董寒光
“四個全面戰(zhàn)略布局”、《國務(wù)院加強審計工作的意見》(以下簡稱意見)和《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件(以下簡稱框架)對審計進(jìn)行了新定位;提出加大審計力度、創(chuàng)新審計方式、提高審計效率等新要求;部署了審計監(jiān)督全覆蓋新任務(wù)。面對新常態(tài)審計機關(guān)必須解放和發(fā)展審計生產(chǎn)力。審計生產(chǎn)力的先進(jìn)代表是審計信息化,要完成審計新任務(wù),必須增強審計信息化思維,勇于實踐、勇于創(chuàng)新,統(tǒng)籌謀劃審計變革,加強審計信息化建設(shè),努力推進(jìn)實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新,實現(xiàn)國家審計治理現(xiàn)代化。
一、審計信息化石審計治理變革的切入點
(一)審計治理與審計信息化。審計機關(guān)自成立以來,從依法全面履行審計監(jiān)督職責(zé),到服務(wù)于國家治理,逐步從財政財務(wù)收支審計向績效審計發(fā)展,從手工操作向計算機審計發(fā)展,不斷加強審計的規(guī)范性。金審工程一二期建設(shè)初步實現(xiàn)了審計業(yè)務(wù)和管理信息化,電子審計標(biāo)準(zhǔn)化(數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)規(guī)劃、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、方法體系)、有效保障了審計履職;推動了聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計、總體分析和分散核查等新的審計方式發(fā)展;加大了審計范圍的廣度和深度;提高了審計效率和質(zhì)量,防范了審計風(fēng)險。同時,審計對象數(shù)量龐大、審計的內(nèi)容異常復(fù)雜、審計資源非常有限、審計技術(shù)手段相對滯后、審計隊伍綜合素質(zhì)不高。當(dāng)前,審計存在的主要問題有:審計治理結(jié)構(gòu)不科學(xué),外部看存在審計獨立性不強,內(nèi)部是審計機關(guān)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整沒有適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展;審計方式和審計組織模式還多以傳統(tǒng)為主,審計理念落后、審計質(zhì)量管理滯后、審計成果利用不充分等。審計信息化面臨外部環(huán)境影響大、審計人員信息化思維滯后、機構(gòu)設(shè)置不健全、IT。耕治理不力、基層建設(shè)推進(jìn)力度不夠等問題。
(二)審計治理現(xiàn)代化要求審計治理變革。《意見》和《框架》圍繞審計保障國家治理、提供監(jiān)督和服務(wù)的定位,對審計治理進(jìn)行現(xiàn)代化變革進(jìn)行了部署,明確了審——計任務(wù)及其實現(xiàn)路徑:一是加強審計獨立性,探索實行省以下審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理。二是擴展審計職能,發(fā)揮“五個保障”和強化“三個監(jiān)督”作用。三是推進(jìn)“三個全覆蓋”,避免選擇性執(zhí)法。①審計對象全覆蓋,包括涉及公共資金的部門、單位和個人。②審計內(nèi)容全覆蓋,包含公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、信息系統(tǒng)審計、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計和經(jīng)濟責(zé)任審計。③審計范圍全覆蓋,包含資金、權(quán)力和政策執(zhí)行。四是完善審計組織方式。①探索預(yù)算執(zhí)行分階段審計和重大項目跟蹤審計;②注重“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”,強化“一盤棋”意識。五是推進(jìn)審計角度由微觀向宏觀轉(zhuǎn)變。六是強化審計手段,以審計信息化提升審計治理現(xiàn)代化水平。七是加強審計保障機制建設(shè)。被審計單位依法開放計算機信息查詢權(quán)限,提供完整、準(zhǔn)確、真實的電子數(shù)據(jù);強化審計隊伍建設(shè)及與有關(guān)單位協(xié)調(diào)機制。
二、審計信息化思維是審計治理變革的“前鋒”
審計信息化建設(shè)最核心的、最有活力的因子是人。審計信息化個人素養(yǎng)包含信息化思維和技能。審計信息化思維就是用信息化視覺來認(rèn)識、分析和處理當(dāng)前審計的各種問題和困難。審計信息化建設(shè)的政務(wù)目標(biāo)、建設(shè)規(guī)范及其理論和制度都需要審計信息化思維貫穿其中,并涉及到國家審計機關(guān)的每個工作人員,每個部門,各個業(yè)務(wù)、管理和決策環(huán)節(jié)。審計信息化思維是解決改革發(fā)展中的新問題的有效途徑,是推動審計事業(yè)科學(xué)發(fā)展的審計文化支撐,是國家審計治理現(xiàn)代化的內(nèi)在動力。要想實現(xiàn)審計全覆蓋、完善審計組織方式和宏觀分析等審計治理變革,全面履行審計職能,就需要依托現(xiàn)代信息理念和技術(shù),實現(xiàn)審計思想革新、審計資源集約化,進(jìn)一步提高審計業(yè)務(wù)信息化、審計管理數(shù)字化、審計決策智能化。無可置疑,審計信息化是審計治理能力現(xiàn)代化的有效抓手,審計治理變革的切入口。如果說審計信息化是審計轉(zhuǎn)型的“先鋒”,審計信息化思維則是“先鋒”中的“前鋒”。
三、增強審計信息化思維,深化治理變革
(一)增強審計信息化思維,統(tǒng)籌謀劃審計治理變革。國家治理的動態(tài)性要求國家審計信息化應(yīng)具有超前思維意識,整體性要求具有系統(tǒng)思維意識,參與性和開放性要求國家審計信息化應(yīng)具有協(xié)調(diào)思維意識,適用性要求具有應(yīng)用思維意識。要將審計信息化納入審計文化建設(shè)、突出創(chuàng)新精神,通過學(xué)習(xí)、考察、培訓(xùn)、專題講座等多種形式增強審計人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部審計信息化思維,以發(fā)展的眼光、改革家的勇氣和魄力確定審計治理變革方略,圍繞審計治理變革內(nèi)容統(tǒng)籌謀劃,明確審計治理變革的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略重點;結(jié)合省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理,分層級、地域考慮,如何摸清審計對象、如何進(jìn)行審計全覆蓋;如何歸集、管理審計對象多種數(shù)據(jù)源、在關(guān)聯(lián)外部多種數(shù)據(jù)情況下如何組織審計人員構(gòu)建新的審計思路;并從機構(gòu)布局、組織模式、技術(shù)、資金上來確保數(shù)據(jù)和審計模型能夠真正生成更好的審計結(jié)果、并逐步完善有關(guān)審計制度,探索建立相應(yīng)的運作機制,推動審計治理體系和審計治理能力現(xiàn)代化。
(二)調(diào)整審計信息化生產(chǎn)關(guān)系,科學(xué)布局審計治理變革。一是增強審計獨立性,切實發(fā)揮監(jiān)督和服務(wù)職能。逐步實現(xiàn)人財物地方垂直管理到審計署垂直管理。同時修訂和制定相關(guān)法規(guī)制度,讓審計信息化的效能得到充分體現(xiàn)、審計成果有效公開。二是調(diào)整審計組織結(jié)構(gòu),有效調(diào)動審計信息化生產(chǎn)力。2014年審計署為了統(tǒng)籌審計信息化建設(shè),加強審計數(shù)據(jù)利用、管理,開展IT,審計,成立了電子數(shù)據(jù)審計司。目前還有19個地方審計機關(guān)還沒有審計信息化內(nèi)設(shè)專職機構(gòu),亟需優(yōu)化審計機構(gòu)設(shè)置、職能配置和工作流程,完善審計布局,帶動整個審計行業(yè)緊跟現(xiàn)代化時代要求。三是針對大的重點項目(財稅、金融、社保、環(huán)保、投資、預(yù)算執(zhí)行)審計,打破現(xiàn)有處室建制,整合審計資源,實現(xiàn)審計組織方式扁平化。可借鑒德國杜塞爾多夫市審計局機構(gòu)設(shè)置模式,利用信息化手段,以項目為中心,分設(shè)管理組、分析組、調(diào)查組實現(xiàn)大兵團(tuán)作戰(zhàn)模式。四是與有關(guān)部門協(xié)作,規(guī)范企業(yè)建立ERP系統(tǒng),預(yù)留審計接口,明確軟件接口經(jīng)過IT。耕后方可使用;加強普及基層行政機關(guān)、企事業(yè)單位會計電算化普及力度,優(yōu)化審計電子環(huán)境。
(三)利用審計信息化手段,有效實施審計治理變革。一是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建國家審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)(含審計事項、被審計對象、審計權(quán)力清單、審計責(zé)任清單、審計成果、審計項目等數(shù)據(jù)庫以及審計單位數(shù)據(jù)和相關(guān)的外部數(shù)據(jù))及其數(shù)據(jù)分析平臺,實現(xiàn)所有審計數(shù)據(jù)集成、共享,同時建立“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核查、精確定位、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計方式,科學(xué)制定審計全覆蓋短、中長期審計計劃,為審計項目質(zhì)量源頭管控服務(wù);通過全覆蓋審計、績效分析、宏觀分析為國家經(jīng)濟、權(quán)力和政策“把脈”,為政府決策服務(wù);將分析的有關(guān)數(shù)據(jù)提供給相關(guān)方,為被審計單位改進(jìn)經(jīng)營管理服務(wù)。二是應(yīng)用行業(yè)聯(lián)網(wǎng)審計對前述重點項目實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督、階段審計和跟蹤審計。三是利用工作流技術(shù),開發(fā)審計風(fēng)險防控軟件,對審計項目實施過程進(jìn)行實時監(jiān)督,建立執(zhí)法全過程記錄制度,對審計項目質(zhì)量進(jìn)行在線管理。四是運用云服務(wù),開展移動審計,打破時間、空間作業(yè)限制。五是利用IT技術(shù),大力開展IT。審計,審計信息系統(tǒng)的安全性、可靠性和經(jīng)濟性,促進(jìn)信息化項目規(guī)范建設(shè),并與財務(wù)收支審計和績效審計相結(jié)合,鑒證數(shù)據(jù)的真實性、完整性和準(zhǔn)確性,防止“假賬真審”。
(四)提升審計干部隊伍信息化技能,切實保障審計治理變革。增強審計信息化思維,也要提升審計干部隊伍信息化技能。審計治理變革的深化和發(fā)展要靠審計人員信息化技能保障和實現(xiàn),同時,技能發(fā)展又促進(jìn)思維不斷增強。可建設(shè)模擬仿真實驗室,通過案例教學(xué),不斷提升審計人員綜合能力;成立審計信息化研究機構(gòu),積極與高校、企業(yè)合作、建立產(chǎn)學(xué)研聯(lián)動機制,為審計人員理論與實踐互動提供平臺;強化信息化技能培訓(xùn)和資格進(jìn)修等多渠道提升審計人員信息化技能,切實保障審計治理變革。審計治理變革涉及審計工作者思維革新、地位的重新排列組合、機構(gòu)調(diào)整和裁減、部門利益的沖突;要面對不同層次、不同機構(gòu)、不同人員矛盾,是一項系統(tǒng)工程;必須增強審計信息化超前思維、系統(tǒng)思維、協(xié)調(diào)思維和應(yīng)用思維,以改變目前的國家審計機關(guān)的生產(chǎn)關(guān)系,創(chuàng)新應(yīng)用審計信息化技術(shù),解放和發(fā)展審計信息化生產(chǎn)力;要全面、系統(tǒng)、科學(xué)、統(tǒng)籌有序推進(jìn),防止激進(jìn)和拖拉、甚至抵觸。
作者單位:陜西省審計廳