個人所得稅改革：優(yōu)稅制與強征管需協(xié)調(diào)推進

李淵 劉 旺

個人所得稅改革：優(yōu)稅制與強征管需協(xié)調(diào)推進

李淵 劉 旺

我國個人所得稅自設(shè)立至今，歷經(jīng)多次改革，盡管在組織財政收入方面所發(fā)揮的作用越來越大，然而受限于我國分類征收的個人所得稅制度和相對弱化的稅收征管能力，其在調(diào)節(jié)社會貧富差距、促進社會公平等方面的表現(xiàn)卻不盡如人意。究其原因，稅制頂層設(shè)計不足和征管乏力兼而有之。為此，本文深入分析我國個人所得稅征管中存在的諸多突出問題并提出了相應(yīng)的改進建議，以期為即將進行的下一輪個稅改革提供參考。

稅收征管 個人所得稅 稅制設(shè)計

我國個人所得稅自開征近四十年來，歷經(jīng)多次調(diào)整與變革，無論是對財政收入的貢獻(xiàn)還是在整體稅制結(jié)構(gòu)中的地位，都呈現(xiàn)出快速上升的趨勢。然而，伴隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，居民收入大幅提高，且日趨多元化、隱性化，作為調(diào)節(jié)收入分配重要工具的個人所得稅，其在縮小社會貧富差距、促進社會公平等方面的應(yīng)有作用亟待提升。為此，國家進行了多次積極的探索和有益的嘗試，但就目前情況看，實施綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制依然困難重重。探究如何進一步對我國個人所得稅進行改革便成為一個迫在眉睫的課題。

一、我國個人所得稅征收面臨的困境

個人所得稅作為直接稅的主體稅種，為眾多國家所重視。我國個人所得稅自開征至今呈現(xiàn)出良好的成長性和巨大潛力。然而受稅制建設(shè)與稅收征管等諸多因素的影響，我國個人所得稅的征收與世界許多國家相比依然存有較大差距。

首先，個人所得稅在稅收總額中所占比重偏低。據(jù)財政部有關(guān)數(shù)據(jù)顯示①中華人民共和國財政部，2016年財政收支情況［EB/OL］.http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/2017 0123_2526014.html，2017-1-23。，1994-2016年，我國個人所得稅收入從72.7億元增加到了10089億元，占全部稅收收入的比重也由最初的1.4%上升至8.7%。然而這一比例與以個人所得稅為主體稅種的高收入國家相比（40%以上）依然相去甚遠(yuǎn)，OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）國家個稅收入平均占比為25%以上；即使與周邊國家相比（如韓國、泰國、印度等一般在10%-20%之間）①董樹奎：《對我國個人所得稅現(xiàn)狀的分析》［J］.稅務(wù)研究，2002（2）。也存在一定差距。根據(jù)2008年有關(guān)數(shù)據(jù)進行測算，如果對占全國城鎮(zhèn)居民家庭10%的最高收入家庭和其次10%的高收入家庭的個人所得稅進行足額征繳的話，保守估計我國個人所得稅收入將達(dá)到13134億元②李淵：《我國收入分配稅收調(diào)節(jié)機制改進研究》［D］.天津：天津財經(jīng)大學(xué)，2012：132-133。，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)年實際取得的個人所得稅收入（3722億元）。

其次，個人所得稅收入來源結(jié)構(gòu)不合理。個人所得稅的一個重要職能就是社會財富的再分配，其納稅主體應(yīng)該是掌握較多社會財富的高收入階層。然而，當(dāng)前我國工薪階層是個人所得稅的主要納稅群體?！?016年中國經(jīng)濟前景分析》指出，工薪所得征收的稅收占全部個人所得稅的比重達(dá)到65%。這不僅與個人所得稅設(shè)立的初衷相悖，而且也不符合國際慣例。比如在美國，60%以上的個人所得稅是由年收入10萬美元以上的富人貢獻(xiàn)的，其中1%的最高收入者承擔(dān)個稅收入總額的30%強，占比約50%的最少收入者繳納的個稅份額僅為3%；在新加坡，個稅稅收總體的93%是由占國民總數(shù)20%的富人所貢獻(xiàn)的，這不僅符合量能課稅的原則，而且充分發(fā)揮了個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的社會功能。③閆雋：《我國個人所得稅稅制改革問題研究》［D］.長春：東北師范大學(xué)，2014。因此，若征管機制和征管手段不足，稅務(wù)機關(guān)將無法對日益多樣化、隱性化的收入來源進行監(jiān)控，合理避稅甚至是逃稅就在所難免。另外，我國行業(yè)間個稅占比不匹配，比如，2015年，全國房地產(chǎn)行業(yè)提供的稅收達(dá)16401.14億元，占全部稅收的比重達(dá)12.05%④付廣軍：《2015年中國房地產(chǎn)業(yè)稅收分析與2016年展望》［J］.房地產(chǎn)藍(lán)皮書：中國房地產(chǎn)發(fā)展報告No. 13，2016（5）：95。，但房地產(chǎn)業(yè)提供的個人所得稅為479.7億元，僅占全部個人所得稅比重的5.57%。相反，在個稅源泉扣繳的征管制度下，收入來源相對單一的工薪階層所取得的工資薪金收入則比較容易實施監(jiān)控和管理。這就導(dǎo)致我國的個人所得稅既不能做到應(yīng)收盡收，也不能有效發(fā)揮收入分配調(diào)節(jié)功能。

所以，個人所得稅改革并不單單依靠完善稅制就能實現(xiàn)，它更需要完善的稅收征管來予以支撐。中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希指出，個人所得稅的改革問題，既要完善稅制，同時也要完善征管，如何提升稅收征管的能力和水平以使之同稅制相匹配是支撐個人所得稅改革的關(guān)鍵。如果不考慮征管的問題，單一去推進個人所得稅稅制的改革，可能會達(dá)不到預(yù)期的目的。⑤劉尚希：個稅改革既要完善稅制也要完善征管［EB/OL］.中國經(jīng)濟網(wǎng)，http：//finance.ce.cn/rolling/201703/07/t2017 0307_20800196.shtml，2017-3-7。因為稅款征收取決于兩個基本條件，一是納稅人的營業(yè)行為過程留痕，能夠依據(jù)稅法規(guī)定重計算出唯一確定的應(yīng)納稅額；二是能夠掌控納稅人的營業(yè)行為及資金流動，保證實現(xiàn)足額征收。比如工薪所得、上市企業(yè)股權(quán)交易、存量房交易和彩票發(fā)行等，不僅納稅人的行為一目了然，而且過程也在政府掌控的平臺下進行，就容易做到應(yīng)收盡收。而不少營業(yè)行為由于現(xiàn)金交易和信息孤島的存在，政府無法控管，稅款就無法實現(xiàn)。而這兩個條件的建立健全又超出了稅制改革設(shè)計的范圍。這兩個條件若不具備，個人所得稅稅制改革的設(shè)計目的就不能完全達(dá)到。當(dāng)前，在征管中存在的個體工商戶個人所得稅應(yīng)稅所得率以及印花稅、土地增值稅等稅種的定率征收就是現(xiàn)實的印證。所以，就我國當(dāng)前的現(xiàn)實國情來看，實施綜合分類所得稅制的征管條件和社會環(huán)境尚未完全成熟，相關(guān)社會配套設(shè)施的發(fā)展建設(shè)仍未健全，個人所得稅稅制改革需要征管改革來支撐。

二、制約個人所得稅稅制改革的征管問題

我國個人所得稅制度實行部分自行申報與稅源代扣代繳相結(jié)合的征管方式，在初始階段從便于管理、利于效率的角度來說的確發(fā)揮了相當(dāng)大作用，然而隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展與社會的不斷進步，對個人所得稅的收入分配調(diào)節(jié)職能提出了更高要求，原來存在于征管實踐中的諸多問題也因為征管目標(biāo)的變化而日益凸顯。

（一）信息共享配套機制缺位

目前，納稅人的涉稅信息往往分散在多個政府部門和相關(guān)機構(gòu)中，信息共享配套機制的缺位，在征稅機關(guān)與納稅人、扣繳義務(wù)人和其他相關(guān)部門機構(gòu)之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱問題，這既包括地區(qū)屏障：高收入群體往往在不同地區(qū)都有收入，但不同區(qū)域的稅務(wù)部門之間缺乏統(tǒng)一的信息共享機制；也包括部門屏障：納稅人作為一個社會群體，相關(guān)的各種生產(chǎn)生活行為都離不開與各個部門和機構(gòu)的聯(lián)系，其收入和支出信息也會在這些單位留痕，但稅務(wù)部門還沒有與這些單位建立起穩(wěn)定的信息交流機制，很難實現(xiàn)對納稅人全部收入來源的有效監(jiān)管，無法覆蓋多元化收入、隱性化收入，建立完整的個人所得稅涉稅信息檔案也無從談起。而在即將推行的綜合分類所得稅制下，更是需要了解納稅人方方面面的有關(guān)信息：家庭收入情況，撫養(yǎng)和贍養(yǎng)的人口數(shù)量，納稅人的健康狀況以及醫(yī)療、教育、保險、財產(chǎn)情況等等。

（二）稅收環(huán)境不健全

一是現(xiàn)金交易普遍?，F(xiàn)金作為支付手段，通常很難留下相關(guān)記錄，這便使得大量收入游離于個稅調(diào)控范圍之外，資金在賬外循環(huán)、用現(xiàn)金坐支大額費用等為納稅人偷逃稅款提供了可乘之機。二是個人信用體系缺失。當(dāng)前我國對于個人信用的管理尚未形成體系，信用缺失者往往可以在付出較低成本后獲得較高收益。盡管現(xiàn)行稅收征管法對于騙逃抗稅等行為進行了明確的界定并規(guī)定了相應(yīng)的處罰，然而從實際情況來看，由于法律規(guī)定的處罰彈性較大，執(zhí)法剛性容易弱化：稅務(wù)機關(guān)對納稅人的違法行為進行懲處時可以以補代罰，納稅人偷、漏稅的成本遠(yuǎn)不及由此產(chǎn)生的直接利益，實際構(gòu)成逃避繳納稅款罪被判處刑罰的更是少之又少。另外，我國對依法誠信的納稅人缺乏鼓勵和獎勵機制，這也在一定程度上造成其納稅積極性缺失。

（三）征收管理機制不完善

長期以來，我國個人所得稅實行的是“源泉扣繳為主，自行申報為輔”的征收管理機制，這種將稅務(wù)機關(guān)與納稅人長期割裂的間接征管方式存在著許多不容忽視的問題。一是扣繳義務(wù)人作為稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間的聯(lián)接紐帶，對納稅人所繳稅款全權(quán)負(fù)責(zé)。但是目前在稅務(wù)機關(guān)與扣繳義務(wù)人之間并未形成有效的聯(lián)合控管機制，容易造成稅收流失。二是這種制度設(shè)計也不利于納稅人稅收遵從意識的培養(yǎng)。因為整個稅款繳納的過程納稅人并未參與其中，扣繳義務(wù)人在法律上也沒有義務(wù)主動、及時將扣繳稅款情況告知自然人納稅人，他們對于自身繳稅的詳細(xì)情況知之甚少，并沒有形成切身的體會和認(rèn)識。而在綜合分類所得稅制下，納稅申報以家庭為單位來進行，必須有很強的主動納稅意識才能實現(xiàn)。三是現(xiàn)行《稅收征管法》缺少關(guān)于自然人登記制度的規(guī)定，缺乏針對自然人納稅人的相關(guān)配套法律措施，有大量應(yīng)申報未申報戶的存在。自從2006年開始實行個稅申報制度至2016年初，個稅申報人數(shù)僅占所有納稅人數(shù)的5%。①王偉凱、邢佳慧：從“富人稅”到“國民稅”個稅改革難在何處?［N］.南方周末，2017-3-23（B10）。

（四）信息化管理應(yīng)用能力不足

目前個人所得稅征管系統(tǒng)更多側(cè)重的是一般的業(yè)務(wù)流程操作，往往局限于對納稅申報階段的涉稅信息進行簡單收集、記錄，而對于信息的深度分析、比對、加工、利用缺乏有效管理。換言之，我國稅收信息化管理尚未觸及核心領(lǐng)域，即稅收審計、稅務(wù)稽查乃至信息反饋后的稅務(wù)決策未能與收集到的涉稅信息建立有機聯(lián)系，不能通過對涉稅信息的分析、利用來實施有效的后續(xù)管理。特別是在綜合分類所得稅制這種新模式下，涉及需要納稅申報的人數(shù)會更多，尤其是在年終綜合申報的時候工程量巨大，這也對稅務(wù)機關(guān)的電子化、信息化能力提出了新的挑戰(zhàn)。②劉軍：《適應(yīng)我國綜合與分類相結(jié)合個人所得稅制的征管能力研究》［J］.地方財政研究，2011（7）：23。

三、對我國個人所得稅征管改革的對策建議

借鑒國際上成功的征管體系建設(shè)經(jīng)驗，我國個人所得稅征管改革應(yīng)該著手從以下幾個方面進行：

（一）實行雙向申報制度

為確保納稅人信息的真實性和準(zhǔn)確性，應(yīng)該對現(xiàn)行“源泉扣繳為主，自行申報為輔”的個稅征管方式做出相應(yīng)改進，可以借鑒國際上雙向申報制度的經(jīng)驗，在我國普遍實行自行納稅申報與代扣代繳相結(jié)合的申報制度。一方面，在制度上對扣繳義務(wù)人定期向納稅人發(fā)送代扣代繳明細(xì)單以及代扣代繳證明書等資料的義務(wù)予以明確規(guī)定，使納稅人切實了解自身繳稅的詳細(xì)情況，從而在對扣繳義務(wù)人形成有效監(jiān)督的同時減輕稅務(wù)機關(guān)的行政負(fù)擔(dān)；另一方面，將當(dāng)前重點納稅人自行申報制度逐步擴展為全員自行納稅申報制度，與代扣代繳制度形成有機聯(lián)系的交叉信息管理系統(tǒng)。借助于該系統(tǒng)，稅務(wù)機關(guān)可以對扣繳義務(wù)人明細(xì)申報信息和納稅人自行申報信息進行審核、比對，通過雙向信息反饋，推進納稅申報與代扣代繳信息的真實性和準(zhǔn)確性。

（二）提高信息化應(yīng)用水平

現(xiàn)代信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展為解決稅收征管的信息不對稱問題提供了技術(shù)支撐。首先，必須打破地區(qū)局限，盡快建立跨地區(qū)稅務(wù)部門涉稅信息共享機制。其次，在縱向管理上盡快建立統(tǒng)一的個人所得稅信息管理制度，加強稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)上下級間的溝通，在全國范圍內(nèi)盡快實現(xiàn)納稅人個稅檔案的匯總聯(lián)網(wǎng)。再次，建立健全信息共享機制，對于海關(guān)、工商、公安、銀行等部門在稅收征管中應(yīng)承擔(dān)的信息協(xié)助義務(wù)在法律層面予以明確規(guī)定，實現(xiàn)稅務(wù)部門與這些相關(guān)職能部門間涉稅信息的互聯(lián)互通。最后，擴大個人所得稅信息管理系統(tǒng)的應(yīng)用范圍，借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，對涉稅信息進行歸集、整理和深度挖掘，有針對性地對涉嫌偷逃稅的高風(fēng)險納稅人開展稅收稽查。

（三）加大懲罰力度，增加稅收誠信鼓勵

按照納稅遵從理論，在合理范圍內(nèi)加大法律對納稅人偷逃稅款等行為的處罰力度有助于減少其稅收不遵從行為。因此，對于納稅人逃避繳納稅款等嚴(yán)重稅收違法行為應(yīng)該進一步加大稽查力度，提升其偷逃稅款等違法行為的成本。與此同時，對于依法履行納稅義務(wù)的納稅人還要制定切實可行的獎勵政策，比如可以借鑒日本的藍(lán)色申報制度，為依法納稅人在解決納稅問題爭議、減少檢查次數(shù)等方面提供更多稅收優(yōu)待，鼓勵和引導(dǎo)納稅人積極、正確申報納稅，在不斷增強納稅人自覺納稅意識的同時有效地降低稅收成本。

（四）建立社會協(xié)作監(jiān)管制度

按照國家治理有關(guān)理論，國家治理的主體不能只局限于政府自身，還應(yīng)包括相關(guān)社會組織、企業(yè)以及個人等等，它主張的是一種協(xié)同參與、多元共治的治理理念。相應(yīng)地，我們在進行個人所得稅改革的過程中也應(yīng)該秉承這種理念，通過讓社會、政府其他相關(guān)部門切實參與其中，來逐步完善相關(guān)社會制度、健全配套設(shè)施，從而為我國個人所得稅改革創(chuàng)造良好的社會制度環(huán)境。

1.建立納稅人識別號制度并關(guān)聯(lián)涉稅信息采集系統(tǒng)

建立統(tǒng)一的納稅人識別號制度，將其作為唯一且終身不變的確認(rèn)納稅人身份的數(shù)字代碼標(biāo)識，并嚴(yán)格規(guī)定納稅人在開立銀行賬戶、繳納社會保險、簽訂合同協(xié)議、貿(mào)易往來以及辦理其他相關(guān)涉稅事項時必須提交此號碼。同時，建立大額消費報告制度，利用納稅人識別號對個人的綜合收入以及大額支出進行全面監(jiān)管，并借助技術(shù)支撐來不斷完善納稅人信息，將其維護到稅務(wù)征管系統(tǒng)中，而納稅人信息一旦全部展露在透明的“玻璃房子”里，將有效扭轉(zhuǎn)稅務(wù)機關(guān)在信息博弈中的不利狀態(tài)。

2.建立社會配套協(xié)稅制度——納稅信用管理

信用管理制度需要對涉及信用的行為進行監(jiān)控，以及維護信用在社會生活中所具有的效用。美國建立了個人信用評估體系，其中稅收信用是這個體系的重要指標(biāo)，個人日常消費、信貸、教育、領(lǐng)取失業(yè)救濟金等生活的方方面面都與此相關(guān)。納稅人一旦出現(xiàn)偷逃稅記錄，不僅會在很大程度上增加其被稅務(wù)機關(guān)檢查審計的可能性，而且還會直接影響自身的信譽和形象，使之在申請銀行貸款、信用消費、求職等很多方面受到較大制約。由此可見，良好的信譽會降低納稅人經(jīng)濟社會活動的成本，反之就增加成本，失去無法計算的無形資產(chǎn)。借鑒上述經(jīng)驗，我國個人所得稅改革應(yīng)該盡快建立個人納稅信用制度，通過構(gòu)建完善的納稅信用體系，將信用評級結(jié)果廣泛應(yīng)用于個人信貸、社保、教育、就業(yè)等諸多生活領(lǐng)域，并對誠信度不同的個人分別提供差別化待遇，充分體現(xiàn)誠信納稅的引導(dǎo)功能，從而在正向激勵與反向倒逼的共同作用下實現(xiàn)納稅人稅法遵從度的不斷提高。

3.建立完善的現(xiàn)金管理制度，提倡非現(xiàn)金支付習(xí)慣

首先，建立健全現(xiàn)金管理制度，按照當(dāng)前經(jīng)濟金融發(fā)展的實際需要修改《現(xiàn)金管理暫行條例》，通過設(shè)定單筆和每期現(xiàn)金存取限額等措施提高現(xiàn)金使用門檻，并逐步縮小現(xiàn)金交易的范圍，努力構(gòu)建全方位的現(xiàn)金管理制度。其次，加強對現(xiàn)金管理的技術(shù)支持，將現(xiàn)金交易信息納入到稅收征管系統(tǒng)之中，建立個人現(xiàn)金交易信息的查詢及分析系統(tǒng)，為稅務(wù)機關(guān)提供詳實的個人收入信息；再次，完善非現(xiàn)金支付工具體系，采取有效措施引導(dǎo)市場主體使用非現(xiàn)金結(jié)算方式，逐步實現(xiàn)當(dāng)前經(jīng)濟交易活動收付現(xiàn)金制為主向信用卡、網(wǎng)上銀行和個人支票等非現(xiàn)金結(jié)算方式為主的轉(zhuǎn)變。

作者單位：中國財政科學(xué)研究院河北省石家莊市地稅局稅源監(jiān)控局

（責(zé)任編輯：李利華）

Chinese Personal Income Tax Reform:Connection of Taxation Optimization and Tax Collection Regulation

Li Yuan Liu Wang

Since the establishment of personal income tax in China,it has already undergone a series of reforms and changes.Although it has been playing an increasingly important role on the organization of fiscal revenue, limited by the classified collection of personal income tax and the relatively weak capacity of tax collection and administration,it is still unsatisfactory in promoting social equity and narrowing the gap between the rich and the poor.The reason mainly lies in the deficiency in the top design of taxation system and the weakness of tax collection regulation.On the basis of discussing the difficulties faced by the current personal income tax levy, this paper focuses on the analysis of the issues which restrict the reform of the personal income tax.Finally it puts forward the corresponding suggestions on how to solve these problems,so as to provide reference for the upcoming tax reform.

Tax Administration;Personal Income Tax;Tax System Design

F812

A

2096-1391（2017）07-0140-05