準內(nèi)才是安全的，赤字財政應當設定怎樣的指標作為支撐可持續(xù)發(fā)展的條件，支出項目應當如何進行優(yōu)先性選擇以符合績效目標等，此類問題無法在預算法中找到答案。在財政可持續(xù)視野下，總額控制、風險控制、績效控制都應當與預算法相應的程序機制關聯(lián)起來才能轉(zhuǎn)變?yōu)轭A算法可以操作實現(xiàn)的目標，而實體性標準的設定需要交由其他法律形式加以解決。

預算法的約束內(nèi)容限度。預算法所提供的預算支出控制機制是以強化預算本身的約束力為內(nèi)容，但是實踐中影響預算控制的支出因素是多元的，預算法無法對這些支出活動實施全面有效控制。主要包括：一是法定支出(mandatory expenditure)，是由預算外的立法對受益者的資格及接受資助的條件、方式等進行直接規(guī)定，而支出金額通常與工資水平、通貨膨脹率、物價漲幅、人口結構、公眾觀念等因素掛鉤，不受年度預算撥款程序的影響。該類支出在西方福利國家主要表現(xiàn)為養(yǎng)老、醫(yī)療、貧困救助等權利性支出計劃，占其全部政府預算支出的比例達到50%以上；在我國主要表現(xiàn)為教育、農(nóng)業(yè)、科技等基礎領域的扶持性支出，占我國預算總支出的30%以上。法定支出的預算決策具有自動性而非年度性的特點，除非對決定支出的立法進行修訂，否則支出本身自動延續(xù)，并且，在未來可預期的社會結構變遷的背景下，該類支出還將呈現(xiàn)剛性增長的趨勢。因此，對法定支出的控制不能依賴預算法的單一力量，還必須借助授權支出的相關立法的修訂。二是周期性支出(cyclical expenditure)，主要表現(xiàn)為兩種形式：一種是順周期支出(pro-cyclical expenditure)，即在經(jīng)濟上升或增長期持續(xù)擴大支出；另一種是反周期支出(anti-cyclical expenditure)，即在經(jīng)濟危機發(fā)生時通過擴大支出、降低稅負以盡快恢復經(jīng)濟。在經(jīng)濟形勢較好時如果一直實行順周期政策，就會使經(jīng)濟在轉(zhuǎn)入下降甚至衰退時實施反周期政策的空間受到抑制，因為前期運行的結果可能已經(jīng)導致財政收支存在較大缺口，債務、赤字處于較高水平，在此情況下實施反周期政策無疑會使財政狀況進一步惡化。但失去反周期財政政策的支持，又會對經(jīng)濟復蘇產(chǎn)生不利影響。這種兩難處境在2008年金融危機后的一些高負債國家得到印證，表明預算本身對支出的控制事實上只是諸多作用機制之一，特定經(jīng)濟發(fā)展階段的公共政策意圖對政府財政活動產(chǎn)生至為關鍵的影響。三是其他偏離預算控制的支出(off-budgeting expenditure)，主要由政府借款、信用擔保、財政補貼等并未納入預算控制范圍的支出形式構成。其中，信用擔保是政府或有負債的主要來源，政府是否承擔特定支出責任取決于未來擔保人的行為及經(jīng)濟環(huán)境等因素，具有極大的不確定性，亦不在預算中加以反映。控制政府債務有賴于財政權力格局的調(diào)整，政府債務問題的形成在很大程度上源于政府職能定位與可用資源有限性之間的矛盾，與政府間財政分權體制的弊端具有密切關聯(lián)，[注]主要表現(xiàn)在現(xiàn)有的財政分權體制下，地方政府的財力與事權不匹配、事權與支出責任不適應，再加上GDP增長率、政績考核等指標體系的驅(qū)動，因而，地方政府偏好通過發(fā)債解決融資問題，彌補地方政府履行事權及上級政府轉(zhuǎn)移支出責任形成的收支缺口。因而要控制政府舉債、化解債務風險不能僅僅局限于預算法層面，還需要進一步完善政府間財政分權體制。此外，偏離預算的支出固然可以通過重新歸入預算的方式實現(xiàn)控制，但不可否認公共政策調(diào)整(例如減少政府對市場的干預)、政府職能重塑(從注重經(jīng)濟建設投資轉(zhuǎn)向公共服務供給)有利于從根本上減少此類支出。[注]Allen Schick, Off-budget Expenditure: An Economic and Political Framework,OECD Journal of Budgeting,Vol.7,2007, p.35.

三、財政可持續(xù)下的預算法事前改革進路：建立與總額控制相契合的預算程序

如何將總額控制目標納入預算編制程序，在實踐中，有兩種典型模式：

一種是以立法機關為主導的預算決議程序(budgeting resolution)模式，這是美國采用的一種獨特機制。1974年通過的《預算和扣押法》在既有的授權——撥款程序(authorization-appropriation)基礎上，增設了一項新的國會預算程序——預算決議程序。國會在總統(tǒng)提交預算草案之后、做出具體的授權撥款之前，啟動該項程序。它由兩部分組成：第一部分先結合當前財政政策問題以及對未來經(jīng)濟形勢的預期確定一個恰當?shù)亩愂蘸椭С鏊?，并就是否需要減少或消除聯(lián)邦預算赤字、是否應當提高或降低收入、是否需要債務融資等問題做出決議。第二部分是在已經(jīng)確定的總額、支出、直接貸款、擔保承諾等的基礎上，在大約20個功能項——每一個功能項代表諸如農(nóng)業(yè)、能源、收入保障、國防和交通等部門中分配資源。預算決議做出之后才通過稅收和支出法案，對分配給各個功能項目的資源總額做進一步細分，并完成最終撥款。這套預算決議程序的特點在于立法機關發(fā)展出自己的一套預算計劃，即“國會預算”，[注]See Stanley Bach,CRS Report for Congress: An Introduction to the Spending and Budget Process in Congress，1990，p.15.從而使其在面對“行政預算”時不是局限于對有無預算或者其覆蓋范圍的規(guī)范性審查上，而是能夠深入到資源分配的實體問題上，影響行政部門的優(yōu)先性選擇；同時，由于預算決議具有支出控制導向，后續(xù)的授權和撥款程序是在預算決議的基礎上實施的，因而在最終預算批準之前，可以確保支出控制在一定水平內(nèi)；此外，為解決國會年度審議與中長期控制的矛盾，預算決議程序涵蓋三個預算年度，對來年預算收支安排產(chǎn)生直接約束，同時影響兩個后續(xù)年度的預算計劃。

另一種是以行政機關為主導的先準備預算程序(budgeting prepreparation)模式，主要在英聯(lián)邦國家、歐洲國家采用。如澳大利亞在財政年度開始前的一個較早時期，政府內(nèi)閣就根據(jù)總的財政控制目標制定該年度的財政戰(zhàn)略計劃，然后財政部通過一份名為“過程與指南”的文件詳細解釋該計劃，并將允許的最高支出增長限額通知各支出機構。按照其預算法的規(guī)定，預算編制并非僅僅覆蓋一個預算年度，而是在年度計劃基礎上以三年為一個周期形成中期支出框架(medium expenditure framework)，持續(xù)性地對當前已開展項目的未來成本進行評估預測，這樣在每一個預算年度，所面對的就并非限于本年度的資源分配問題，而是將后續(xù)預算年度的可用資源及支出安排亦納入考量范圍。加拿大的內(nèi)閣政策委員會在預算編制開始之前，也引入了一套行政機關內(nèi)部自上而下的“政策與支出管理體系”(policy and expenditure management system)，在確定可用資源上限的基礎上，再進行具體分配。這套預算程序的特點是，在行政機關準備預算草案之前通過內(nèi)部的行政管理機制植入一個“先準備”環(huán)節(jié)，確定控制目標并形成支出框架，以此約束預算編制過程，同時立法機關對預算草案及相應戰(zhàn)略計劃、支出框架一并進行審議。

兩種方式下的預算程序體現(xiàn)出一些共性：首先，通過形成旨在約束預算編制過程的財政戰(zhàn)略、中期框架或者預算決議，確定總額控制的目標，從而克服碎片化的預算程序所帶來的擴張沖動。其次，將預算編制周期從特定年度延伸到若干年度，在更長的時間維度考量現(xiàn)行政策的預算成本，這對于解決一些法定支出項目的預算控制問題具有特殊的意義。例如社會保障支出項目，由于其預算安排本身就不是基于對各部門提出請求的加總，而是對各種外部因素進行綜合考量的結果，因此傳統(tǒng)的預算程序起不到控制的作用，而自上而下的集中性預算程序可以利用相關的經(jīng)濟及人口統(tǒng)計上的信息更好地預測、控制該類支出。再次，確保程序的公開透明。在立法機關主導的預算決議程序中，預算決議報告在國會參眾兩院公開辯論，形成的預算決議結果向社會公布；行政機關主導的先準備預算程序中，國會將全面審議預算草案及相關戰(zhàn)略計劃，同時還會跟蹤預算執(zhí)行情況。[注]例如瑞典預算法規(guī)定政府向國會提交關于政府財政收入、支出、資產(chǎn)負債表、債務發(fā)展情況的預測跟蹤與實際結果的報告，并要求政府就實際結果與預算數(shù)額之間存在的重大偏差做出解釋。

我國《預算法》修訂之后，為進一步改進預算管理和控制，頒布了《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》(以下簡稱《中期規(guī)劃意見》)，就編制三年滾動財政規(guī)劃、引入中長期重大財政收支變動情況分析、強化財政規(guī)劃對年度預算編制的約束性問題做出了規(guī)定。這是目前我國支撐財政可持續(xù)的最具相關性亦是最具操作性的規(guī)范文本。但是《中期規(guī)劃意見》更多強調(diào)了財政規(guī)劃與預算編制的銜接，支出控制的導向性并不明顯。一方面，按照制度設計，財政規(guī)劃本身是基于分析預測形成的未來財政收支改革方案，財政規(guī)劃的目的是支持更為宏觀層面的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的實施，而不是在可用資源范圍內(nèi)控制支出的增長，因而，財政規(guī)劃的建立并不意味著確定了控制目標；另一方面，在實踐中，各級政府部門2016年預算草案的編制過程已經(jīng)不同程度地顯示出中期財政規(guī)劃管理的特點，[注]如財政部啟動編制2016—2018年全國財政規(guī)劃，并在水利投資運營、義務教育等五個領域開展三年滾動規(guī)劃試點；一些地方縣級政府在既有的預算編制程序之外也增加了制定中期財政規(guī)劃的環(huán)節(jié)，如規(guī)定財政部門在支出部門上報預算編制建議數(shù)之后，應當根據(jù)縣級中期財政規(guī)劃、部門三年滾動規(guī)劃、部門需求等綜合平衡后下達預算控制基數(shù)。參見“預算管理制度改革取得決定性進展”，載《經(jīng)濟日報》2016年2月17日。使預算編制過程承載的收支信息在時間廣度上有一定延展，有利于克服年度化審議的弊端，增強中長期的財政預期性，但是自下而上、“碎片化”的基本運行格局并未改變，預算編制仍然遵循由各個支出部門先行上報預算建議數(shù)進而財政部門向各部門下達預算控制數(shù)的基本程序，對支出控制的效果有限。

基于此，中期財政規(guī)劃管理制度有待向兩個方向延展：一方面是向上延展，通過在預算法之外建立長期穩(wěn)定的實體性控制規(guī)則，如規(guī)定支出、赤字、債務等在GDP中的比例上限或者支出增長限額等，確保財政活動的規(guī)劃性與可預期性，同時強化財政可控性與可持續(xù)性；另一方面是向下延展，通過預算程序機制的完善，在預算法內(nèi)形成約束年度預算編制過程的中期支出框架體系，以三年為一個運行周期，每年自動向前滾動，并且支出框架可根據(jù)經(jīng)濟狀況以及對各個項目開支估計的變化而調(diào)整，但不能突破前述實體性控制規(guī)則所設定的上限，在此基礎上確定年度預算計劃和支出重點，約束部門的預算申請。[注]參見馬駿、趙早早：《公共預算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版，第247頁。在《預算法》的層面，相關預算程序的建立不必等到實體性控制規(guī)則完全定型后才啟動，而是可以先形成自上而下、集中性、跨期性的程序性框架，為總額控制目標的建立提供預算運行基礎。在具體模式的選擇上，行政主導的預算程序模式與我國既有的預算權力格局較為接近，引起的相關制度變遷成本相對較小，更容易實施，因此，建議采納此種模式。首先，建立三年期的支出框架形成程序及其具體運行機制，規(guī)定在該支出框架中確立覆蓋相應年度的預算控制目標；其次，建立立法機關對支出框架及其控制目標的審議程序機制，規(guī)定以立法機關批準通過的支出框架及控制目標作為行政機關預算編制的行動基準，并向社會公布，接受公眾監(jiān)督；最后，建立具體支出功能項的額度授權與撥款程序機制，規(guī)定行政機關在支出框架及控制目標范圍內(nèi)細化各個支出功能項的授權限額，由各支出部門根據(jù)相應限額提出具體請求，在此基礎上形成預算草案并報立法機關審議，完成最終撥款。

四、財政可持續(xù)下的預算法事中改革進路：將風險控制引入政府債預算規(guī)制過程

(一)舉債規(guī)?？刂?/h3>

針對《預算法》及相關實施細則在政府債控制上的局限，存在兩種改革路徑：一種是通過專門立法的形式規(guī)定舉債的實體性控制規(guī)則,例如規(guī)定地方債發(fā)行規(guī)模累計不得超過本地可征稅財產(chǎn)價值的一定比例;另一種是在預算法層面完善舉債程序機制,主要表現(xiàn)為舉債決策環(huán)節(jié)的公眾參與程序與具體發(fā)債過程中的市場化評級及信息披露程序。相對于實體性控制而言，美國、日本等國家更加依賴公開、透明和市場化的舉債程序機制控制債務風險，主要原因是在其財政體制下，地方政府被賦予較大的自主發(fā)債權，只要符合總額控制的目標，具體舉債規(guī)模由本級政府確定，無須報上級政府批準；同時不少實體性控制規(guī)則本身存在一定弊端，如規(guī)則過于僵化、不適應現(xiàn)實發(fā)展要求、扭曲政府間財政關系、納稅人監(jiān)督職能弱化等，這也在一定程度上使得實踐中更加放松了實體性控制要求。[注]美國政府間關系咨詢委員會認為，目前憲法和制定法關于地方政府舉債上限的規(guī)定已經(jīng)使地方自治體制受到嚴重影響，增加了地方政府對州和聯(lián)邦政府的依賴，并且導致地方債務運行的復雜性。委員會認為州采取行動矯正這種形勢是必要并且是緊迫的。實踐中表現(xiàn)為美國不少州選擇調(diào)高舉債上限。See Frances L.Starner, Local obligation bond financing by local governments: a survey of state controls, Bureau of Public Administration University of California Berkeley, 1961,p.2.在這種情況下，有必要通過強化外部控制的方式對發(fā)債權進行一定制約，而債券市場即是提供這種外部控制的重要途徑。程序機制的優(yōu)勢是在不妨礙地方財政自主權的前提下，通過強化發(fā)債自主、償債自擔、市場監(jiān)督的方式有效控制債務風險。

對我國《預算法》的改革而言，受制于固有的財政體制及政府債券市場發(fā)展的程度，債務風險的控制不能完全依靠舉債程序的公開、透明與市場化方式實現(xiàn)，應當將實體控制納入舉債過程。在我國尚未建立有關舉債規(guī)?；蛘邆鶆章?、負債率等指標控制體系的情況下，《預算法》可以將國際上公認的債務風險指標(如《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負債率60%及國際貨幣基金組織確定的債務率90%～150%作為債務風險控制標準參考值)納入舉債程序的各個運行環(huán)節(jié)，在此基礎上增強程序的參與度與透明度。結合現(xiàn)有的舉債程序來看，在舉債初始環(huán)節(jié)，即行政機關確定地方舉債限額時，可以增加規(guī)定負債率、債務率、償債率、逾期債務率以及債務融資對未來財政收支的跨期影響等作為確定限額的法定因素，使舉債限額符合中期支出框架及總額控制目標的要求。進入人大批準程序環(huán)節(jié)，同樣需要考慮控制目標，以使人大對舉債限額的審批從單純的程序性審議轉(zhuǎn)為結合實體性標準的更具約束效力的審議，這將有利于強化人大對地方舉債過程的監(jiān)督。在地區(qū)限額分配程序環(huán)節(jié)，行政體系內(nèi)部設置各地區(qū)舉債限額應當全面評估當期新增債務、累積債務、到期償還債務對地方預算收支的影響，在此基礎上分配地區(qū)限額，并且將結果向社會公布，以克服資源分配中的行政恣意，減少政府間因競爭稀缺額度而產(chǎn)生的利益博弈。

(二)債務預算管理控制

將債務收支分門別類納入一般公共預算和政府性基金預算管理的做法實現(xiàn)了債務收支與一般公共預算收支、政府性基金預算收支的聯(lián)結，為債務收入、債務支出、債務投資回報、債務清償?shù)念A算管理提供了制度支持。但是從實踐情況看，納入一般公共預算或政府性基金預算的債務收支預算主要反映的是有關確定債務及顯性債務的還本付息信息，[注]參見財政部官網(wǎng)對實踐中政府性債務預算管理情況的介紹,http://www.mof.gov.cn/xinwen￣lianbo/guangdongcaizhengxinxilianbo/201311/t20131114_1011580.html，最后訪問時間：2016年9月28日。并未統(tǒng)計產(chǎn)生于或有債務及隱性債務的風險信息。將或有債務及隱性債務納入預算管理的方式主要有：

其一，在預算過程中提交反映有關上述債務的基本信息(如舉債規(guī)模、結構、期限等)與其他風險信息(如債務率、負債率等)，但是預算決策并不對上述債務成本進行預測，立法機關亦不會針對或有債務或其他風險信息進行表決，因而不會對債務規(guī)模及風險控制產(chǎn)生直接影響。這種方式的預算管理主要承擔信息匯總與披露的使命，幫助立法機關、社會公眾評估政府的預算動機和目標。目前多數(shù)國家采取此種模式。

其二，設計單獨的政府債預算管理程序，所形成的獨立的政府債務預算由立法機關直接表決，對涵蓋一定財政年度的債務支出做出授權，同時限定債務規(guī)模，為本年度可能出現(xiàn)的償付請求儲備現(xiàn)金資源。20世紀80年代美國曾采用這種模式，此后被更新的程序所取代。原因是單獨債務預算是以現(xiàn)金收付實現(xiàn)制為基礎形成的，在核算由財政擔保產(chǎn)生的或有負債時，由于擔保支出相比于直接的授權支出不會在行為做出時立刻反映在預算中，而是等到違約等情形出現(xiàn)才產(chǎn)生相應支出，這就可能導致行政部門在授權支出、擔保支出方式之間進行人為選擇，以擔保支出替代授權支出，從而在當年預算中顯示更低的支出規(guī)模。因此，即便形成單獨的政府債務預算，如果不在預算收支的會計核算基礎上進行變革，同樣無法起到風險控制的作用。

其三，建立成本預測基礎上的政府債預算管理程序，對或有負債或隱性負債收支預算做進一步細分。美國在1992年改革了先前的政府債預算管理程序，將現(xiàn)金收付實現(xiàn)制改為權責發(fā)生制，對授權支出、擔保支出等各類支出方式的成本進行預測評估，淡化不同方式之間的成本差異，進而全面反映債務風險信息。在此基礎上，其政府債預算管理程序還規(guī)定建立項目賬戶與現(xiàn)金賬戶兩種賬戶，前者用于撥付那些未來確定發(fā)生的債務支出，并將這部分支出納入一般公共預算體系；后者用于撥付那些不能確定發(fā)生的債務支出，其現(xiàn)金流不進入一般公共預算體系，而進行單獨預算管理。[注]See Brixi & Schick, Government at risk: contingent liabilities and fiscal risk, A copublication of the World Bank and Oxford University Press，2002，p.92.換言之，根據(jù)債務支出是否確定來劃分預算管理程序。我國《債務管理意見》中規(guī)定的“或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理”，與此做法有相似之處。但債務能否確定除取決于經(jīng)濟條件等外部因素之外，與前述會計核算方式亦有密切的關系，如果采取收付實現(xiàn)制仍然無法對債務成本做出準確預測；此外《債務管理意見》對不能確定承擔責任的債務部分如何進行預算管理亦未做出規(guī)定。

結合已有的實踐經(jīng)驗，建議《預算法》在推進政府債務會計核算方式改革的基礎上，依據(jù)債務支出的確定性、償債資金的來源將債務收支分別納入一般公共預算(債務支出確定發(fā)生并以公共預算收入償還)、政府性基金預算(債務支出確定發(fā)生并以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€)和單獨債務預算(債務支出不確定發(fā)生并以一定償債儲備資金償還)進行管理，形成多種程序并行的“傘狀”結構的預算管理機制，[注]參見前注〔14〕,p.38。反映各種政府債務類型，尤其是或有債務、隱性債務成本信息，促進債務規(guī)模的合理增長與風險控制。

(三)債務風險控制

《預算法》偏重行政內(nèi)部性的風險監(jiān)控妨礙了其對債務風險的控制能力。《預算法》授權國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度，并由國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督，制度重心放在以財政部門為主導的行政控制上。而事實上，行政主體之外提供債務信用評級的市場機構、作為債務收支決策重要利益相關者的社會公眾以及在行政權力體系內(nèi)承擔特殊監(jiān)督職責的審計機構都在不同程度上起到風險監(jiān)控的作用?！秱鶆展芾硪庖姟穼⒌胤秸庞迷u級制度、發(fā)展地方政府債券市場亦做出了原則規(guī)定，明確了制度改革的方向。圍繞債務風險監(jiān)控，《預算法》應當增加對政府信用評級、債務定期審計及風險信息披露的原則規(guī)定，尤其是在債務審計上應當建立具有約束力的運行機制。債務審計在實踐中產(chǎn)生了廣泛的影響，針對地方債務相關信息的匯總、診斷，接受職能部門整改的意見反饋以及全程的信息披露構成社會公眾了解地方債務風險的權威渠道，但是目前這一重要的風險監(jiān)控途徑在《預算法》上缺乏明確的規(guī)定，應當在《預算法》中建立債務定期審計及風險信息披露機制，確保社會公眾對債務運行信息的知情權。

同時現(xiàn)有立法在償債儲備機制上存在明顯不足。按照《預算法》及《債務管理意見》的規(guī)定，中央政府對地方政府舉借的債務實行不救助原則，從而阻斷了中央政府為地方政府的債務風險埋單的制度通道，這無疑有助于強化地方政府的風險意識與責任觀念。但是規(guī)定本身偏重風險的事后應急處置，對事前的償債資金儲備缺乏必要的強制性規(guī)定。關于償債資金儲備問題，在其他國家立法及實踐經(jīng)驗中非常普遍，如瑞典、哥倫比亞授權政府的債務管理機構跟蹤和管理或有債務，要求政府財政擔保的受益人按預期成本的大小繳納一定資金作為風險儲備，印度的聯(lián)邦儲備銀行和財政部建立專門的償債基金，預備未來中央政府的擔保支出，在地方政府層面也設立了相應的償債基金，為地方政府未來的擔保支出儲備資金。[注]參見前注〔21〕，pp.27～28?！额A算法》應當建立償債資金儲備機制，提供該儲備資金建立程序、收入來源、支出方式等方面的基本規(guī)定。

五、財政可持續(xù)下的預算法事后改革進路：基于績效控制的結果與預算的整合

在已經(jīng)確定總額控制或風險控制目標的基礎上，如果不能通過實際項目的運行結果反饋資金配置效率并影響新一輪預算分配決策，那么控制目標也將最終落空，并會妨礙財政對整個經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的支撐能力。結果與預算的整合程度在本質(zhì)上是理性因素與政治因素在預算過程中權衡的結果。實踐中既無法將理性因素推向極端，完全以技術性或效率因素作為分配資源的標準，亦不能將預算分配完全視為政治力量博弈的主觀性選擇過程，[注]參見〔美〕愛倫·魯賓：《公共預算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，葉娟麗、馬駿等譯，中國人民大學出版社2001年版，第25～26頁。而是將理性因素與政治因素進行不同程度的融合。

在理論上有以下模式可供選擇：第一種是將績效信息包含在預算文件中，但并不作為分配預算資源的考慮因素；第二種是在確定預算的過程中考慮到項目的績效信息，但實際決策中這些信息僅作為次要考慮因素；第三種是在資源分配中，績效信息與其他因素一并發(fā)揮著重要作用；第四種是資源分配直接而明確地與績效相聯(lián)系。其中，第一種模式僅僅基于信息披露的角度在績效評價與預算分配之間形成極其寬松的聯(lián)結，缺乏對結果信息運用的任何實質(zhì)性要求，可能使績效評價變成行政機關在預算方案之外的“裝飾品”，[注]參見〔美〕戴維·奧斯本、彼得·哈欽森：《政府的價格》，商紅日等譯，上海譯文出版社2011年版，第82頁。對支出控制與績效提升作用有限；第四種則是過于理想化的選擇，實踐中影響預算分配的因素眾多并且相互作用，在績效評價與預算分配之間要實現(xiàn)一種高度整合狀態(tài)存在客觀障礙。[注]比如政府部門的目標任務難以準確界分，某些目標很難歸功于某個單一的機構；對某些項目的產(chǎn)出及效果難以評估，評估技術的局限使得人們對評估結果的可靠性、準確性乃至績效信息運用于預算決策產(chǎn)生疑慮；項目規(guī)模的大小及其社會影響力也會左右結果與預算的聯(lián)系，有些規(guī)模小的項目受績效評估結果的影響大，規(guī)模大的項目即使績效評估結果不理想，但因為存續(xù)時間較長、對社會經(jīng)濟具有較大影響也不一定被調(diào)整或取消；此外，預算支持不足本身可能就成為預算活動績效不佳的原因，減少乃至取消對該項目的支持對于改善績效反而不利。介于最低整合和最高整合之間的兩種模式，是設定績效信息影響預算分配的不同權重，實踐操作的可能性更大。

鑒于結果與預算的整合存在不同程度的選擇，從《預算法》層面講，不宜在立法中進行“一刀切”式的強制性規(guī)定，而是可以考慮多種不同的制度供給路徑：一是原則規(guī)定與實施細則。在《預算法》中確定結果與預算整合的原則框架，明確績效信息作為預算草案編制、審批依據(jù)的法定地位；在《預算法》之外通過專項立法細化操作規(guī)則，還可以根據(jù)不同支出類別(例如公共投資類支出、社會民生類支出等)的特點及結果信息的可靠程度，設定其在預算分配中的不同權重。二是權責配置與操作程序?！额A算法》應當著力解決結果與預算整合過程中相關主體的權責配置問題，例如賦予財政部門統(tǒng)一的預算分配權，以提升財政部門的預算能力，促使其全面掌握各支出部門績效信息，推動結果與預算的整合過程；強化立法機關與社會公眾的預算監(jiān)督權，為其提供介入這一整合過程的機會和途徑，增強整合過程的透明度和民主參與性；賦予支出部門在預定目標下彈性使用資金的自由裁量權，提高資金利用效率。關于如何實現(xiàn)整合的操作性程序則可由《預算法》之外的行政立法解決。三是授權性規(guī)定與約束性規(guī)定?！额A算法》可以做出若干授權性規(guī)定，賦予整合過程必要的彈性，同時可就整合過程中應當遵循的一般義務，如績效目標履行義務、績效信息提供義務、結果與預算整合的報告義務等做出規(guī)定。四是主體規(guī)則與配套措施。有關結果與預算整合的基本原則、權責配置、一般義務等都屬于主體規(guī)則范疇，宜在《預算法》層面完成內(nèi)容制定；配套措施主要涉及績效信息形成機制問題，直接關系到績效信息的可靠性，“只有當績效信息質(zhì)量比較高時，政治家和管理者才會接受這些績效信息，進而才會在預算決策中使用這些信息，只有到這個時候，績效信息才可能變成一個能夠影響預算決策的重要因素”[注]馬駿：“中國公共預算面臨的最大挑戰(zhàn)：財政可持續(xù)性”，《國家行政學院學報》2013年第5期，第26頁。。它進一步包括績效核算會計準則與績效評價程序等，對此，有賴于《預算法》外的專門立法予以完善。