注意力分配：研究政府行為的新視角

□代凱

（中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部，廣東廣州 510053）

注意力分配：研究政府行為的新視角

□代凱

（中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部，廣東廣州 510053）

作為一個跨學(xué)科的研究主題，組織學(xué)中的注意力分配研究最早來自有限理性決策理論。在政府決策中，由于信息的復(fù)雜性和注意力的稀缺性，政府行為選擇主要取決于那些最能引起政府注意力關(guān)注的因素。政府的注意力分配并非一成不變，而是隨著行為選擇情境的變化發(fā)生轉(zhuǎn)換。在科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力等不同因素支配和交互作用下，政府的注意力分配發(fā)生變化，進(jìn)而導(dǎo)致政府呈現(xiàn)出不同的行為模式和行為特征。注意力分配為研究政府行為提供一個新的視角。

注意力分配；政府行為；政府決策

研究政府行為的文獻(xiàn)浩瀚如煙。在紛繁復(fù)雜的政府行為背后，蘊涵著什么樣的因果機(jī)制？更為重要的是，在一些特定的政府管理領(lǐng)域或公共議題中，是否可以用一個系統(tǒng)的分析框架解釋不同的政府行為？例如，在政府決策尤其是涉及“鄰避設(shè)施”建設(shè)的公共決策中，為什么政府角色發(fā)生了從強硬者到辯護(hù)者再到妥協(xié)者的轉(zhuǎn)變？再如，在政策執(zhí)行領(lǐng)域，為什么一些政策被地方政府很好的嚴(yán)格執(zhí)行而另一些政策卻變通執(zhí)行？上述政府行為可以給出很多不同視角、不同原因的解釋，但對于社會科學(xué)而言，支離破碎式的探討模式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足類型化的理論構(gòu)建目標(biāo)。為此，社會科學(xué)研究者必須發(fā)展出系統(tǒng)的分析框架。本文中，我們借鑒西蒙（Herbert A.Simon）的觀點，將政府行為選擇視為廣義的組織決策，通過引入“注意力分配”（attention allocation）這一概念，梳理組織學(xué)中的注意力分配研究，構(gòu)建解釋政府行為選擇的注意力分配分析框架，為研究政府行為提供一個新的視角。

1 注意力分配的概念引入

組織學(xué)中的注意力分配研究最早來自西蒙發(fā)展的有限理性決策理論。這一理論認(rèn)為，由于決策者信息加工能力的限制和理性本身的限制，行為主體無法按照客觀理性要求實現(xiàn)價值最大化的理性決策，而只能在有限理性的范圍內(nèi)進(jìn)行行為選擇。有限理性決策理論的重要心理基礎(chǔ)在于注意力的存在。注意力是心理學(xué)的一個基本概念，意指人將意識指向和集中于某種事物的心理活動和心理過程。西蒙將注意力的概念引入其管理決策研究。他認(rèn)為，注意力是在某一時刻人們自覺意識到的某些要素［1］。行為主體在作出決策之前，需要對環(huán)境條件、預(yù)期價值、備選方案和行為結(jié)果等進(jìn)行預(yù)期，但由于理性能力的有限性，因此會導(dǎo)致決策之前的猶豫不決甚至放棄行動。馬奇（James G.March）進(jìn)一步發(fā)展了注意力分配的研究，并將其拓展到對行為主體的搜尋行為分析［2］。從行為主體決策時的心理活動分析，正是因為注意力的存在，使得決策者在關(guān)注自己能理解的情境要素之前就作出了選擇、采取了行動。

在有限理性決策和經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野里，注意力是一種稀缺的資源。既然是稀缺資源，那么必須會存在注意力在時間與空間上的不同分布情況。所謂注意力分配，是指行為主體的注意力配置。注意力分配受到?jīng)Q策主體主觀因素與決策環(huán)境客觀因素的影響。其中，信息超載和有限理性是最重要的兩個因素。正如馬奇所指出的那樣，“注意力集中的時間和能力是有限的。人們不可能同時關(guān)注所有的事情：接收的信號過多，與決策相關(guān)的事情過多”［2］8。注意力分配的存在表明，在一個信息吵雜或豐富的世界中，決策主體在面對與決策相關(guān)的信息時，由于理性的限度，使得兩者之間的存在不對稱，導(dǎo)致不能同時關(guān)注所有的目標(biāo)、備選方案及其備選方案的后果，進(jìn)而引發(fā)注意力集中于某些方面并忽視另一些方面的信息。西蒙描繪了注意力分配發(fā)生的機(jī)制，即“外部刺激和內(nèi)部刺激的作用……將注意力引向一定情境中的某些選定的要素，同時排除可能改變抉擇方向的對立要素”［1］97。可見，決策者的注意力分配顯著影響了決策。

2 組織學(xué)中的注意力分配研究

西蒙和馬奇是對注意力分配問題進(jìn)行研究的早期拓荒者。在此之后，注意力問題研究散見于企業(yè)研究、經(jīng)濟(jì)研究和政策研究等學(xué)科，形成了管理者注意力研究、注意力經(jīng)濟(jì)研究和政策議程研究等不同領(lǐng)域。本文主要介紹組織學(xué)（包括企業(yè)管理和政府管理）中的注意力分配研究。

2.1 注意力分配與企業(yè)行為選擇

企業(yè)管理中的注意力分配研究主要從認(rèn)知科學(xué)的角度分析企業(yè)高層管理者的注意力如何影響企業(yè)行為以及哪些因素影響了決策者的注意力分配。這類研究認(rèn)為，企業(yè)決策者的注意力在很大程度上決定了企業(yè)的行為選擇，而高層管理者的注意力分配又是受其他因素影響的［3］。企業(yè)注意力分配實證研究表明，高層管理者的注意力是影響戰(zhàn)略變革和危機(jī)處理的關(guān)鍵。一方面，在企業(yè)戰(zhàn)略變革中，埃格斯和卡普蘭（J.P. Eggers&Sarah Kaplan）指出，管理者認(rèn)知顯著影響了組織的結(jié)果。當(dāng)首席執(zhí)行官的注意力趨向于新興技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)時，企業(yè)將會較快的融入新的技術(shù)市場；而當(dāng)其注意力趨向于既有技術(shù)時，企業(yè)則會放慢進(jìn)入新市場的腳步［4］。另一方面，在企業(yè)危機(jī)管理中，有研究指出，當(dāng)企業(yè)發(fā)生危機(jī)時，高層管理人員注意力是聚焦于企業(yè)外部環(huán)境還是內(nèi)部環(huán)境影響了企業(yè)的成?。?］。具有諷刺意味的是，由于組織危機(jī)發(fā)生的概率較低，因此多數(shù)情況下很少引起決策者的注意；一旦危機(jī)發(fā)生，后果將難以控制。

既然企業(yè)高層管理者注意力分配顯著影響了企業(yè)行為選擇，那么決策者的注意力分配又是受哪些因素影響呢？在西蒙發(fā)表《行政行為》50年之后，1997年，作為企業(yè)管理組織注意力研究的代表性人物，奧卡西奧（William Ocasio）重拾了西蒙關(guān)于組織有限理性決策中的注意力研究，并將社會結(jié)構(gòu)、環(huán)境影響以及個人和社會認(rèn)知等因素融合其中，提出了一個基于注意力分配視角分析企業(yè)行為的理論模型——企業(yè)注意力基礎(chǔ)觀。奧卡西奧認(rèn)為：（1）決策者的行為選擇取決于決策者注意力所聚焦的議題和答案（注意力的聚焦）；（2）決策者關(guān)注的議題和答案及其行為選擇，取決于決策者所處的特定背景和位置（定位注意力）；（3）決策者所處的特定背景和位置及其行為選擇，取決于企業(yè)的規(guī)章、資源和社會關(guān)系如何規(guī)范與控制議題、答案與決策者注意力在具體活動、溝通和程序中的分布和分配（注意力的結(jié)構(gòu)性分布）［6］。上述解釋厘清了企業(yè)行為選擇背后的完整因果鏈條，還原了決策者注意力分配的最終來源。在奧卡西奧看來，要理解企業(yè)決策者的行為選擇，研究者不能僅僅聚焦于高層管理人員的個人特質(zhì)，而是要從決策者所處的外部環(huán)境中尋找問題的答案。

2.2 注意力分配與政府行為選擇

政府管理中的注意力分配研究主要集中于政策議程理論，探討影響政府政策議程轉(zhuǎn)換的因素。研究政府決策制定中的注意力轉(zhuǎn)換，即分析政策議程的變化。在政治生活中，政府決策或公共政策在不同時點上各具形態(tài)。這種差異尤其體現(xiàn)在政策議程的變化。例如，保姆加特納和瓊斯（Frank R.Baumgartner&Bryan D. Jones）對美國長時期的政策議題研究發(fā)現(xiàn)，政策議程呈現(xiàn)明顯的間斷均衡特征，即政策議程的內(nèi)容和地位隨著時間而發(fā)生變化，一些曾經(jīng)是政府或公共議程的熱點問題，但在隨后的議程卻降溫或消失［7］。政策議程是政府決策過程的“守門人”。為什么某些議題引起了政府的注意而其他議題卻沒有進(jìn)入政府的決策議程？基于西蒙的有限理性決策理論，瓊斯關(guān)注決策制定過程中的政府注意力轉(zhuǎn)變，提出了一個新的政治選擇模型。瓊斯認(rèn)為，民主政府一方面是一個回應(yīng)公民偏好變化的機(jī)制，另一方面也是一個回應(yīng)公民注意力轉(zhuǎn)換的機(jī)制。正是來自社會公眾和民主系統(tǒng)兩個層面的上述作用，使政府有把注意力焦點轉(zhuǎn)換到新的問題上［8］。當(dāng)然，由于注意力的稀缺性，在某些議題上的注意力并不能長期保留，曾經(jīng)進(jìn)入公眾視線的議題可能會逐漸消退，沒有進(jìn)入公眾視線的議題也可能會出現(xiàn)?？傊诃偹箍磥恚鹤⒁饬︱?qū)動決定政府決策。

從瓊斯的理論中我們發(fā)現(xiàn)，存在“政府注意力→政府行為選擇”之間的邏輯關(guān)系。然而，注意力并非憑空而來，是什么原因造成了決策者在某一時點上對某些問題關(guān)注而對另一些問題不關(guān)注？金登（John W.Kingdon）基于馬奇等人提出的垃圾箱決策理論，系統(tǒng)分析了公共政策領(lǐng)域中問題是如何引起政府官員關(guān)注與政策議程如何建立的問題，提出了一個多源流的解釋框架。金登指出，影響政府注意力分配的因素包括問題源流、政策源流和政治源流［9］。其中，問題源流包括指標(biāo)、焦點事件等因素；政策源流是指由官員、辦事人員、專家、學(xué)者、利益集團(tuán)相關(guān)人員等提出的各種思想或意見主張；政治源流則包括國民情緒的變化、選舉結(jié)果、政府的變更和利益集團(tuán)活動等。當(dāng)三股源流匯合在一起時，政策之窗就有可能被打開，政策企業(yè)家繼而開展行動。在很大程度上，“議事日程是由政治源流中的事件、緊迫性問題以及像當(dāng)選官員那樣明顯的參與者所決定的”［10］100。金登的研究很好的解釋了政府決策過程中注意力分配的影響因素，指出多重因素的共同作用力影響政府的注意力分配。

2.3 小結(jié)

以西蒙和馬奇為代表的學(xué)者深刻闡明了注意力分配在組織有限理性決策中的關(guān)鍵作用；以奧卡西奧為代表的學(xué)者認(rèn)真研究了企業(yè)高層管理人員的注意力分配影響因素；以瓊斯和金登為代表的學(xué)者細(xì)致分析了政府注意力或政策議程轉(zhuǎn)換的影響因素。從上述分析中可以得出一個基本結(jié)論：注意力分配對政府的行為選擇起到了至關(guān)重要的作用。此外，還可以推導(dǎo)出以下若干重要命題：第一，受制于有限理性，政府行為選擇面臨信息不完全或不對稱的問題，在政府預(yù)期與公眾偏好之間存在信息偏差；第二，由于信息的復(fù)雜性和注意力的稀缺性，政府行為選擇主要取決于那些最能引起政府注意力關(guān)注的因素；第三，政府的注意力分配并非一成不變，而是隨著行為選擇情境的變化發(fā)生轉(zhuǎn)換；第四，焦點事件、媒體報道、利益相關(guān)者行動等多重因素引發(fā)了政府注意力的變化，進(jìn)而導(dǎo)致其行為選擇發(fā)生改變?？傊?，政府偏好并非影響政府行為選擇的直接因素，政府行為選擇在很大程度上是由政府注意力分配的不同導(dǎo)致的，不同的政府注意力分配引發(fā)了政府行為選擇的改變；同時，政府的注意力又是由其他因素影響的。

3 注意力分配的分析框架構(gòu)建

基于已有相關(guān)研究和現(xiàn)實世界觀察，我們認(rèn)為，影響政府注意力分配的因素不僅包括組織有限理性與信息超載，科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力等因素同樣對政府注意力分配有重要影響。接下來，我們從制度與組織層面嘗試構(gòu)建解釋政府行為的注意力分配分析框架。這一分析框架重點探討政府組織是如何在內(nèi)外部條件的約束下進(jìn)行注意力分配，并在此基礎(chǔ)上考察注意力分配對政府行為選擇的影響。

3.1 科層規(guī)則作用下的政府行為選擇

政府機(jī)構(gòu)是典型的科層組織，其運作與決策明顯地受到科層組織不同規(guī)則的約束和影響。所謂科層規(guī)則，是指制約和規(guī)范政府組織及其成員工作和活動的一系列法律法規(guī)、政策文件以及上級命令指令等。韋伯（Max Weber）指出，科層組織的顯著特征是其行為受到正式規(guī)則的嚴(yán)格約束；遵循等級制的原則，下級機(jī)構(gòu)和人員要受到上級機(jī)構(gòu)或人員的控制與監(jiān)督；“以書面形式闡述和記錄下來的行政法令、決議和規(guī)則，即使在口頭討論時就已經(jīng)是規(guī)則了，甚至已經(jīng)有了強制性”［11］326。政府機(jī)構(gòu)的決策不僅受到成文規(guī)則的約束，而且來自上級機(jī)構(gòu)或官員的命令和指令同樣具有很強的影響力。事實上，命令和指令也是另外一種形式的規(guī)則。正式規(guī)則的存在對科層組織的運行是必要的：一方面，科層規(guī)則是一種協(xié)調(diào)復(fù)雜行為的有效手段；另一方面，規(guī)則的使用有助于減輕官僚機(jī)構(gòu)面臨的壓力，使組織行為合理化和合法化。

科層規(guī)則是從組織內(nèi)部影響政府注意力分配繼而約束政府的行為選擇。周雪光指出，“組織規(guī)章制度決定了注意力分配——不同的決策程序和過程影響了注意力的分配和決策的頻率”［12］171。組織規(guī)則不僅為政府機(jī)構(gòu)一系列管理活動指明了行動方向，而且在很大程度上規(guī)定了政府組織及其成員的行為要求。多數(shù)情況下，政府開展或執(zhí)行某種行政行為，科層規(guī)則設(shè)置是重要的原因：規(guī)則規(guī)定了相應(yīng)的要求，政府一般會執(zhí)行或?qū)嵤?；而缺乏相?yīng)的制度授權(quán)，政府實施就不會或很難開展。盡管存在非正式規(guī)則使用的現(xiàn)象和行為，但不可否認(rèn)的是，科層規(guī)則對于政府決策和行為的影響是真實存在和至關(guān)重要的。政府對科層規(guī)則嚴(yán)格遵守與變通執(zhí)行的同時存在并不矛盾，問題的關(guān)鍵在于官僚在什么條件下選擇遵照規(guī)則或偏離規(guī)則。一般而言，科層規(guī)則規(guī)定的明確性程度不同，政府投入的注意力也隨之變化，由此造成政府行為選擇也會呈現(xiàn)差異。當(dāng)規(guī)則對政府行為規(guī)定明確時，政府會投入大量的注意力并嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)則規(guī)定；而當(dāng)規(guī)則規(guī)定不明確時，政府則會投入少量的注意力，在執(zhí)行規(guī)則規(guī)定時也有較多的可操作空間。

總之，一方面，科層規(guī)則是上級約束下級的重要手段，科層組織的層級節(jié)制機(jī)制決定了下級必須對上級負(fù)責(zé)；另一方面，科層規(guī)則對政府行為規(guī)定的明確化程度越高，政府注意力越會集中在科層規(guī)則之上，繼而越會嚴(yán)格遵照科層規(guī)則開展相關(guān)活動和行為。

3.2 官僚利益作用下的政府行為選擇

政府機(jī)構(gòu)并非完全按照公共意志或公共利益行使職權(quán)，官僚自身有其個人層面利益追求。所謂官僚利益，是指科層組織及其成員在行使公共權(quán)力的過程中試圖獲取和追尋的組織與個人的政治、經(jīng)濟(jì)等收益。傳統(tǒng)政治科學(xué)通常將國家和政府視為社會公共利益的代表，然而這種觀點遭受了來自不同領(lǐng)域尤其是公共選擇理論的質(zhì)疑。唐斯（Anthony Downs）指出，利己目標(biāo)會主導(dǎo)官僚的行為。在科層組織決策中，官員“會把不利于自身利益的信息部分地篩選出來，并且夸大那些有利于自身利益的信息……傾向于把不適當(dāng)?shù)膬?yōu)先權(quán)賦予最有利于他的利益的方案”［13］192?？梢钥闯觯倭沤M織和官員的工作在很大程度上是追求自身的政治經(jīng)濟(jì)利益而非公共利益和民主價值。盡管自我利益可能是影響政府行為的最重要因素，但并非所有的政府決策都是出于官員個人效用最大化的考慮，官員必須在個人利益與公共利益之間尋求平衡。

官僚利益是從組織內(nèi)部影響政府注意力分配繼而支配政府的行為選擇。官僚利益是一種典型的隱性因素，絕大多數(shù)場合下，政府機(jī)構(gòu)的行為和活動都是以公共利益的名義開展的，很少提及其中的組織利益或個人利益。然而，正如唐斯所言，自利是官僚的天性，“除非受到組織職位的嚴(yán)格約束，官員的行為模式往往與其心理傾向是一致的”［13］286。在利益的驅(qū)使下，科層組織和行政官員會選擇不開展或開展某種行政行為。當(dāng)然，官僚不可能完全追求私利而不顧及公共利益。不能否定的是，政府的很多工作以及相當(dāng)比例的公務(wù)員是為人民服務(wù)；但同樣不能否定的是，在服務(wù)的背后有很多組織和個人利益層面的考慮。通常情況下，某種行政行為所能帶來的官僚利益的大小會顯著影響政府的注意力分配及其行為選擇。從成本——收益的角度考慮，當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定的某種行政行為可能會阻礙官僚利益的獲得時，政府部門采取了一些變通的手段來執(zhí)行，由此來降低這種行為對決策的風(fēng)險與不確定性，從而最大程度地實現(xiàn)官僚利益。尤其是在涉及一些重大工程項目建設(shè)中，較大的經(jīng)濟(jì)政治利益使得官員的注意力被強烈吸引，政府采取了各種行為其基本指向都是為了確保項目的成功。

總之，一方面，政府機(jī)構(gòu)和官員擁有自身的利益取向，科層組織的激勵懲罰機(jī)制決定了官僚的追求政績沖動；另一方面，某種政府行為給官僚帶來的利益越大，政府注意力越會集中于確保利益的實現(xiàn)，繼而越會采取有利于利益達(dá)成的方式開展相關(guān)活動或行為。

3.3 外部壓力作用下的政府行為選擇

政府的行為選擇在很多情況下受到來自外部壓力的影響，而并非僅僅從其內(nèi)部進(jìn)行決策。所謂外部壓力，是指政府組織在運行和決策過程中受到與決策相關(guān)的直接利益相關(guān)者和間接利益相關(guān)者的要求與影響。根據(jù)伊斯頓的系統(tǒng)分析觀點，政府系統(tǒng)作為社會系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，其行為和決策會受到來自系統(tǒng)外部其他系統(tǒng)要求與支持的影響。這里的要求意指特定事物權(quán)威性分配意向的表達(dá)，支持則包括“以行動來支持”的顯性支持和“以一種態(tài)度或情緒來支持”的隱性支持［14］。政府機(jī)構(gòu)的外部環(huán)境既包括立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)等國家機(jī)構(gòu)，又包括營利組織、非營利組織、媒體和個人等社會組織或群體。更多情況下，政府決策并非完全出自官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部成員所為，而是不同利益群體之間博弈的產(chǎn)物。當(dāng)公共決策涉及某些群體的時候，這些群體就成為與決策有關(guān)的直接或間接利益相關(guān)者，他們會動用自身的各類資源、采取各種行動來試圖影響政府決策，對政府行為選擇產(chǎn)生外部壓力。

外部壓力是從組織外部影響政府注意力分配繼而作用政府的行為選擇。官僚決策和行為雖然有一定的固化傾向，但并非表明其行為一成不變，而是隨環(huán)境變化進(jìn)行調(diào)整。王紹光指出，“在外壓模式里，議程的提出者雖然不排除擺事實、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力”［15］93。很多政府決策的制定可能在剛開始的時候并沒有將注意力集中于相關(guān)的利益群體訴求之上，而是僅以科層組織自主決策為主；當(dāng)決策執(zhí)行受阻以及相關(guān)利益群體介入之后，政府在與這些群體的博弈之中學(xué)習(xí)適應(yīng)，進(jìn)而作出調(diào)整、修改甚至推翻或放棄已有決策的舉動。當(dāng)外部壓力非常大時，政府決策可能忽略很多來自科層規(guī)則或官僚利益方面的考慮，而是將注意力全部都集中于此。當(dāng)然，政府并非是一個逆來順受的對象，并非所有的外部壓力可以對政府決策產(chǎn)生影響。外部壓力對政府注意力分配及其決策影響力的大小取決于其自身的行動、資源與營造的社會氛圍。通常而言，當(dāng)外部壓力非常大時，政府的注意力就會從決策的內(nèi)部條件轉(zhuǎn)移到外部環(huán)境，進(jìn)而影響政府行為選擇。

總之，一方面，政府行為選擇受到組織外部環(huán)境的顯著影響，科層組織的學(xué)習(xí)適應(yīng)機(jī)制促使政府與環(huán)境之間維持平衡；另一方面，相關(guān)利益群體行動產(chǎn)生的外部壓力越大，政府注意力越會集中在外部壓力之上，繼而越有可能吸納民意并開展相關(guān)活動或行為。

3.4 多種因素交互作用下的政府行為選擇

以上我們分別討論了科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力等因素作用下政府注意力分配及其行為選擇的變化。需要指出的是，單個因素影響的情形只是一種理想類型的劃分，政府的行為選擇并非只受某一單一因素影響，更多情況下是不同因素交互作用的產(chǎn)物。為什么政府在某一行政領(lǐng)域或公共議題不同階段表現(xiàn)出不同的行為選擇？答案就在于隨著事態(tài)的發(fā)展，政府注意力分配受到不同因素的影響，進(jìn)而導(dǎo)致不同因素作用的政府行為發(fā)生變化。政府行為選擇的注意力分配分析框架如圖1所示。

圖1：政府行為選擇的注意力分配分析框架

雖然科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力等因素都會影響政府的行為選擇，然而，不同因素在不同時點上對政府注意力和行為的支配地位是不同的。從不同因素發(fā)生作用的順序上看：第一，科層規(guī)則是影響政府注意力分配及其行為選擇的第一步。政府機(jī)構(gòu)及其成員決策和行為的基本標(biāo)準(zhǔn)是履行科層規(guī)則，科層規(guī)則關(guān)于政府行為的規(guī)定是引導(dǎo)政府注意力分配的初始條件。當(dāng)規(guī)則存在且明確時，科層規(guī)則就成為主導(dǎo)政府行為選擇的關(guān)鍵。第二，在滿足科層規(guī)則的前提下，政府行為開始受官僚利益的支配。執(zhí)行規(guī)則規(guī)定并開展相關(guān)活動是政府必須完成的工作，但這并不表明官僚是為了遵循科層規(guī)則而行動，行動背后的更深層次原因在于組織和個人利益的考慮。當(dāng)某種行政行為所帶來的官僚利益非常大時，官僚利益就成為影響政府注意力和行為的支配因素。第三，當(dāng)外部壓力非常強大時，政府的注意力會迅速集中于決策的外部環(huán)境而忽略對科層規(guī)則和官僚利益的關(guān)注。此時，科層規(guī)則和官僚利益會讓位于外部壓力，政府行為會因外部壓力而變化。上述分析只是從理論層面分析了一般情況下三種邏輯影響政府行為選擇的先后順序和作用方式，現(xiàn)實政治生活中的情況較之理論討論更為復(fù)雜多變。總之，多重因素影響下政府的行為選擇復(fù)雜多變，每種因素在不同時點上占據(jù)不同地位，政府的最終行為選擇是不同因素之間交互作用的結(jié)果。

4 結(jié)論與討論

對社會科學(xué)研究而言，“知識進(jìn)步的一個重要標(biāo)志是對社會現(xiàn)象的解釋從類比轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹治隽Χ鹊睦碚摗保?6］90。研究政府行為可以從不同視角來解釋，包括歷史視角、文化視角、制度視角和結(jié)構(gòu)視角等。在社會科學(xué)日益精細(xì)化的今天，從組織視角和微觀層面來剖析政府的行為選擇，更能夠打開政府行為選擇的“黑箱”，進(jìn)而發(fā)展出富有解釋力的中層理論。為此，我們引入了“注意力分配”的概念。注意力分配是一個跨學(xué)科的研究主題，心理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等領(lǐng)域都有相關(guān)研究［17］。本文在已有研究基礎(chǔ)上，從組織決策視角，構(gòu)建了解釋政府行為注意力分配分析框架。在這一分析框架中，注意力分配是一個核心的概念，它受到來自科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力等多重因素的影響。不同因素支配和交互作用下，政府的注意力分配發(fā)生變化，進(jìn)而導(dǎo)致政府呈現(xiàn)出不同的行為模式和行為特征。

需要指出的是，由于注意力分配的抽象性和差異性特征，關(guān)于政府注意力分配的測量問題就成為開展注意力分配實證研究的難點。在企業(yè)管理注意力分配研究中，研究者一般采用內(nèi)容分析、問卷調(diào)查和案例研究三種不同的方法測量企業(yè)高層管理者的注意力。這其中，內(nèi)容分析法是研究者最常用的測量方法，即通過對公司致股東的信函進(jìn)行內(nèi)容分析，以此來觀察決策者的注意力變化。案例研究也是注意力分配的常用測量方法，即選擇某一公司為具體研究對象，通過運用訪談、觀察和文獻(xiàn)等多種方式測量決策者的注意力分配。由于政府決策的復(fù)雜性和進(jìn)入現(xiàn)場等方面的約束，與測量企業(yè)管理中的注意力分配相比，測量政府管理中的注意力分配問題顯得更為困難。一般而言，在實際操作中，對政府注意力分配的測量主要是通過相關(guān)政策文件、工作報告等文獻(xiàn)資料以及訪談、觀察等方式進(jìn)行的。通過文獻(xiàn)、訪談與觀察之間的相互印證，以此來判斷政府的注意力分配。

近年來，有關(guān)中國政府注意力分配的議題已經(jīng)吸引了一些學(xué)者的關(guān)注，注意力分配成為分析政府行為和官員決策的重要中介變量［18］［19］。本文構(gòu)建的注意力分配分析框架為解釋政府行為提供了一個新的視角和工具。當(dāng)然，本文只是從理論分析的層面嘗試構(gòu)建解釋政府行為注意力分配分析框架，并沒有從操作層面以具體的案例加以說明和驗證；出于簡化模型的考慮，這一分析框架所涉及的自變量也較為有限。例如，在什么樣的條件下，某種因素對政府注意力分配起主要作用甚至占據(jù)絕對性的主導(dǎo)地位？除了本文提出的科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力等因素外，是否還有其他因素顯著影響政府的注意力分配？一系列的問題需要學(xué)術(shù)界加以探索。我們期待，學(xué)界能夠開展更多的實證研究，檢驗政府行為注意力分配分析框架的適用性，發(fā)展相關(guān)的概念和命題，并對理論模型作出進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)，促進(jìn)這一領(lǐng)域的知識進(jìn)步。

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責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.019

D63-3

A

1004-0544（2017）03-0107-06

廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十三五”規(guī)劃學(xué)科共建項目（GD16XZZ02）。

代凱（1988-），男，山東兗州人，管理學(xué)博士，中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）行政學(xué)教研部副教授。