中國地方債：成長的煩惱

喬寶云 劉樂崢

中國地方債：成長的煩惱

喬寶云 劉樂崢

地方債對支持我國地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了重要作用。但是，受我國財政體制與政府治理等因素的影響，地方債風(fēng)險問題逐步凸顯。盡管我國通過一系列法規(guī)制度建設(shè)初步建立了合適的地方債管理體系，近期新型地方融資活動中產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險問題說明規(guī)范地方政府融資行為仍然任重道遠(yuǎn)。加強(qiáng)資本項目預(yù)算管理規(guī)范化是當(dāng)前值得重視的技術(shù)手段。發(fā)展地方政府債券市場，讓市場能真正約束地方債仍需開展按項目發(fā)行債券、發(fā)展信用評級、拓展市場投資來源等重要工作。地方債問題核心是改變軟性預(yù)算約束對地方政府帶來的不良刺激。深化財政體制改革，完善地方治理，加強(qiáng)地方政府財政自律是控制地方債風(fēng)險的關(guān)鍵。

地方債管理 地方債券市場 地方財政自律

地方債是支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要財政工具。國際經(jīng)驗表明，適宜的政府間支出責(zé)任劃分必然要求地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上扮演重要的角色，通過地方債優(yōu)化資源的跨代配置，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。過去20多年中國經(jīng)歷了前所未有的快速城鎮(zhèn)化過程，各地對公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求快速增長。作為一種資本性支出必要的融資手段，地方政府債務(wù)對中國地方政府投資基礎(chǔ)設(shè)施、提高公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。在我國城市化、工業(yè)化加速發(fā)展的過程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足的問題尤為嚴(yán)重，地方債的作用也因之愈顯突出。

地方政府債務(wù)總是伴隨著風(fēng)險。地方政府借貸具有很大的風(fēng)險性，地方政府存在著過度舉債的傾向，造成這一傾向的原因主要是缺乏嚴(yán)格約束的政府間財政關(guān)系和不合適的地方政府治理，比如“公共池塘”問題、“預(yù)算軟約束”、地區(qū)間的過度競爭、缺少配套資金完成上級政府下達(dá)的任務(wù)等。這些問題在中國也同樣存在。同時，中國地方債還存在先天不足的問題。法制、行政管理體制、財政體制等因素放大了地方政府的投資沖動。中國地方債存在先天不足。特別在應(yīng)對2008年金融危機(jī)中產(chǎn)生了大量基礎(chǔ)建設(shè)資金需求，由于缺少通暢的融資渠道，地方政府開始通過以成立投融資平臺公司為主舉債，2014年底平臺公司債務(wù)中銀行貸款占一半以上，剩余為債券類及BT類工程款。在此期間，國務(wù)院代理地方政府發(fā)行債券，2009-2014年總共代發(fā)1.6萬億元，但是遠(yuǎn)不能滿足地方需求。2013年審計署公布的地方債務(wù)10.7萬億元，2014年底15.4萬億元。

中國在實踐中逐步建立了合理的地方債管理框架。為了有效遏制地方政府的過度舉債，世界各國根據(jù)本國的政府間財政關(guān)系和金融市場的成熟度采用了不同的模式來管理地方債務(wù)。中國根據(jù)國情，清理整頓地方融資平臺，厘清政府與平臺的關(guān)系，并借鑒國際經(jīng)驗，選擇了限額管理模式。2014年的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)2014［43］號文）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)2014［45］號文），以及2015年1月1日開始實行的新《預(yù)算法》明確實行限額管理，在確定2014年底15.4萬億元存量債務(wù)置換的基礎(chǔ)上，地方政府一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式舉債，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。同時，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度，財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督?？傮w來看，地方債管理框架是有效的。截至2016年末，中國地方政府債務(wù)15.32萬億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）80.5%，加上中央政府債務(wù)12.01萬億元，合計中國政府債務(wù)為27.33萬億元。中國政府債務(wù)率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家水平，風(fēng)險總體可控。

但是，中國地方債管理依然任重道遠(yuǎn)。在合理發(fā)揮地方債這一財政工具的同時，嚴(yán)防區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生。未來還需要在以下幾個方面加力。

一、規(guī)范債務(wù)管理依然是重點

2008年全球金融危機(jī)后，中國政府為抗擊宏觀經(jīng)濟(jì)波動的沖擊實施了積極的財政政策。在這一過程中，地方政府債務(wù)快速增長，為中國地方政府滿足快速城鎮(zhèn)化的大量基礎(chǔ)設(shè)施需求，抵御宏觀經(jīng)濟(jì)波動帶來的大量融資需要提供了重要的手段，但同時地方政府債務(wù)風(fēng)險凸顯，改革地方政府債務(wù)管理體制成為財政體制改革的重要議題。為清理地方政府債務(wù)的一系列問題，規(guī)范管理，中國推出了一些重要的舉措，“開明渠，堵暗道”，對防范地方政府債務(wù)風(fēng)險起到了重要作用。

中國地方政府債務(wù)管理已經(jīng)逐步形成合理和完整的法規(guī)體系。2015年實施的新《預(yù)算法》規(guī)定“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督”?！额A(yù)算法》正式給予了地方政府舉債的權(quán)力，不再回避地方政府債務(wù)事實存在的問題，打開了地方政府債券這個“正門”，為地方政府債務(wù)法治化的規(guī)范管理打下了良好的基礎(chǔ)。國務(wù)院、財政部也推出了相應(yīng)的制度法規(guī)，基本形成了完整的事前、事中和事后監(jiān)管框架。2014年，國務(wù)院發(fā)出《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）。國發(fā)43號文規(guī)定了中國地方政府債務(wù)的管理原則、舉債方式、監(jiān)管主體、事前事中監(jiān)管方法、事后問責(zé)的流程和管理體系，為形成完備的地方政府債務(wù)管理體制提供了原則性的框架。按照國務(wù)院43號文要求，國務(wù)院和財政部逐步推出了地方政府債務(wù)限額管理實施意見、一般債券和專項債券預(yù)算管理辦法、風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案等一系列重要舉措，基本完成43號文的監(jiān)管體制“拼圖”。

地方政府債務(wù)開了“前門”以后，“后門”仍然屢禁不止。個別地方政府違法違規(guī)舉債和擔(dān)保的行為時有發(fā)生，形成了部分隱性的表外債務(wù)，可能成為地方政府債務(wù)風(fēng)險的主要隱患。特別是新的投融資金融創(chuàng)新手段不斷涌現(xiàn)，而一些融資方式也被改頭換面成為地方政府繞開監(jiān)管舉借債務(wù)的新“暗渠”。從掌握的資料看，這些方式目前主要有三種。第一，通過以政府購買服務(wù)的方式舉債。政府購買服務(wù)本是政府發(fā)揮市場效率，提高政府公共服務(wù)質(zhì)量的方法，但是個別地方政府用政府購買服務(wù)的形式，行舉債之實。特別由于中國目前跨年度預(yù)算和資本預(yù)算制度不健全，不能正確體現(xiàn)地方政府未來需要支付的款項，實際上也為這種方式提供了便利。第二，通過政府與社會資本合作項目（PPP）舉債。作為一種引入社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的重要融資手段，PPP方式近年來受到各級政府的青睞。但是，一些地方政府利用這種方式，簽訂的PPP項目合同帶有對社會投資方有股轉(zhuǎn)債等回購協(xié)議，或者承諾回報、彌補(bǔ)損失等條款。這事實上讓社會資本方股權(quán)性質(zhì)的投資演變成了具有固定收益的債務(wù)，“明股實債”，形成了新的地方政府債務(wù)。第三，通過地方政府投資引導(dǎo)基金舉債。地方政府投資引導(dǎo)基金是地方政府發(fā)起，引入社會投資資本聯(lián)合開展重點領(lǐng)域投資的新型金融模式。但是，有的地方政府在設(shè)立投資引導(dǎo)基金時，同樣采用承諾回報、承諾回購本金、違法擔(dān)保等手段，再次加杠桿形成新的地方政府債務(wù)。這些新的地方政府債務(wù)風(fēng)險問題說明，盡管中國已經(jīng)初步具有比較合理的地方政府債務(wù)管理體系，但是規(guī)范地方政府融資行為仍然任重道遠(yuǎn)。

針對這些問題，財政部不斷加大力度，最近發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號），指向一些地方政府花樣翻新的違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，針對典型的地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保、通過政府購買服務(wù)、政府引導(dǎo)基金和PPP等變相舉債方式，嚴(yán)格限定政府購買服務(wù)的范圍、嚴(yán)格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理、嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，并要求切實做好政府購買服務(wù)信息公開等。同時，對PPP、政府投資基金等政府與社會資本方各類合作行為提出明確要求。

地方政府融資的負(fù)面清單有可能在實踐中還會不斷增加，因此，規(guī)范債務(wù)管理依然是重中之重。盡管針對地方政府債務(wù)監(jiān)管的體系在不斷完善，但是不是所有的漏洞都已經(jīng)堵住了。從發(fā)展的過程看，地方政府債務(wù)的快速發(fā)展與地方政府的舉債動機(jī)有密切聯(lián)系，地方政府權(quán)責(zé)不對等和財政體制的一些缺陷給了地方政府不適當(dāng)?shù)募?。在這些更加深層次的問題沒有很好地解決的前提下，地方政府債務(wù)監(jiān)管“開前門、堵后門”的改革仍需要持續(xù)不斷地進(jìn)行下去。當(dāng)前，一個重要的技術(shù)性問題是，在地方政府債務(wù)已經(jīng)納入預(yù)算管理的條件下，如何通過完善現(xiàn)有的預(yù)算管理來規(guī)范債務(wù)管理。地方政府違法、違規(guī)舉債的漏洞表明，中國預(yù)算管理仍存在技術(shù)缺陷，加快建立資本預(yù)算體制和權(quán)責(zé)發(fā)生制會計或預(yù)算制度，更好地在資本項目上體現(xiàn)地方政府債務(wù)情況是值得重視。

二、發(fā)展債券市場是方向

新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府經(jīng)審批后可以舉債，并且舉債的唯一途徑是地方政府債券。這一規(guī)定打開了地方政府舉債方式的“正門”。與使用銀行借款的方式相比，地方政府債券的借款方式具有操作透明、市場監(jiān)管和財政約束強(qiáng)、有利于降低地方政府債務(wù)利率成本、加強(qiáng)地方政府自律和改進(jìn)地方治理的優(yōu)勢。從2015年開始地方政府債券發(fā)行后，地方政府主要發(fā)行置換債券，這一措施的目的是通過更低的利率成本置換存量債務(wù)。按照中國地方政府債券實施的限額管理，2016年地方政府置換債券額度為6萬億元，2017年約3萬億元。通過發(fā)行地方債券置換存量債務(wù)，在整體市場利率處于較低水平的宏觀環(huán)境下，中國地方政府的債務(wù)運行成本得到有效降低。

按照規(guī)定，地方政府可以發(fā)行地方政府一般債券和地方政府專項債券。債務(wù)預(yù)算管理的方式是一般政府債券納入一般公共預(yù)算管理，與之對應(yīng)的還款資金來源也是一般預(yù)算；專項債券以項目資產(chǎn)與收益為基礎(chǔ)發(fā)行債券，預(yù)算納入?？顚Ｓ玫幕痤A(yù)算。整體而言，這一預(yù)算規(guī)定與中國現(xiàn)行預(yù)算管理體制互相兼容，具有合理性。

但是，如何發(fā)展地方政府債券市場，讓地方政府走好這一“正門”，仍需要開展大量工作。隨著存量債務(wù)置換工作逐步接近尾聲，下一步需要轉(zhuǎn)到建立健全完善的地方債券市場，以市場化的方式運行地方債券上來。當(dāng)前，中國地方政府債券的發(fā)行和管理工作市場化程度仍然不高，存在一些問題。其中債券市場發(fā)展的核心問題是二級市場機(jī)制不夠健全，流動性不足，債務(wù)風(fēng)險仍舊相對集中。這些問題表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，地方債券發(fā)行基本按照打包的方式進(jìn)行，導(dǎo)致市場在準(zhǔn)確識別、評估和區(qū)分地方債券風(fēng)險點方面存在嚴(yán)重困難。按照規(guī)定，目前中國地方債券發(fā)行依舊是由各省級政府代表省內(nèi)市縣發(fā)行。在發(fā)行過程中，不管是以地方財力作為償還保障的地方一般債券還是以基金收益作為保障的專項債券均是以省為單位統(tǒng)一發(fā)行的，財政能力或項目收益能力完全不同的省內(nèi)市縣信用打包后混在一起，形成一部分財政能力不足的地方政府在發(fā)行債券的過程中搭財政能力強(qiáng)的地方政府“便車”的情況，與之相應(yīng)的，財政能力強(qiáng)的地方政府或收益高的項目融資不足或債務(wù)成本被動升高。債務(wù)和項目資產(chǎn)以及償還債務(wù)的未來收入并不對應(yīng)，投資者無法清晰地分析具體債券對應(yīng)的地方政府或項目的信用，也就不能正確地識別和評估不同地方一般債券或?qū)ｍ梻娘L(fēng)險。

第二，地方債券二級市場不健全，市場投資者仍主要是各家銀行，投資者構(gòu)成單一。發(fā)展地方債券市場的目的之一，是希望通過地方債券引入更多類型的投資者，從而一方面打破地方政府通過銀行借貸融資模式可能帶來成本高、透明度不足、對地方政府治理監(jiān)管不足的缺陷，另一方面也是為了形成多元化投資市場，滿足不同資金結(jié)構(gòu)和風(fēng)險承受能力投資者的需求，使地方政府債務(wù)風(fēng)險釋放點不再高度集中于銀行體系，更好地守住不發(fā)生全局性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。如果我們看地方債券市場發(fā)達(dá)國家如美國的情況，可以發(fā)現(xiàn)地方債券市場的投資者包括銀行、共同基金、養(yǎng)老基金、保險基金、對沖基金、券商資管等機(jī)構(gòu)投資人，也有很多高凈值個人投資者，市場交易活躍，參與者都能一定程度分擔(dān)整個市場的風(fēng)險。但是，中國目前地方債券發(fā)行過程中，債券的購買者基本都是各家銀行，市場流動性不足，缺乏其他機(jī)構(gòu)與個人投資者的參與。這種情況下，地方政府債務(wù)更像是從銀行直接借貸的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡问酱嬖诘你y行借款，基本投資人并沒有發(fā)生本質(zhì)的改變。那么，盡管通過債券形式總體而言降低了地方政府債務(wù)運行的成本，但與總體改革的目標(biāo)還是存在差異，無法通過市場識別風(fēng)險和通過多元化投資組合合理釋放風(fēng)險，也難以克服銀行借款透明度不足的缺陷，通過債券市場促進(jìn)地方政府治理。

第三，地方債券市場中介機(jī)構(gòu)參與不足，信用評級體系不完整。發(fā)揮市場機(jī)制對地方政府財政行為的監(jiān)管和約束作用，有效控制債務(wù)風(fēng)險是地方政府債務(wù)管理的渠道之一。這一過程需要第三方中介機(jī)構(gòu)在中間起到潤滑和連接的作用，其中的重要參與者是信用評級機(jī)構(gòu)。信用評級機(jī)構(gòu)通過專業(yè)人士分析地方政府財政和項目財務(wù)信息，幫助市場投資者更好地識別包括地方債券在內(nèi)的不同債券的潛在風(fēng)險與收益，促進(jìn)資本市場對金融產(chǎn)品形成合理定價。但是，由于中國目前財政體制內(nèi)各級政府的權(quán)責(zé)尚不完全清晰、財政透明度仍有不足，打包發(fā)行的機(jī)制造成債務(wù)主體不甚清晰，債務(wù)、資產(chǎn)與未來還款收入之間關(guān)系不明確，市場評級機(jī)構(gòu)對地方債券的信用分析仍不活躍，對地方政府及其債券信用評級的觀點缺乏一致性。缺乏合適的地方債券信用評級，投資者對地方債券的風(fēng)險和收益自然認(rèn)識不清晰，投資交易就難以活躍，希望通過市場監(jiān)管地方政府財政行為的目的也就難以達(dá)到。

有效管理地方債務(wù)，必須要充分發(fā)揮市場作用，體現(xiàn)市場對地方政府融資行為的約束作用。通過地方政府債券市場，一方面吸引更多社會資本投資地方政府債券，帶動民間資本支持重點領(lǐng)域項目建設(shè)，激發(fā)民間投資潛力；另一方面增強(qiáng)地方政府債券透明度，保護(hù)投資者合法權(quán)益，支持對債券科學(xué)合理定價，合理釋放風(fēng)險。財政部著力發(fā)展實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡的專項債券品種，并經(jīng)第十二屆全國人大第五次會議審議批準(zhǔn)，2017年選擇土地儲備、收費公路等重點領(lǐng)域開展試點。這是非常好的開始，但是目前看，進(jìn)一步發(fā)展債券市場還需要信用評級體系、金融市場監(jiān)管等的共同進(jìn)步。

三、培育地方自律是關(guān)鍵

地方債開了“前門”以后，“后門”仍然屢禁不止。沒有地方自律，單靠管理和約束只能治標(biāo)，很難治本，甚至可能成為“貓捉老鼠”的游戲。比如，從政府間財政關(guān)系上看，一方面，事權(quán)和支出責(zé)任不清晰容易產(chǎn)生不合理的投資項目；另一方面，償債責(zé)任容易留給下屆政府，產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險和激勵不相容。建立防范地方政府債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制，單靠強(qiáng)化地方債管理是不夠的。還需要進(jìn)一步深化財政體制和經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是轉(zhuǎn)變政府職能，建立更加合理的政府間財政關(guān)系，使地方政府從不敢觸紅線到不愿觸紅線。

從地方政府債務(wù)的發(fā)展情況來看，中國地方政府債務(wù)管理體制一直在不斷通過改革向前推進(jìn)。許多改革都是實踐中地方政府債務(wù)出現(xiàn)的一些問題推動的。例如，在地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外的時候，中國通過《預(yù)算法》修訂，出臺國務(wù)院及財政部的一系列規(guī)定，使債務(wù)預(yù)算管理體制逐步完善起來；又如地方政府通過地方政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作項目、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金試圖繞開地方政府債務(wù)管理體制的問題推動了最新管理文件出臺。中央與地方政府在地方政府債務(wù)管理問題上一定程度存在監(jiān)管與遵從的博弈，一個漏洞被堵上，又有新的漏洞會冒出來。綜合國際經(jīng)驗，各國地方政府債務(wù)監(jiān)管都存在中央與地方的博弈，也間或有問題會發(fā)生，但像中國這樣地方政府不斷試圖繞開監(jiān)管，“創(chuàng)造性”地使用一些新模式的現(xiàn)象也是比較罕見的。

那么，到底應(yīng)從制度上如何去結(jié)束這樣似乎沒完沒了的游戲？這一問題的答案在于改變地方政府的激勵，讓地方政府真正形成財政紀(jì)律的自律。然而，要讓地方政府能財政自律，需要改變財政預(yù)算軟約束問題對中國地方政府帶來的舉債激勵。長期以來，作為一個從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家，中國政府與市場的界限不甚清晰，財政體制事權(quán)與支出責(zé)任劃分模糊，地方政府承擔(dān)過多的支出責(zé)任，自有財力有限，大量支撐支出的財力依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，中國地方財政支出占全部財政支出的比重一直在上升，從1978年的52.6%到1994年的69.7%，2015年進(jìn)一步上升到85.5%。在這一背景下，中國地方政府的預(yù)算軟約束問題較為嚴(yán)重。更特殊的是中國行政管理體制對官員考核的要求長期偏向經(jīng)濟(jì)增長，這時軟性預(yù)算約束下的地方政府舉債動機(jī)就顯得特別突出。預(yù)算軟約束的地方政府認(rèn)為其發(fā)生財政問題會受到上級政府的救助，有動機(jī)使用軟化的預(yù)算把當(dāng)?shù)氐墓仓С龀杀就ㄟ^上級政府的轉(zhuǎn)移支付和救助轉(zhuǎn)嫁給其他地方政府，因此容易形成繞開監(jiān)管、過度舉債的行為。地方財經(jīng)自律的形成，需要改變財政體制和行政管理體制帶來的預(yù)算軟約束，從而改變對地方政府過度舉債的負(fù)面激勵。

有一種觀點需要特別說明，個別人認(rèn)為地方過度舉債的問題源自分稅制。這一觀點是存在偏差的。分稅制是中國財稅體制的偉大改革，為建立現(xiàn)代財政制度和社會經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。這一點許多文獻(xiàn)研究都提供了有力的證據(jù)。同時，預(yù)算軟約束問題是一種客觀存在，形成的主因是中國財稅體制對事權(quán)與支出責(zé)任劃分模糊不清。分稅制并未實質(zhì)觸及事權(quán)劃分方面的內(nèi)容，實際上，行政性分權(quán)的問題近來矛盾似乎更加突出了。由于財政支出事項和各種稅收的性質(zhì)決定了一級政府的事權(quán)與財權(quán)不太可能做到完全匹配，甚至在各級政府權(quán)責(zé)較為清晰的美國，軟性預(yù)算約束刺激下的地方政府債務(wù)問題也時有發(fā)生?？梢?，實施分稅制改革與地方過度舉債本身并沒有直接的關(guān)聯(lián)。

形成地方自律的地方治理是中國下一步地方政府債務(wù)管理的重要議題。強(qiáng)化地方財政自律的前提是形成預(yù)算硬約束。這與中國整體財稅體制改革的目標(biāo)是一致的，或者說，完善地方政府債務(wù)管理體制，真正消除不斷冒出漏洞的現(xiàn)象實質(zhì)上是要求形成規(guī)范、合理的政府間財政關(guān)系，弱化預(yù)算軟約束的問題。黨的十八屆三中全會公報文件已經(jīng)就中國構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財稅制度提出了明確要求，之后中國逐步推出了《深化財稅體制改革總體方案》，最近國務(wù)院提出了《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，這些措施都表明中國在推進(jìn)構(gòu)建預(yù)算硬約束現(xiàn)代財政體制的改革。應(yīng)該說，強(qiáng)化預(yù)算約束目前已經(jīng)到了關(guān)鍵時期，培養(yǎng)和強(qiáng)化地方政府自律是中國財稅體制整體改革的重要目標(biāo)之一。

中國已經(jīng)在行政管理體制改革和地方政府債務(wù)上就強(qiáng)化預(yù)算約束提出了創(chuàng)新舉措。黨的十八屆三中全會公報提出了要逐步建立更加全面綜合的、不單純以經(jīng)濟(jì)增長為核心的官員考核機(jī)制，在行政管理體制改革上跨出了重要的一步。在剛剛結(jié)束的全國金融工作會議上，習(xí)近平總書記指出：“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”。對地方政府違法違規(guī)舉債，首次明確要“終身問責(zé)”，鼓勵、引導(dǎo)地方政府在合法合規(guī)的基礎(chǔ)和前提下干出政績，搞好工作。在地方政府債務(wù)管理框架里，中國出臺的地方財政風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案文件明確提出了中央不救助的核心原則，是進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算硬約束的重要措施。

強(qiáng)化地方政府治理，培育地方財政自律意味著中國有必要培養(yǎng)地方財政的自主性。從財政學(xué)原理來看，財政分權(quán)體制下一個具有財政獨立自主性的地方政府能夠清楚認(rèn)識當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)的需求、自身公共支出的權(quán)力及相應(yīng)的公共支出成本，能夠更加對居民負(fù)責(zé)，在財政問題上更加審慎地做出決策。這一點要求中國發(fā)展地方稅制，讓地方政府具有一定的稅基和稅率的決定權(quán)，目的是使公共服務(wù)的成本以稅收價格的方式顯性地表達(dá)出來，通過價格讓政府和當(dāng)?shù)鼐用穸寄苊鞔_其公共服務(wù)收益與公共服務(wù)成本的關(guān)系。當(dāng)稅收價格能夠合理形成時，互相競爭的地方政府將很難轉(zhuǎn)移公共服務(wù)的成本，從而在決定舉債時自動實現(xiàn)自律。

需要注意的一點是，地方政府財政自律是地方治理體系完善的標(biāo)志，但就地方政府債務(wù)問題而言，財政自律并不能替代地方政府債務(wù)管理體制建設(shè)和市場監(jiān)管。地方政府債務(wù)管理體制從政府內(nèi)部建立了對地方政府的財政約束機(jī)制，而能夠合理地對金融產(chǎn)品定價的資本市場從經(jīng)濟(jì)成本的角度出發(fā)在外部監(jiān)督和規(guī)范地方政府的融資行為。各國也許對二者的依賴程度有所不同，例如，政府預(yù)算硬約束較強(qiáng)的美國主要依靠市場規(guī)則約束地方政府的債務(wù)，預(yù)算約束不那么硬但金融市場完備的日本和韓國中央政府深度參與對地方政府債務(wù)的管理。但是，不可否認(rèn)的是地方政府債務(wù)控制需要財政和市場兩手聯(lián)合發(fā)力。缺少其中任何一只手，或者根本不可能形成預(yù)算硬約束下的地方財政自律，或者無法消除市場對地方政府的不良刺激影響，最終都可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)的無序擴(kuò)張，造成系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。

中國地方政府債務(wù)在過去二十年有效地幫助了中國政府滿足快速城鎮(zhèn)化背景下迅速增長的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求，為中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，作出了巨大的貢獻(xiàn)。在地方政府債務(wù)管理體系建設(shè)方面，經(jīng)過長時間問題導(dǎo)向的改革，中國政府從無到有，逐步系統(tǒng)地構(gòu)建了地方政府債務(wù)管理的框架，取得了重大的進(jìn)步；通過幾年地方政府債券發(fā)行，中國初步形成了地方債券運行的市場機(jī)制。但是，中國地方政府債務(wù)仍不斷會有新的問題出現(xiàn)，地方政府債務(wù)管理體系的建設(shè)任重道遠(yuǎn)。我們不能簡單地認(rèn)為地方政府債務(wù)問題可以輕易地解決，地方政府債務(wù)問題是中國財稅體制內(nèi)在缺陷的一種集中反映，因此，最終解決問題并不在于地方政府債務(wù)本身，而在于推進(jìn)中國整體的財稅體制改革，實現(xiàn)預(yù)算硬約束，改變對地方政府的不良激勵。

幾乎所有國家地方債務(wù)的發(fā)展都不是一帆風(fēng)順的，防范地方債務(wù)風(fēng)險也不可能一勞永逸。中國地方債務(wù)管理面臨的挑戰(zhàn)就像成長的煩惱，中國有明確的改革目標(biāo)，相信能夠在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題，認(rèn)識問題，解決問題。

作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)中國債務(wù)研究中心

（責(zé)任編輯：董麗娟）

China Sub-national Debt:Growing Pains

Qiao Baoyun Liu Lezheng

Sub-national debt plays an important role in promoting infrastructure financing in China.However, Subnational debt risk problems are emerging as those deficiencies underlying in China fiscal and government system.Although China has gradually constructed a reasonable institutional framework for subnational debt control,new risks identified in recent local financing activities suggest that more tasks to regulate local government financing need to be done.As a technical way,fortifying capital project budget control deserves more considerations.In order to enhance market role in disciplining sub-national financing,China shall further develop its subnational bond market through breaking previous province bond packages into project-based bonds,developing credit assessment market,and diversifying investors.Transform the negative incentive of the soft budget constraint to subnational governments is the key to solve the subnational debt problem.To this end,it is crucial to build self-discipline of subnational governments,which asks for general reform of fiscal system and improving local governance.

Subnational Debt Management;Subnational Bond Market;Self-discipline of Subnational Governments

F812

A

2096-1391（2017）07-0067-07