促進(jìn)政府財(cái)力與事權(quán)協(xié)調(diào)匹配的制度安排分析

促進(jìn)政府財(cái)力與事權(quán)協(xié)調(diào)匹配的制度安排分析

李娟 譚民俊

當(dāng)前我國政府財(cái)政收入面臨中央地方財(cái)力占比失衡、政府財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任不相匹配、土地財(cái)政依賴、財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理、預(yù)算軟約束等多重困境，如何解決財(cái)政收入分配職能弱化、地方財(cái)政收支惡化、財(cái)政收入脆弱、政府財(cái)力與事權(quán)不相匹配的問題，是本次深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)。論文從財(cái)政收入來源角度，從政府收入規(guī)模適度性、中央地方財(cái)力分配合意性、地方政府財(cái)政平衡壓力、財(cái)政收入結(jié)構(gòu)變動(dòng)、財(cái)政收入穩(wěn)定性等因素出發(fā)，探討了優(yōu)化促進(jìn)政府財(cái)力與事權(quán)協(xié)調(diào)匹配的政府制度安排。

財(cái)政收入財(cái)力事權(quán)匹配制度

從結(jié)果導(dǎo)向看，事權(quán)、財(cái)力演變的軌跡取決于各級(jí)政府間博弈的程度、方式和手段，追求各層級(jí)政府實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，是分稅制體制安排邏輯鏈條的歸宿，屬于分稅制建立和完善的動(dòng)力源。但目前我國財(cái)政收入政策相對(duì)從緊，地方政府本身平衡預(yù)算的能力和責(zé)任在制度上缺乏可能，財(cái)政支出與財(cái)政收入間存在松緊搭配的反方向組合特征，地方政府承擔(dān)著與其財(cái)力極不相匹配的事權(quán)和支出責(zé)任，面臨“財(cái)政焦慮”。

轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)立是在政府間事權(quán)責(zé)任清晰界定的基礎(chǔ)上，作為政府本身財(cái)力與事權(quán)不相匹配的一種彌補(bǔ)和調(diào)節(jié)，黨的十八屆六中全會(huì)要求政府收入體系應(yīng)作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。因此在“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)”這一內(nèi)含于原“相結(jié)合”表述中的追求與市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)洽而規(guī)范制度建設(shè)的前置環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上，應(yīng)按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，通過支出責(zé)任的清晰界定，依據(jù)所需要的資金量和不同收入的特性將各項(xiàng)財(cái)政收入劃分給各級(jí)政府，構(gòu)建合理的財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制，使各級(jí)政府履行事權(quán)和支出責(zé)任獲得相應(yīng)的財(cái)力保障。

一、財(cái)政收入涵義

財(cái)政收入是指為滿足公共支出的需要，履行公共職責(zé)（事權(quán)），國家憑借其政治權(quán)力，社會(huì)授權(quán)賦予的配置（獲取和支配）經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)力（收入權(quán)和支出權(quán)），是政府支出與轉(zhuǎn)移支付的前提，是實(shí)現(xiàn)

政府職能的財(cái)力保證。國家財(cái)政參與社會(huì)產(chǎn)品分配所取得的收入，體現(xiàn)為財(cái)富從國民流向國家的動(dòng)態(tài)過程，收入規(guī)模、范圍、頻次等基本問題關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展和國民基本權(quán)利的保護(hù)，在一定程度上可以調(diào)控經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移、改進(jìn)社會(huì)福利、決定各層級(jí)政府公共產(chǎn)品供給能力及其行為模式選擇。

二、我國財(cái)政收入困境分析

當(dāng)前我國財(cái)政收入機(jī)制不規(guī)范，收入呈來源多元化、形式多樣化和復(fù)雜化特征，導(dǎo)致收入統(tǒng)計(jì)口徑多樣化，財(cái)政收支不等于政府收支，部分政府收入沒有納入到統(tǒng)一的財(cái)政收支體系中，違背了國家預(yù)算的法制化原則。地方政府不僅面臨財(cái)政收入分配職能弱化、收支惡化、捉襟見肘的問題，還面臨收入脆弱、不可持續(xù)、償還風(fēng)險(xiǎn)集聚的問題。

（一）中央地方財(cái)力占比失衡

適當(dāng)?shù)摹爸醒氲胤截?cái)力占比”是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)制度安排各環(huán)節(jié)后自然生成的。但現(xiàn)行分稅制背景下，中央財(cái)政收入特別是稅收收入中，中央占比大于地方，與企業(yè)相關(guān)的大部分稅收需要上繳中央政府，如75%的增值稅和60%的企業(yè)所得稅由中央政府獲得；在非稅收入的項(xiàng)目中，中央與地方占比相比則顯著偏低，非稅收收入在地方財(cái)政收入中起的作用相對(duì)更顯著。

（二）地方政府財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任不相匹配，收支惡化現(xiàn)象嚴(yán)重

“政府減稅”和“政府增支”雙重壓力形成的財(cái)力約束，地方收入越發(fā)拮據(jù)，不可避免地沖擊本已匾乏的地方財(cái)政收入，地方稅收體系脆弱性引致財(cái)源不足，財(cái)政自給率低），使地方政府治理機(jī)制滋生許多制度漏洞。而且財(cái)力與事權(quán)相匹配原則只是為擁有事權(quán)的地方政府爭取了財(cái)力，并沒有規(guī)定一定要承擔(dān)的支出責(zé)任，事實(shí)上，財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則和財(cái)力與事權(quán)相匹配原則都忽視了各級(jí)政府的支出責(zé)任，地方政府支出責(zé)任與財(cái)力脫節(jié)。

（三）“土地財(cái)政依賴”誘發(fā)大量社會(huì)問題，且不可持續(xù)

“土地財(cái)政”是個(gè)俗稱，一般是指地方政府依靠土地的資本和資產(chǎn)功能，出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政。由于現(xiàn)行財(cái)政體制下，與房地產(chǎn)相關(guān)的租金收入大比例地歸地方政府，“地租”的預(yù)算外性質(zhì)帶來的稅收損失主要由中央政府承擔(dān)，其短期性甚至即期性和一次性與政府官員短期行為的契合以及官員政績考核體系不合理等原因，導(dǎo)致有任期限制的地方政府官員偏好從與房地產(chǎn)相關(guān)的租金收入中獲得財(cái)政收入，有激勵(lì)以損失未來稅收為代價(jià)來提高本期的地租收入，越來越多的地方開始走上了以“經(jīng)營土地”來“經(jīng)營城市”、“經(jīng)營發(fā)展”的道路。

基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角，“土地財(cái)政”源于我國城鄉(xiāng)差異性的土地制度安排、不合理的分稅制制度和地方政府官員考評(píng)機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是政府利用制度制定和執(zhí)行優(yōu)勢(shì)，通過尋租行為掠取了本屬于農(nóng)民的資源稟賦，潛存著非生產(chǎn)性超額利潤。而制度占優(yōu)主體的地方政府是由那些同樣有著自身效用函數(shù)的官員組成的，地方政府（官員）“私利益”的逐利（機(jī)會(huì)主義）本性激勵(lì)著他們積極尋租。“土地財(cái)政”模式所帶來的利益聯(lián)接機(jī)制，助長了政府的企業(yè)家行為，不僅使地方政府在政府利益與公共利益的博弈中更趨于保留政府利益，使地方政府在供給民眾迫切需要的公共產(chǎn)品時(shí)選擇了謹(jǐn)慎供應(yīng)的策略行為，未能有效地促進(jìn)社會(huì)福利的改善，誘導(dǎo)人們福利剩余觀念的不當(dāng)選擇，而且造成資金過度流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加大了金融風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化了城市政府?dāng)U張制度外收入的動(dòng)機(jī)。

（四）財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理

財(cái)政收入結(jié)構(gòu)是指財(cái)政收入內(nèi)部各要素的構(gòu)成和比例關(guān)系，收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化與否反映了不同收入形式之間、不同收入來源之間的比例變動(dòng)情況，收入結(jié)構(gòu)的變化會(huì)對(duì)地方政府行為造成影響。目前地方政府現(xiàn)實(shí)存在渠道多元化的收入結(jié)構(gòu)，以及追求非預(yù)算資金的驅(qū)動(dòng)因素，給地方政府具體實(shí)施政府行為帶來非常大的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)：我國稅收收入占財(cái)政收入的比重逐步下降，而非稅收入無序擴(kuò)張、法律監(jiān)督弱化；在稅收收入中，增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅等所占比重偏高，所得稅和財(cái)產(chǎn)稅所占比重偏低；國有資本經(jīng)營收入和國有資產(chǎn)（資源）有償使用的收入占政府收入的比重偏低；縣級(jí)財(cái)政性收入中非稅收入占比較高，穩(wěn)定性和可持續(xù)性較差。非稅收入的膨脹、對(duì)非稅收入產(chǎn)生嚴(yán)重的路徑依賴，與我國預(yù)算制度對(duì)預(yù)算外收支的默許與縱容有著緊密關(guān)聯(lián)，根源于地方財(cái)源制度建設(shè)的不足與缺失，使得地方政府面臨“逆向軟預(yù)算約束”。

（五）財(cái)政收入占GDP比重持續(xù)上升

合理的政府收入總量控制是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。1994年—2013年，全國財(cái)政收入年均增長18.4%，財(cái)政收入占GDP的比重由1994年的10.8%上升至2013年的22.6%，且連年來財(cái)政收入增長速度超過GDP增長速度，高基數(shù)遞增的收入目標(biāo)任務(wù)與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步放緩的實(shí)際相脫離已經(jīng)開始影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)，意味著我國收入分配在結(jié)構(gòu)方面存在嚴(yán)重問題，在需求結(jié)構(gòu)上產(chǎn)生對(duì)市場力量作用程度的“擠出效應(yīng)”，不僅使國民經(jīng)濟(jì)中的政府、企業(yè)、居民三者間收入分配宏觀結(jié)構(gòu)失衡，擠占和抑制居民和企業(yè)部門收入在國民收入分配中的增長，引致“國富民窮”，使經(jīng)濟(jì)增長需求動(dòng)力結(jié)構(gòu)扭曲，成為經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步升級(jí)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的嚴(yán)重障礙，經(jīng)濟(jì)增長不得不持續(xù)過多地依靠政府需求，而且使市場力量難以充分啟動(dòng)，市場化進(jìn)程受阻，尤其是阻滯要素市場化的進(jìn)展，進(jìn)而導(dǎo)致資源配置效率受損，甚至加劇壟斷，特別是加劇政府本身的壟斷。

（六）預(yù)算軟約束

按照公共選擇理論的“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，在官僚效用函數(shù)中，官僚個(gè)體和組織都是有自身利益的“理性經(jīng)濟(jì)人”，他們?cè)凇罢问袌觥鄙吓c“經(jīng)濟(jì)市場”上的理性人一樣，追求著自己的最大效用。對(duì)于一個(gè)處于領(lǐng)導(dǎo)地位的官僚來說，無論他的個(gè)人動(dòng)機(jī)如何，都不可能按照公共利益來行動(dòng)，因此官僚在其任職期內(nèi)天然動(dòng)機(jī)會(huì)追求預(yù)算的最大化。但現(xiàn)行的公共財(cái)政預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算對(duì)各項(xiàng)政府收入的分類管理和各預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)并不明晰。預(yù)算收入與財(cái)政實(shí)際收入的偏離是預(yù)算信息不完備與政策密集調(diào)整的結(jié)果。財(cái)政收入數(shù)額的偏離不利于支出預(yù)算的安排，也不利于財(cái)政政策的連續(xù)實(shí)施。在中央地方責(zé)任劃分沒有調(diào)整以及政績考評(píng)壓力下，追求非預(yù)算收入的增加就成為地方政府在現(xiàn)有條件和環(huán)境下的理性選擇。

三、優(yōu)化促進(jìn)政府財(cái)力與事權(quán)協(xié)調(diào)匹配的制度安排

由于經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入之間長期存在倒U型關(guān)系，在舊經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力向新經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換過程中，難免會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長下滑。是繼續(xù)以往依靠土地出讓或大量借款維持收支平衡，還是通過改善地方財(cái)政收入支出結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正效應(yīng)，亦或從“分錢”博弈中解脫出來，實(shí)現(xiàn)從“人為分錢”向“靠制度分錢”的轉(zhuǎn)變，可以說是地方政府的一個(gè)艱難選擇。因而，通過制度安排，可以進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，優(yōu)化地方政府收入結(jié)構(gòu)，限定政府的行為限度，優(yōu)化財(cái)力在國土空間和功能區(qū)之間的分配，通過制度約束強(qiáng)化省級(jí)政府均衡行政區(qū)域內(nèi)財(cái)力差異和保障基層政府提供基本公共服務(wù)的職責(zé)，構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、布局均衡、兼顧公平與效率的政府收入體系，改變財(cái)力與事權(quán)的失調(diào)，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)動(dòng)態(tài)匹配。

（一）設(shè)計(jì)政府收入規(guī)模適度性

公共財(cái)政的基本原理表明，財(cái)政收入規(guī)模增減變化有一定的規(guī)律性，無法用一種精確的模型來測(cè)度每個(gè)國家財(cái)政收入規(guī)模的合理水平。一個(gè)國家財(cái)政收入規(guī)模，不僅受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)性制約，也取決于政治、社會(huì)、歷史傳統(tǒng)等因素形成的特殊國情（陳共，2011）。一個(gè)國家適度的宏觀稅率不是為了使政府收入最大化，而是為必要的政府支出提供資金來源。政府籍收入權(quán)獲取收入規(guī)模的大前提取決于事權(quán)范圍，財(cái)力規(guī)模與宏觀稅負(fù)是事權(quán)、財(cái)權(quán)大前提、大框架下多種因素綜合作用生成的“量”的結(jié)果。由于我國經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力主要來源于投資，需要通過構(gòu)造投資與政府收入規(guī)模的凹函數(shù)，反映政府收入規(guī)模和政府職能在市場經(jīng)濟(jì)體制建立與完善過程中的變化，找出使投資率最大化的政府收入規(guī)模。

因此，要分析籌集的收入規(guī)模是否適度，財(cái)政集中程度是否比較分散，考慮收入足額目標(biāo)和盡可能不對(duì)市場形成扭曲，數(shù)量方面與各級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)范圍或特定國情、階段、戰(zhàn)略設(shè)計(jì)等諸因素影響制約下的公共服務(wù)職能的邊界相適應(yīng)。分析經(jīng)濟(jì)總量對(duì)財(cái)政收入規(guī)模的影響，比較名義稅負(fù)和實(shí)際稅負(fù)，宏觀稅負(fù)是否與經(jīng)濟(jì)凈增長水平和階段相匹配；比較財(cái)政收入的現(xiàn)實(shí)規(guī)模與合理規(guī)模，地方政府是否過度注重財(cái)政收入增長率的提高，而忽視本地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)承受能力，增長速度是否滑出目標(biāo)區(qū)間，從而制訂政府收入規(guī)模適度性標(biāo)準(zhǔn)。

（二）擬定土地財(cái)政依賴度

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，土地出讓收益的獲取不僅極大滿足了地方政府?dāng)[脫一般預(yù)算收入短缺的制約，也成為地方政府在分權(quán)競爭中根據(jù)產(chǎn)業(yè)部門不同特點(diǎn)制定差異化策略的重要手段。“租稅替代”理論研究表明：對(duì)于分稅制財(cái)政體制下財(cái)政收入而言，在靜態(tài)框架下，政府財(cái)政收入滿足“租稅等價(jià)”原理；在動(dòng)態(tài)框架下，土地租金和企業(yè)稅收對(duì)于財(cái)政分權(quán)下地方政府在長期內(nèi)也滿足“租稅等價(jià)”原理；即使在短期內(nèi)，雖然不一定等價(jià)，但仍存在“租稅替代”關(guān)系。在資源總量一定情況下，房地產(chǎn)業(yè)占用資源太多，必然擠占別的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間也存在替代關(guān)系。因而“租稅替代”機(jī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯表明，財(cái)政收入的最優(yōu)化選擇是最大化租金收入和稅收收入之和的折現(xiàn)值。

“土地財(cái)政”從表象看是一個(gè)財(cái)政問題，但通過從土地相關(guān)制度變遷的角度來切入分析：土地相關(guān)的制度供給與制度目標(biāo)的矛盾是土地財(cái)政產(chǎn)生的內(nèi)在原因，工業(yè)用地因投資競爭而形成“全國性買方市場”，而商住用地卻形成了眾多的“局域性賣方市場”。因此要從土地經(jīng)營制度入手，擬定地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度，有無土地財(cái)政現(xiàn)象突顯問題，地方政府對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控總體上是否缺乏彈性，有無利用制度性優(yōu)勢(shì)尋求巨額差異性制度租金情況，資源稟賦的再配置是否侵占公眾利益，土地出讓收入是否成為政府收入的最主要來源，地方政府有無受到財(cái)政錯(cuò)覺（fiscal illusion）的影響，導(dǎo)致資源錯(cuò)誤配置和浪費(fèi)。通過制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)建立中央?yún)⑴c土地出讓金收入分成制度，改變地方政府參與房地產(chǎn)市場利益鏈條的制度基礎(chǔ)，逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營管理職能，打破依靠土地出讓收入的格局。

（三）優(yōu)化政績考核指標(biāo)體系

當(dāng)前我國地方官員源于上級(jí)政府的縱向責(zé)任大于源于民眾的橫向責(zé)任，晉升的政治競爭基本上是一種“零和博弈”，而且這種升遷主要取決于以經(jīng)濟(jì)績效為主的政績競爭，政績考核有片面追求GDP增長、招商引資的傾向，而同時(shí)并不考核GDP和招商引資的代價(jià)，也不考核財(cái)政收入的支出范圍和質(zhì)量，各地方政府往往會(huì)在地區(qū)競爭中采取競爭而不是合作的策略。

因此，要將績效考評(píng)的范圍擴(kuò)大到包括基本支出、轉(zhuǎn)移性支出、公共工程支出等在內(nèi)的所有政府公共支出，考評(píng)內(nèi)容不僅要考評(píng)資金落實(shí)、使用情況和項(xiàng)目部門完成情況等，更要考評(píng)績效目標(biāo)的合理性，要測(cè)算指標(biāo)之間的匹配度和協(xié)調(diào)性，降低經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入增長在政府政績考核中的重要性，優(yōu)化政績考核體系，將節(jié)能減排、穩(wěn)定物價(jià)、控制房價(jià)等關(guān)乎民生問題納入政府考核范圍，將考核財(cái)政收入與財(cái)政支出結(jié)合起來；在對(duì)招商引資考核與獎(jiǎng)勵(lì)政策方面，不僅要與引進(jìn)項(xiàng)目的資金量掛鉤，還要與對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、稅收貢獻(xiàn)掛鉤，增加公共產(chǎn)品供給情況在地方政府考核中的權(quán)重，為優(yōu)化政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)提供制度保證，依靠制度約束其短期行為。

（四）考慮中央地方財(cái)力分配合意性

Brennan和Buchanan(1980)提出了共謀假設(shè)，即中央政府和地方政府共謀約定，允許子級(jí)政府和中央政府通過合作來最大化它們的收入，政府之間的共謀使得參與共謀的各級(jí)政府都能從中獲益，收入增加將導(dǎo)致政府的支出增加，從而使政府規(guī)模擴(kuò)大，共謀一般都是通過政府間的轉(zhuǎn)移支付和收入共享來實(shí)現(xiàn)的。

因此，要用“每級(jí)政府干多少事，必須有多少錢”這一規(guī)律來評(píng)判格局的合意性，計(jì)算分析各級(jí)政府獲取上級(jí)政府財(cái)政資金補(bǔ)助的博弈納什均衡、自身的占優(yōu)戰(zhàn)略均衡，是否是帕累托最優(yōu)；確定初次分配和再分配中央財(cái)政的合意集中度，以便按照公平和效率的原則將稅種加以劃分，解決稅源配置的“合成謬誤”、政府間的稅收惡性競爭、稅收歸屬權(quán)漂移不定的問題，促進(jìn)中央政府下放收入自主權(quán)給地方政府，幫助地方政府建立多元化的投資機(jī)制，使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，降低地方政府謀求“非正式”收入的動(dòng)機(jī)，實(shí)現(xiàn)財(cái)富在政府間的合理配置。

（五）分析地方政府財(cái)政平衡壓力

政府債務(wù)雖不計(jì)入財(cái)政收入，但因地方政府性債務(wù)與財(cái)政相關(guān)度極高，債務(wù)組合包含了復(fù)雜和高風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政結(jié)構(gòu)，成為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的核心所在。為綜合考察財(cái)政收入，應(yīng)分析地方政府自身的一般財(cái)政收入與一般財(cái)政支出間的均衡，考慮財(cái)政赤字和政府債務(wù)規(guī)模適度性問題，有無債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政府舉債行為失范和借債軟約束問題，作為考察財(cái)政收入規(guī)模的參考；有無接近集中償付期的地方政府債務(wù)和財(cái)政縱向不平衡，分析財(cái)政債務(wù)依存度，理清“隱形”地方債的誘發(fā)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地方債本身邏輯內(nèi)蘊(yùn)的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制。

地方融資平臺(tái)的根本問題在于地方的財(cái)力和事權(quán)不相匹配，蘊(yùn)含著政府以及財(cái)政性的風(fēng)險(xiǎn)，治本之道在于合理分配中央和地方的事權(quán)。因而要計(jì)算地方財(cái)政自給率、人均自有財(cái)政收入、人均一般性轉(zhuǎn)移支付、人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，分析地方投資需求增長與地方投資能力增長間是否存在矛盾，促進(jìn)建立穩(wěn)定、可持續(xù)的政府籌資體制，推動(dòng)直接融資市場發(fā)展，提高金融產(chǎn)業(yè)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的支撐能力和對(duì)地方稅收的貢獻(xiàn)率，把增加地方金融能力作為解決融資渠道的重要途徑，改變以地方政府融資平臺(tái)為主體、以土地儲(chǔ)備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，從源頭上根除債務(wù)擴(kuò)張的體制基因。

（六）考量財(cái)政收入結(jié)構(gòu)變動(dòng)

隨著政府目標(biāo)的轉(zhuǎn)型，依靠以流轉(zhuǎn)稅為主體的收入結(jié)構(gòu)已經(jīng)漸漸不能適應(yīng)更強(qiáng)調(diào)福利改進(jìn)、調(diào)節(jié)分配的增長目標(biāo)。按照投入產(chǎn)出原則，最優(yōu)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)是指能夠以最小經(jīng)濟(jì)效率損失取得最大財(cái)政收入，但目前我國現(xiàn)有的政府收入結(jié)構(gòu)存在福利趕超和經(jīng)濟(jì)增長的兩難抉擇，因而規(guī)范政府行為可以考慮從優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)入手。

由于稅收與非稅收入之間的比例關(guān)系以及稅收中各稅種結(jié)構(gòu)的合理安排關(guān)系到地方政府財(cái)政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長和權(quán)力分配機(jī)制問題，因此，應(yīng)從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、部門結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)的空間結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)等方面，分析稅收收入和非稅收入、預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入、政府性基金收入與地方一般預(yù)算收入的比重、變動(dòng)、貢獻(xiàn)率，有無預(yù)算內(nèi)收入彈性較小而預(yù)算外收入彈性較大情況，判斷我國政府行為傾向性，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)是否健康合理，財(cái)政收入增長來源產(chǎn)業(yè)是否協(xié)調(diào)發(fā)展，各產(chǎn)業(yè)在財(cái)政收入增長中的貢獻(xiàn)率是否符合客觀規(guī)律，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否趨于片面、偏離產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。要對(duì)不同行業(yè)對(duì)財(cái)政收入的支撐作用進(jìn)行考量，計(jì)算財(cái)政收入對(duì)不同行業(yè)的依賴性，是否存在收入風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)短板現(xiàn)象，促進(jìn)建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級(jí)管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算和收益分享制度，依靠國有資產(chǎn)收益彌補(bǔ)政府收支缺口，降低政府對(duì)非稅收入的儲(chǔ)存度，合理控制財(cái)政收入在GDP中的比重，避免財(cái)政收入增加對(duì)民間投資產(chǎn)生較大擠出效應(yīng)，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收入的協(xié)同增長，使財(cái)政收入結(jié)構(gòu)更適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的多重目標(biāo)。

（七）評(píng)估財(cái)政收入合法完整性

法國政治哲學(xué)家J·博丹(Jean Bodin)在《國家六論》中指出，國家財(cái)政收入必須擁有正當(dāng)?shù)氖杖胧侄?。?cái)政預(yù)算內(nèi)收入增長具有相對(duì)確切的制度邊界，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人要想擴(kuò)展或壓縮財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入都會(huì)遇到較大的制度障礙，花費(fèi)很大的“違規(guī)成本”，地方政府非規(guī)范的制度外財(cái)政形成的直接原因在于地方政府現(xiàn)行體制下的規(guī)范收入不足以應(yīng)付其支出的增加，從而迫使地方政府在正式財(cái)政制度外尋找彌補(bǔ)收入不足的出路。其深層次的原因則在于轉(zhuǎn)型期伴隨著決策權(quán)分散化而來的地方事權(quán)日益增加，舊的財(cái)政制度在立法與執(zhí)法上的缺陷，使非規(guī)范的財(cái)政制度有存在的空間。

因此，要評(píng)估財(cái)政收入來源是否違背了公共財(cái)政的法制化要求，是否完整反映政府收入來源、性質(zhì)，預(yù)算外資金是否受財(cái)政預(yù)決算制度約束，財(cái)政預(yù)決算制度是否起到合理配置公共資源滿足公共需求的效果，是否排斥市場力量（企業(yè)、居民）收入增長，特別是對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生持續(xù)的“擠出效應(yīng)”，有無財(cái)政收入的虛增，導(dǎo)致地方可用財(cái)力不足、收支缺口擴(kuò)大、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇情況。通過對(duì)稅收數(shù)據(jù)的分析，有無擾亂稅收征管秩序，收“過頭稅、過頭費(fèi)”、引稅返還、“以票引稅”、“以費(fèi)擠稅”、調(diào)節(jié)非稅收入和虛增稅收收入，加重企業(yè)和居民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，影響政府逆周期調(diào)控政策效果，財(cái)政收入失真的情況。政府有無通過各種政治壓力或者交換關(guān)系迫使或誘使所管轄區(qū)域的部分企業(yè)或其他實(shí)體單位向政府倡導(dǎo)的政績項(xiàng)目或其他公共設(shè)施工程捐資出力，有無“故意制造財(cái)政缺口”獲取上級(jí)政府補(bǔ)助。通過評(píng)估，促進(jìn)建立完整統(tǒng)一的預(yù)算體系，實(shí)行“全口徑預(yù)算”，將全部政府收入納入預(yù)算內(nèi)管理，規(guī)范制度外財(cái)政，使收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性。

（八）規(guī)制財(cái)政收入穩(wěn)定性

建立分權(quán)分稅的財(cái)政聯(lián)邦主義，其中一個(gè)關(guān)鍵問題在于要發(fā)揮地方政府在提供基本公共服務(wù)和籌措資金中的作用（林雙林，2006）。因此，針對(duì)“橫向不均衡”履行區(qū)域差異調(diào)節(jié)責(zé)任的物質(zhì)前提，就是形成合理設(shè)計(jì)與可持續(xù)實(shí)施的中央、地方間“縱向不均衡”的財(cái)力分配框架。要從有利于轉(zhuǎn)變地方政府行為出發(fā)，檢查中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總盤子中地方政府可自主支配的轉(zhuǎn)移支付份額，分析地方政府汲取“自有收入”的能力和財(cái)力自主度，檢查政府是否對(duì)財(cái)政收入質(zhì)量設(shè)置了硬性指標(biāo)要求，分析需求結(jié)構(gòu)對(duì)地方財(cái)政增收穩(wěn)定性的影響和拉動(dòng)效應(yīng)、貢獻(xiàn)率，財(cái)政收入質(zhì)量是否與總量同步提升，收入來源中是否存在一定的不確定性，受宏觀政策面和經(jīng)濟(jì)周期的影響較大，收入增長是否具有可持續(xù)性，避免政府收入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的消極作用。

通過制度安排，規(guī)范政府公共收入體系和收入分配機(jī)制，建立健全公共資源收益合理共享機(jī)制、資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，確保資源的級(jí)差地租轉(zhuǎn)化為政府收入，平衡貢獻(xiàn)與收益的關(guān)系，引導(dǎo)各地區(qū)按照科學(xué)合理的方式從“特色資源”中獲取收入，進(jìn)一步挖掘地方收入的增收空間，擴(kuò)大地方財(cái)政自主權(quán)和責(zé)任約束，提升地方政府產(chǎn)業(yè)層次，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，確保資金有效流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)的共同成長，避免經(jīng)濟(jì)波動(dòng)高頻化，弱化地方因追求稅收增長而投資上項(xiàng)目的沖動(dòng)，使貧困地區(qū)跳出“貧困陷阱”，形成獨(dú)立穩(wěn)定的收入機(jī)制，增強(qiáng)地方政府承擔(dān)與其事權(quán)對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任的能力。

四、結(jié)語

通過考量收入來源，促使財(cái)力跟著事權(quán)走，實(shí)現(xiàn)在“財(cái)力”的層面解決地方財(cái)務(wù)困境的意圖。促進(jìn)保持現(xiàn)有財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，遵循公平、便利和效率等原則，調(diào)整中央和地方政府間收入配置格局，逐步理順中央和地方收入劃分，促進(jìn)政府財(cái)力事權(quán)兩相宜，地方政府收支責(zé)任與其所擁有的財(cái)力相匹配，建立與財(cái)力狀況和權(quán)力分配基本適應(yīng)的公共服務(wù)事權(quán)安排格局，在“事權(quán)和財(cái)權(quán)相順應(yīng)”的基礎(chǔ)上，追求“財(cái)力和支出責(zé)任相匹配”的結(jié)果。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論邏輯和實(shí)踐常識(shí)方面，本文探究了如何尋找一條修正體制的正確路徑，構(gòu)建起收支結(jié)構(gòu)改善、財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制格局，加快相機(jī)抉擇財(cái)政政策決策機(jī)制的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，在資源配置、管理運(yùn)行、績效評(píng)價(jià)等多個(gè)維度形成系統(tǒng)性、整體性的制度安排，在集中與分散、分權(quán)和集權(quán)格局之間找到一個(gè)適度的平衡點(diǎn)，改變地方政府的行為和偏好，使中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任和財(cái)力優(yōu)化均衡，從而充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，促進(jìn)國家有序而統(tǒng)一的治理，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)！

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Institutional Arrangement Analysis to Promote the Matching Optimization of Government Financial Resources and Powers

LI Juan,TAN Min-jun
The Marxism College of Hunan Agricultural University,Changsha 410128
Hunan Provincial Audit Office,Changsha 410001

At present,China's government revenue is confronted with the problems of the imbalance of central and local financial resources,the financial and administrative responsibilities of the government do not match,the financial dependence of the land,the irrational structure of the fiscal revenue,and the soft constraints of the budget and so on.How to solve the problems of weakening of the fiscal revenue distribution function,the deterioration of fiscal revenue and expenditure,the fragile fiscal revenue,the government's financial and administrative rights do not match,is the focus of deepening economic reform. Based on the factors of fiscal revenue,this paper discusses how to optimize the government's financial and power coordination from the aspects of the moderation of government income,the appropriation of central local financial allocation,the balance of local government fiscal balance,the change of fiscal revenue structure and the stability of fiscal revenue of the government system.

Financial Revenue,Financial resources,Powers,Matching,System

F810

A

李娟，女，漢族，湖南新邵人，碩士，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，研究方向：社會(huì)科學(xué)、應(yīng)用倫理學(xué)譚民俊，男，漢族，湖南隆回人，博士，湖南省審計(jì)廳高級(jí)審計(jì)師，研究方向：審計(jì)理論與實(shí)踐；湖南長沙，410001