非國(guó)有林地管制性征收補(bǔ)償?shù)牧?xí)慣法進(jìn)路

李 敏

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，基于生態(tài)保護(hù)目的往往需要對(duì)農(nóng)民集體所有的自然資源相關(guān)權(quán)利進(jìn)行限制。2021年9月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，明確提出了深化和完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，強(qiáng)調(diào)保障對(duì)生態(tài)環(huán)境要素相關(guān)權(quán)利人的分類補(bǔ)償政策落實(shí)到位。然而，立法上，森林、草原、濕地以及野生動(dòng)植物等資源保護(hù)制度均無(wú)針對(duì)自然資源權(quán)利限制的具體補(bǔ)償規(guī)則。以非國(guó)有公益林權(quán)利人的權(quán)利限制補(bǔ)償為例，雖然早在1998年《森林法》第8條第2款規(guī)定即已建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，但這一制度主要著眼于通過(guò)宏觀層面的生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益補(bǔ)償①新《森林法》第7條規(guī)定：“國(guó)家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，加大公益林保護(hù)支持力度，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，指導(dǎo)受益地區(qū)和森林生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商等方式進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償?！薄?019年新《森林法》第29條新增規(guī)定提出了對(duì)非國(guó)有公益林權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但同樣未能明確此種補(bǔ)償?shù)木唧w性質(zhì)，試圖留待補(bǔ)償資金具體管理辦法解決。2021年6月財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)和草原局據(jù)此修訂了《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，仍僅涉及宏觀層面的資金管理，而無(wú)微觀層面對(duì)非國(guó)有公益林權(quán)利人的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等具體內(nèi)容的規(guī)定。在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，調(diào)和生態(tài)公益與財(cái)產(chǎn)私益之間矛盾和沖突是實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的基本要求，也是生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)。于此背景下，如何解決生態(tài)保護(hù)實(shí)踐中非國(guó)有公益林權(quán)利人權(quán)利限制補(bǔ)償?shù)姆蛇m用問(wèn)題，實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。

一、非國(guó)有林地管制性征收與補(bǔ)償?shù)闹贫ǚㄒ罁?jù)分析

管制性征收是指通過(guò)立法或具體的行政行為過(guò)度限制財(cái)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)有重大程度的減損或基本權(quán)能的喪失，以至產(chǎn)生類似征收的效果[1]?；趯?duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)予以合理補(bǔ)償?shù)闹贫?，我?guó)實(shí)踐中將非國(guó)有林地直接劃定為公益林，完全符合管制性征收的兩個(gè)重要特征：一是行政行為限制權(quán)利人的權(quán)利行使；二是對(duì)權(quán)利人造成財(cái)產(chǎn)損失。例如一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林原則上不得開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》第12條第1款），此種限制必然導(dǎo)致公益林權(quán)利人無(wú)法再如商品林權(quán)利人一般充分利用林地和林木。倘若此種權(quán)利限制為管制性征收，則應(yīng)給予權(quán)利人補(bǔ)償。

（一）公益林權(quán)利限制的基礎(chǔ)：當(dāng)事人意思抑或公權(quán)力行使？

雖然2019年修訂前的《森林法》從未規(guī)定“公益林”，卻并不意味著公益林劃定是《森林法》的新增內(nèi)容。早在1998年修訂的《森林法》中已規(guī)定對(duì)提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林進(jìn)行保護(hù)和管理，此類林地即屬公益林。由于公益林的劃定，權(quán)利人自由利用林地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利受到限制，此種限制是源于當(dāng)事人意思還是林業(yè)主管部門的行政行為，直接決定了此種限制的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

從公益林區(qū)劃界定程序的發(fā)展歷程來(lái)看，根據(jù)對(duì)當(dāng)事人意思的重視程度可以分為參與現(xiàn)場(chǎng)界定+簽字確認(rèn)（2001年）、權(quán)利人同意+簽訂管護(hù)協(xié)議（2009年）、權(quán)利人同意+簽訂區(qū)劃界定書（2017年）三個(gè)階段。2009年以前，權(quán)利人僅作為見證人參與現(xiàn)場(chǎng)界定并簽字確認(rèn)公益林的劃定，但并無(wú)決定是否劃定為公益林的意思自治空間。2001—2009年間劃定國(guó)家級(jí)公益林時(shí)，可能存在權(quán)利人作為管護(hù)義務(wù)人的意思表示，卻無(wú)須具備同意其所有或經(jīng)營(yíng)的非國(guó)有林地劃定為公益林的意思表示。雖然2017年《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》要求經(jīng)權(quán)利人同意并簽訂區(qū)劃界定書方可劃定國(guó)家級(jí)公益林，似乎明確了公益林劃定以權(quán)利人意思為基礎(chǔ)，但是，從我國(guó)國(guó)家級(jí)公益林發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，2017年國(guó)家級(jí)公益林界定已經(jīng)基本完成。2017年國(guó)家林業(yè)局辦公室發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家級(jí)公益林落界工作的通知》（辦資字〔2017〕143號(hào)），截至2018年落界國(guó)家級(jí)公益林面積已達(dá)1.14億公頃①2019年和2020年中國(guó)林業(yè)和草原年鑒均援用2018年的這一數(shù)據(jù)。[2]。依據(jù)2017年《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》第17條規(guī)定，集體和個(gè)人所有的一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林原則上不得調(diào)出，二級(jí)國(guó)家級(jí)公益林的調(diào)出按照該辦法第19條規(guī)定遵循嚴(yán)格的審核公示要求。因此2017年前已經(jīng)確定為國(guó)家級(jí)公益林的，2017年后權(quán)利人難有調(diào)出國(guó)家級(jí)公益林的意思自治空間。概言之，僅從2017年《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》和2019年《森林法》規(guī)定來(lái)看，目前非國(guó)有公益林的劃定和補(bǔ)償看似均以當(dāng)事人同意為基礎(chǔ)，但歷史地看，當(dāng)事人意思在非國(guó)有公益林的區(qū)劃界定過(guò)程中發(fā)生了從形式上參與到實(shí)質(zhì)上決定的變化，在不同階段發(fā)揮著或輕或重的作用。尤其值得注意的是，當(dāng)事人意思備受關(guān)注之際已是國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定塵埃落定之時(shí)。因此，多數(shù)國(guó)家級(jí)公益林于劃定之初無(wú)當(dāng)事人意思，調(diào)出區(qū)劃亦對(duì)當(dāng)事人意思多有限制，難以認(rèn)定公益林劃定以當(dāng)事人意思為基礎(chǔ)。

（二）公益林權(quán)利限制補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)：當(dāng)事人協(xié)議抑或管制性征收規(guī)定？

依據(jù)新《森林法》第48條第3款新增規(guī)定，公益林劃定涉及非國(guó)有林地的，應(yīng)當(dāng)與權(quán)利人簽訂書面協(xié)議，并給予合理補(bǔ)償，因此，公益林補(bǔ)償應(yīng)指由于非國(guó)有林地被劃定為公益林，導(dǎo)致其權(quán)利人因權(quán)利行使受到限制而遭受經(jīng)濟(jì)損失的，對(duì)此國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。但是，在公益林補(bǔ)償制度的長(zhǎng)期實(shí)踐和理論探討中，公益林補(bǔ)償與森林生態(tài)效益補(bǔ)償兩個(gè)概念一直被混為一談。

在立法上，2001年中央財(cái)政設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點(diǎn)，有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為公益林補(bǔ)償自2001年即已有之[3]。然而，依據(jù)2001年《森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金管理辦法（暫行）》第7條規(guī)定②該管理辦法已于2004年10月21日被《財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)＜中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法＞的通知》廢止。，生態(tài)效益補(bǔ)助資金用于重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林保護(hù)和管理費(fèi)用支出，主要包括管護(hù)人員費(fèi)用、森林防火、森林公安和病蟲害防治等費(fèi)用、資源監(jiān)督管理費(fèi)用和林區(qū)道路維護(hù)費(fèi)用，其中并未涉及對(duì)被限制利用林地和林木的權(quán)利人的補(bǔ)償。2007年的《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》同樣僅籠統(tǒng)規(guī)定生態(tài)效益補(bǔ)償，而未涉及公益林補(bǔ)償。類似地，2009年的《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》、2014年的《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》和2016年的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》規(guī)定生態(tài)效益補(bǔ)償涵蓋的是集體和個(gè)人管護(hù)國(guó)家級(jí)公益林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。地方性法規(guī)和規(guī)范性文件的表述同樣混亂，例如《湖北省生態(tài)公益林管理辦法》第30條將森林生態(tài)效益補(bǔ)償規(guī)定為對(duì)生態(tài)公益林權(quán)利人在管護(hù)中發(fā)生的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理等費(fèi)用支出和效益補(bǔ)償。然而，與管護(hù)費(fèi)用的支付義務(wù)相對(duì)應(yīng)的是公益林管護(hù)人員的管護(hù)義務(wù)，與公益林補(bǔ)償相對(duì)應(yīng)的是權(quán)利人因權(quán)利受到限制遭受的損失，因此管護(hù)費(fèi)用與公益林補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵截然不同，管護(hù)義務(wù)人也不能等同為林地權(quán)利人。雖然新《森林法》第29條明確提出對(duì)非國(guó)有公益林權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是此種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)年P(guān)系仍未明晰，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條文義將公益林補(bǔ)償解釋為針對(duì)非國(guó)有公益林權(quán)利人因權(quán)利行使受到限制而遭受經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償。

非國(guó)有林地權(quán)利限制補(bǔ)償可能的依據(jù)有二：一是非國(guó)有林地管制性征收補(bǔ)償規(guī)定，即國(guó)家公權(quán)力為公共利益限制私權(quán)利行使而造成私主體損失，法律明文規(guī)定對(duì)私主體給予補(bǔ)償；二是意思自治的補(bǔ)償約定，即一方當(dāng)事人自愿限制其權(quán)利行使，相對(duì)人為此給付補(bǔ)償金作為對(duì)價(jià)。

一方面，我國(guó)現(xiàn)行法律并無(wú)非國(guó)有林地管制性征收補(bǔ)償規(guī)定。我國(guó)《森林法（草案）》（二次審議稿）第20條曾規(guī)定，因生態(tài)保護(hù)等公共利益需要依照法定權(quán)限和程序作出的決定造成森林、林木、林地所有者或者使用者合法權(quán)益損失的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。2019年新《森林法》并未采納該審議稿規(guī)定，而是在公益林與商品林的二分基礎(chǔ)上，于第47條將公益林定義為國(guó)家根據(jù)生態(tài)保護(hù)的需要，將森林生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的林地和林地上的森林而劃定的林地，但未明確規(guī)定對(duì)公益林權(quán)利人的法定補(bǔ)償。

另一方面，隨著我國(guó)立法和司法實(shí)踐對(duì)因公益征收而發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)中當(dāng)事人意思的重視，公益性征收補(bǔ)償也逐漸回歸私法性質(zhì)。[4]依據(jù)2019年《森林法》第48條第三款新增規(guī)定，非國(guó)有公益林的劃定應(yīng)當(dāng)與權(quán)利人簽訂書面協(xié)議并給予合理補(bǔ)償。由是觀之，非國(guó)有公益林的劃定似乎須以當(dāng)事人同意為基礎(chǔ)，權(quán)利人獲得補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)似應(yīng)為雙方訂立的公益林區(qū)劃協(xié)議，公益林補(bǔ)償顯然屬于基于意思自治的公益林補(bǔ)償。問(wèn)題在于，國(guó)家級(jí)公益林的劃定是否以當(dāng)事人意思為基礎(chǔ)。

歷史地看，過(guò)去二十年間公益林相關(guān)規(guī)定對(duì)于當(dāng)事人意思的立場(chǎng)發(fā)生著微妙變化，即林業(yè)主管部門和相關(guān)部門對(duì)當(dāng)事人同意這一要求從無(wú)到有的轉(zhuǎn)變。2001年《國(guó)家公益林認(rèn)定辦法（暫行）》第5條要求林權(quán)所有者和經(jīng)營(yíng)者參與國(guó)家公益林現(xiàn)場(chǎng)界定并簽字確認(rèn)，并不能當(dāng)然解釋為須經(jīng)林權(quán)權(quán)利人的同意，或者權(quán)利人有權(quán)表示拒絕。2009年《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》第12條雖然規(guī)定界定國(guó)家級(jí)公益林須征得權(quán)利人同意，但是將林權(quán)權(quán)利人等同于管護(hù)義務(wù)人，以管護(hù)費(fèi)用之名掩蓋權(quán)利限制補(bǔ)償之實(shí)，仍然未能正確地認(rèn)識(shí)到林地權(quán)利人不同于管護(hù)義務(wù)人，公益林權(quán)利人補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)并非管護(hù)義務(wù)履行的對(duì)價(jià)，而是對(duì)權(quán)利限制的補(bǔ)償。2017年修訂后的《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》第12條規(guī)定了非國(guó)有公益林權(quán)利人意思表示的范圍和方式，但仍未規(guī)定權(quán)利人權(quán)利限制補(bǔ)償，同年修訂的《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》依然沿襲著以管護(hù)費(fèi)用替代公益林權(quán)利限制補(bǔ)償?shù)乃悸贰Ｒ虼?，無(wú)法認(rèn)定公益林補(bǔ)償為基于當(dāng)事人意思的權(quán)利限制補(bǔ)償。

二、非國(guó)有林地管制性征收補(bǔ)償?shù)牧?xí)慣法解釋

如前所述，當(dāng)前非國(guó)有林地管制性征收中公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的限制雖以《森林法》為依據(jù)，但多數(shù)公益林劃定之初既無(wú)制定法規(guī)范為依據(jù)，亦無(wú)當(dāng)事人意思為基礎(chǔ)，而實(shí)踐中不僅長(zhǎng)期以管護(hù)費(fèi)用或者生態(tài)效益補(bǔ)貼等方式給予公益林權(quán)利人補(bǔ)償，司法實(shí)務(wù)上也往往承認(rèn)公益林權(quán)利人的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，此種請(qǐng)求權(quán)的依據(jù)應(yīng)為《民法典》第10條規(guī)定的習(xí)慣法。非國(guó)有公益林權(quán)利人依據(jù)《民法典》第10條適用習(xí)慣法主張權(quán)利限制補(bǔ)償?shù)?，惟須證明公益林補(bǔ)償習(xí)慣之存在，且該習(xí)慣被視為確有拘束力。[5]

（一）非國(guó)有林地管制性征收補(bǔ)償習(xí)慣之存在

如前所述，雖然法律、行政法規(guī)尚未明確規(guī)定應(yīng)就公權(quán)力限制公益林權(quán)利人權(quán)利給予補(bǔ)償，但是長(zhǎng)期以來(lái)，林業(yè)主管部門基于前述中央財(cái)產(chǎn)補(bǔ)貼文件規(guī)定給予補(bǔ)償，各地方也普遍規(guī)定非國(guó)有林的管制性征收補(bǔ)償[6]。2017年前部分規(guī)定直接表述為對(duì)權(quán)利人權(quán)利限制的補(bǔ)償，例如2000年《南昌市公益林保護(hù)條例》第24條規(guī)定對(duì)權(quán)利人因不能采伐利用林木而受到的直接經(jīng)濟(jì)損失給予補(bǔ)償，《山西省永久性生態(tài)公益林保護(hù)條例》第23條規(guī)定被劃定為永久性生態(tài)公益林的非國(guó)有林權(quán)權(quán)利人有權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；另有部分規(guī)定表述為對(duì)權(quán)利人作為管護(hù)義務(wù)人的補(bǔ)償，例如《南寧市公益林條例》第24條、《廣州市生態(tài)公益林條例》第25條，實(shí)際上均將公益林權(quán)利人作為補(bǔ)償對(duì)象。2017年后多數(shù)省市以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件等方式明確規(guī)定對(duì)生態(tài)公益林權(quán)利人的補(bǔ)償，如《福建省生態(tài)公益林條例》第32條、《浙江省公益林和森林公園條例》第16條第2款、《深圳市生態(tài)公益林條例》第14條第2款、《南寧市公益林條例》第24條、《杭州市生態(tài)公益林管理辦法》第6條等地方性法規(guī)均規(guī)定對(duì)生態(tài)公益林的所有者、承包者或者經(jīng)營(yíng)者因建設(shè)、管理、保護(hù)生態(tài)公益林造成的經(jīng)濟(jì)損失給予補(bǔ)償。

然而，無(wú)論是中央財(cái)政主管部門或林業(yè)主管部門的規(guī)范性文件、地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章明文規(guī)定管制性征收，均無(wú)法作為管制性征收的制定法依據(jù)。其理由主要在于，《立法法》第8條規(guī)定“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”的事項(xiàng)只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律規(guī)定，顯然前述規(guī)范性文件、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的位階均未達(dá)到《立法法》規(guī)定可以規(guī)定非國(guó)有林地征收事項(xiàng)的層級(jí)。因此，即使有前述明文規(guī)定非國(guó)有林管制性征收的規(guī)范，仍不可作為法律依據(jù)，而只能將其視為各地逐步形成的管制性征收習(xí)慣。行政習(xí)慣法不以法院確認(rèn)為前提，而是在行政活動(dòng)中確認(rèn)，以彌補(bǔ)成文法的缺陷[7]。由于前述公益林劃定這一管制性征收并無(wú)制定法依據(jù)，可能的依據(jù)為習(xí)慣法。行政習(xí)慣法是行政主體在行政活動(dòng)中反復(fù)適用、自然形成并經(jīng)民眾普遍認(rèn)可具有拘束力的規(guī)則[8]。從我國(guó)公益林區(qū)劃的發(fā)展歷程可見，長(zhǎng)期以來(lái)行政機(jī)關(guān)反復(fù)在全國(guó)各地劃定公益林，當(dāng)同類行為多次重復(fù)、屢次實(shí)施、形成慣例，行政機(jī)關(guān)沒有正當(dāng)理由就不得與之悖逆[9]；同時(shí)民眾對(duì)此種管制性征收司空見慣，此種管制性征收也基于民眾確信而發(fā)生效力，其實(shí)質(zhì)效力依據(jù)為信賴保護(hù)原則[10]。同時(shí)，公益林劃定以保護(hù)森林資源和生態(tài)環(huán)境公共利益為目的，也符合行政慣例的消極構(gòu)成要件，既不與成文法抵觸，也不違反公序良俗[11]。對(duì)于此種符合一般行政法法理，符合公平正義的行政習(xí)慣，往往被認(rèn)定為具有實(shí)質(zhì)拘束力[12]。因此，既無(wú)當(dāng)事人意思基礎(chǔ)又無(wú)制定法依據(jù)的非國(guó)有林地管制性征收可以習(xí)慣法為依據(jù)。

至于前述中央的規(guī)范性文件、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章能否作為管制性征收補(bǔ)償?shù)闹贫ǚㄒ罁?jù)，則應(yīng)視管制性征收補(bǔ)償性質(zhì)和相關(guān)規(guī)定的效力位階不同而定。由于征收本身具有雙重屬性，一方面是公法上公權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為，另一方面是引起民法上物權(quán)變動(dòng)的法律事實(shí)，因此，理論上和實(shí)務(wù)中，征收補(bǔ)償有民事關(guān)系和行政關(guān)系的不同認(rèn)定[13-16]。在民事關(guān)系中，《立法法》第8條明確規(guī)定民事基本制度只能制定法律，由此排除了法律以下位階的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等作為第一位階法源的制定。但是，經(jīng)由地方性法規(guī)或規(guī)章確認(rèn)或者經(jīng)過(guò)司法實(shí)務(wù)反復(fù)確認(rèn)的規(guī)則亦可形成習(xí)慣，由此作為習(xí)慣法適用。在行政關(guān)系中，根據(jù)《行政訴訟法》第63條規(guī)定，法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以作為裁判依據(jù)，規(guī)章僅可作為參照。因此，法規(guī)層級(jí)以下的規(guī)章、規(guī)范性文件等均不得作為法源，至于規(guī)定管制性征收補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)是否可以作為適用依據(jù)，應(yīng)視地方性法規(guī)是否可以規(guī)定管制性征收事項(xiàng)而定。依據(jù)《立法法》第8條規(guī)定，征收事項(xiàng)只能由法律規(guī)定，即使該條并未明確所稱征收是否涵蓋管制性征收，但兩種征收的實(shí)質(zhì)均為對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，故管制性征收亦應(yīng)屬于該條射程范圍。因此，對(duì)于前述涉及管制性征收補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件相關(guān)規(guī)定，法院往往在進(jìn)行合法性和有效性審查之后予以適用[10]，此種規(guī)定由此基于司法實(shí)務(wù)慣例和民眾確信其拘束力而納入習(xí)慣法范疇。

司法實(shí)務(wù)上，無(wú)論是否存在明文規(guī)定公益林權(quán)利人補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的規(guī)范，權(quán)利人的公益林補(bǔ)償權(quán)大多受到法院認(rèn)可，且此種補(bǔ)償往往直接建立在公益林所有權(quán)人或者經(jīng)營(yíng)權(quán)人身份認(rèn)定的基礎(chǔ)上。例如在“李海生與蔣玉山合伙協(xié)議糾紛”中，法院指出國(guó)家實(shí)行公益林補(bǔ)貼政策的主要目的是為了對(duì)生態(tài)公益林的所有人或承包人給予適當(dāng)扶持①喀喇沁旗人民法院（2017）內(nèi)0428民初4313號(hào)民事判決書。。另在“歐東南、歐志鵬等侵權(quán)責(zé)任糾紛”中，法院認(rèn)定，《湖南省資興市惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目告知書》中森林生態(tài)公益林補(bǔ)貼的享受對(duì)象是林權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)者，生態(tài)公益林補(bǔ)償資金是國(guó)家為了彌補(bǔ)林權(quán)所有者的損失，發(fā)給林權(quán)所有者的補(bǔ)償款②湖南省郴州市中級(jí)人民法院（2021）湘10民申144號(hào)民事裁定書。。因此，所謂公益林補(bǔ)貼實(shí)為對(duì)權(quán)利限制的補(bǔ)償，能夠證明自己為公益林實(shí)際權(quán)利人即可請(qǐng)求補(bǔ)償。例如，在“白宗林、石廣旭等與隆化縣堿房鄉(xiāng)馬道村村民委員會(huì)不當(dāng)?shù)美m紛”中，法院認(rèn)為，原告持有與被告簽訂的《林地使用權(quán)、林木所有權(quán)有償出讓合同》及原隆化縣林業(yè)局出具的《森林、林木、林地狀況登記表》，可以證明其權(quán)利人的身份，理應(yīng)獲得相應(yīng)的公益林補(bǔ)償款①河北省隆化縣人民法院(2021)冀0825民初1196民事判決書。。

地方性法規(guī)和規(guī)章雖然可以成為習(xí)慣法的一種來(lái)源，但是這種習(xí)慣法來(lái)源并不意味著，只要地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)所涉事項(xiàng)有所規(guī)定即可構(gòu)成完整的法規(guī)范，事實(shí)上往往還需要司法裁判者的解釋甚至補(bǔ)充。比如征收補(bǔ)償權(quán)利人是否應(yīng)以具備集體組織成員資格為前提，在相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章中大多缺乏規(guī)定，因此補(bǔ)償權(quán)利人范圍如何確定，需要法院在適用此類習(xí)慣法時(shí)進(jìn)一步加以解釋。對(duì)于權(quán)利人是否須為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員方可獲得補(bǔ)償，在司法實(shí)務(wù)上存有爭(zhēng)議。有判決要求權(quán)利人應(yīng)具備農(nóng)村集體成員資格方可獲得補(bǔ)償。在“胡某、曾某等侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”中，法院認(rèn)為，原告胡某、曾某系被告集體經(jīng)濟(jì)組織成員，應(yīng)當(dāng)享有被告集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的同等待遇。生態(tài)公益林補(bǔ)償金作為生態(tài)保護(hù)和管理的專項(xiàng)資金應(yīng)發(fā)放到村集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人，生態(tài)管理和保護(hù)的責(zé)任也落實(shí)到個(gè)人。因此，胡某、曾某應(yīng)當(dāng)分得自2019年起至2020年期間生態(tài)公益林補(bǔ)償金，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)②福建省武夷山市人民法院(2021)閩0782民初826號(hào)民事判決書。。此種集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格要求在部分判決中被法院指出并非獲得補(bǔ)償?shù)囊?。例如，在“卓云白與鄧忠遜、第三人桑植縣人潮溪鎮(zhèn)南灘村村民委員會(huì)用益物權(quán)糾紛”中，法院認(rèn)為，公益林補(bǔ)償款是基于林地劃入公益林而限制采伐，導(dǎo)致權(quán)利人收益減少，給林木收益人造成相應(yīng)的損失，國(guó)家根據(jù)相關(guān)政策對(duì)公益林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理在一定期限內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償?shù)恼咝钥铐?xiàng)。補(bǔ)償對(duì)象為一定期限內(nèi)公益林的收益人和實(shí)際管護(hù)人，該補(bǔ)償基金是對(duì)林權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)者管護(hù)公益林生產(chǎn)收益減少而進(jìn)行的補(bǔ)償③湖南省桑植縣人民法院(2019)湘0822民初1809號(hào)民事判決書。。

綜上，2017年前非國(guó)有林地管制性征收及其補(bǔ)償已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)形成一種事實(shí)習(xí)慣，且現(xiàn)有公益林主要為2017年前即已通過(guò)此種習(xí)慣征收的林地，此類公益林未來(lái)仍應(yīng)基于習(xí)慣給予權(quán)利人合理補(bǔ)償。

（二）非國(guó)有林地管制性征收補(bǔ)償習(xí)慣確有拘束力

制定法的拘束力來(lái)源于國(guó)家強(qiáng)制力，而習(xí)慣法的權(quán)威大多來(lái)自于人民對(duì)古老傳統(tǒng)的神圣性和對(duì)實(shí)施權(quán)威者的合法地位的牢固信念[17]。非國(guó)有林的管制性征收屬于我國(guó)實(shí)踐中常見的“先試點(diǎn)試行、后立法跟進(jìn)”的模式，其實(shí)質(zhì)為將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、被民眾普遍接受并行之有效的方案，通過(guò)立法加以確立，實(shí)現(xiàn)事實(shí)習(xí)慣向制定法的轉(zhuǎn)化。在事實(shí)習(xí)慣階段，管制性征收的拘束力主要源于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)基于前述地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章而為的行政行為和各級(jí)法院基于事實(shí)習(xí)慣作出裁判而形成的慣例。

長(zhǎng)期以來(lái)，公益林權(quán)利人取得補(bǔ)償被視為具有約束力的規(guī)則，在實(shí)踐中受到林業(yè)行政主管部門和公益林權(quán)利人的認(rèn)可，部分地方專門出臺(tái)公益林補(bǔ)償規(guī)定，例如2007年發(fā)布的《貴陽(yáng)市生態(tài)公益林補(bǔ)償辦法》、2010年《大連市生態(tài)公益林補(bǔ)償基金管理辦法》。在公益林補(bǔ)償款發(fā)放過(guò)程中，林業(yè)主管部門直接按照權(quán)利人林地面積統(tǒng)計(jì)和發(fā)放補(bǔ)償款項(xiàng)。在民眾的普遍認(rèn)知中，權(quán)利人均知道這一習(xí)慣并愿意受該習(xí)慣約束。對(duì)于非國(guó)有林劃定為公益林而未獲得補(bǔ)償?shù)那樾?，?quán)利人往往通過(guò)訴訟程序主張權(quán)利。例如，在前述“歐東南、歐志鵬等侵權(quán)責(zé)任糾紛”“白宗林、石廣旭等與隆化縣堿房鄉(xiāng)馬道村村民委員會(huì)不當(dāng)?shù)美m紛”“卓云白與鄧忠遜、第三人桑植縣人潮溪鎮(zhèn)南灘村村民委員會(huì)用益物權(quán)糾紛”等案中，在權(quán)利人林地被劃定為公益林的前提下，法院均支持對(duì)權(quán)利人權(quán)利限制給予補(bǔ)償。

概言之，即使2017年后權(quán)利人并無(wú)將其承包或者經(jīng)營(yíng)的林地調(diào)出公益林的太大空間，亦未與林業(yè)主管部門重新協(xié)商訂立公益林補(bǔ)償協(xié)議，仍可基于自二十年前我國(guó)公益林保護(hù)政策開始逐步形成的補(bǔ)償習(xí)慣主張權(quán)利限制補(bǔ)償。

三、代結(jié)論：自然資源管制性征收補(bǔ)償?shù)牧?xí)慣法適用

在自然資源領(lǐng)域，除了非國(guó)有林地管制性征收外，還有大量針對(duì)不同自然資源權(quán)利的管制性征收，例如為保護(hù)野生動(dòng)物棲息地，將農(nóng)地分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)在不同程度上限制農(nóng)地權(quán)利人的權(quán)利[18]；對(duì)嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化、石漠化的草原和生態(tài)脆弱區(qū)的草原，實(shí)行禁牧休牧；自然保護(hù)區(qū)中的核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)對(duì)權(quán)利人行使權(quán)利有著不同程度的限制等。如何平衡生態(tài)公益與財(cái)產(chǎn)私益的關(guān)系是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中無(wú)法回避的重要問(wèn)題，關(guān)涉非國(guó)有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源權(quán)利人的切身利益。以生態(tài)公益為目的的公權(quán)力限制私權(quán)利面臨雙重困境，即現(xiàn)行法規(guī)定缺失和行政司法實(shí)踐無(wú)依據(jù)的困境。立法上，對(duì)于理論分析中完全符合管制性征收特征的生態(tài)環(huán)境公益為目的權(quán)利限制，在《森林法》《草原法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律和《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》等行政法規(guī)中均無(wú)明文規(guī)定，在沒有相關(guān)協(xié)議為基礎(chǔ)的背景下，權(quán)利人主張補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)難以確定。立法上的缺漏引發(fā)行政和司法實(shí)踐中的適用難題。例如，地方行政管理部門依據(jù)中央環(huán)保督查環(huán)境整治要求行使行政權(quán)力限制私人權(quán)利，但是此類行為往往缺乏權(quán)力行使依據(jù)，權(quán)利限制缺乏法律補(bǔ)償規(guī)定。在自然資源不同領(lǐng)域，不同地方政府對(duì)于是否補(bǔ)償農(nóng)民集體因私人權(quán)利被限制而遭受的損失，也有不同政策，導(dǎo)致實(shí)務(wù)上對(duì)同類案件的處理也有不同。

在缺乏統(tǒng)一規(guī)范的背景下，通過(guò)與權(quán)利人協(xié)商一致實(shí)現(xiàn)管制性征收目的，同時(shí)對(duì)權(quán)利人予以合理補(bǔ)償，自是解決問(wèn)題的首選方案。然而，管制性征收情形的權(quán)利限制往往難以為權(quán)利人帶來(lái)實(shí)質(zhì)利益，更有可能損害其固有利益，正如商品林劃定為公益林后，權(quán)利人對(duì)林地和林木的利用將受到嚴(yán)格限制，正常行使權(quán)利獲得的利益將或多或少減損，而公益林補(bǔ)償數(shù)額有限，尤其是對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)的權(quán)利人而言，經(jīng)濟(jì)損失難以獲得相應(yīng)補(bǔ)償，因此通過(guò)協(xié)議實(shí)現(xiàn)權(quán)利限制的情形極為有限。為保護(hù)生態(tài)公共利益進(jìn)行的管制性征收通常需要公權(quán)力更強(qiáng)有力的管制行為方可實(shí)現(xiàn)，此種管制需要制定法規(guī)范為依據(jù)，明確權(quán)利限制的條件、方式和補(bǔ)償范圍等內(nèi)容。在全面構(gòu)建自然資源管制性征收的漫長(zhǎng)過(guò)程中，可作為權(quán)宜之計(jì)的過(guò)渡性解決方案是適用管制性征收習(xí)慣。在對(duì)自然資源權(quán)利限制的實(shí)踐中，即使此種限制及其補(bǔ)償缺乏制定法依據(jù)，只要在長(zhǎng)期的實(shí)踐中已經(jīng)獲得普遍認(rèn)同，民眾公認(rèn)其拘束力，則權(quán)利人可以依據(jù)此種習(xí)慣請(qǐng)求補(bǔ)償。