檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度研究

文/徐杰 葉子鵬

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度研究

文/徐杰 葉子鵬

近年來(lái)，掠奪國(guó)家資源、破壞生態(tài)環(huán)境等侵害社會(huì)公共利益的事件時(shí)有發(fā)生，一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為更進(jìn)一步加大了公共利益的損失，授予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職權(quán)不僅能促進(jìn)依法行政，維護(hù)社會(huì)公共利益，而且有利于改變我國(guó)司法權(quán)相對(duì)弱化的權(quán)力格局，更好地實(shí)現(xiàn)公民民主權(quán)利。

檢察機(jī)關(guān)；行政公益訴訟；公共利益

中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，優(yōu)化司法職權(quán)配置，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2015年7月2日最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（《試點(diǎn)方案》），對(duì)試點(diǎn)案件范圍、訴前程序、訴訟參與人等方面內(nèi)容作了具體規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度改革指明了方向，對(duì)于促進(jìn)依法行政、保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益具有重大意義。但是，新修改的行政訴訟法和現(xiàn)行人民法院組織法、人民檢察院組織法等法律文件并未對(duì)行政公益訴訟作出正式的法律規(guī)定，改革制度尚未蓋棺定論，仍然處于不斷的摸索之中。

一、國(guó)家積極作為論和訴訟信托理論——檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

前幾年，針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為損害社會(huì)公益的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)曾多次嘗試著向法院提起訴訟，但往往被法院以不具備原告資格而駁回。一方面我國(guó)法律并未對(duì)行政公益訴訟作出相應(yīng)的具體規(guī)定，另一方面檢察機(jī)關(guān)與被訴行政行為之間并不存在直接的利害關(guān)系，因此外界對(duì)檢察機(jī)關(guān)究竟是否應(yīng)當(dāng)具備訴訟原告資格存在不小的爭(zhēng)議。國(guó)家積極作為論和訴訟信托理論則為支持檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供了重要的理論基礎(chǔ)。

國(guó)家積極作為論認(rèn)為，建立現(xiàn)代法治國(guó)家的核心要義便是規(guī)范國(guó)家公權(quán)力的行使，在缺乏外部監(jiān)督與制約的情況下，政府總是傾向于濫用手中的權(quán)力，在具體的行政執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些違法作為或不作為的現(xiàn)象，不僅侵害了公民個(gè)體利益，而且還會(huì)給國(guó)家和社會(huì)公益帶來(lái)不同程度的損失。要解決這一問(wèn)題，就必須約束國(guó)家公權(quán)力的運(yùn)行，不僅要以權(quán)利制約權(quán)力，更要重視權(quán)力對(duì)權(quán)力的制衡，尤其要強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，使行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定行使職權(quán)。其中，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟就是權(quán)力制約的一個(gè)表現(xiàn)形式，國(guó)家以給予檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的方式將越軌的行政權(quán)力重新關(guān)回法律的籠子里，以此來(lái)消除各種濫用職權(quán)、貪污腐敗的不良現(xiàn)象。

訴訟信托理論作為國(guó)家積極作為論的集中體現(xiàn)，直接闡述了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)。根據(jù)訴訟信托理論，為維護(hù)公共利益，需要有一個(gè)“代言人”，既非直接利害關(guān)系人，也不對(duì)訴訟標(biāo)的享有正當(dāng)利益，只是基于實(shí)體權(quán)利義務(wù)人的“信托”而成為程序意義上的當(dāng)事人，在某項(xiàng)公共利益受到侵犯或即將受到侵犯時(shí)通過(guò)運(yùn)用訴權(quán)尋求司法救濟(jì)以維護(hù)公共利益。這種理論在檢察院對(duì)刑事犯罪提起公訴中體現(xiàn)得尤為充分，考慮到刑事取證的復(fù)雜程度以及個(gè)人復(fù)仇對(duì)社會(huì)帶來(lái)的危害性等問(wèn)題，當(dāng)代幾乎所有國(guó)家都?jí)艛嗔藢?duì)刑事犯罪的追訴權(quán)，同理，考慮到一般民眾、法人或組織在行政公益訴訟中面臨的諸多難題，由檢察院來(lái)充當(dāng)國(guó)家的代理人去提起訴訟無(wú)疑具備理論上的正當(dāng)性。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的重要意義

首先，有利于實(shí)現(xiàn)依法行政，保護(hù)社會(huì)公共利益。近年來(lái)，在食品安全、環(huán)境保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域，因行政機(jī)關(guān)亂作為或不作為引發(fā)了許多問(wèn)題，行政公益訴訟的直接目的便是維護(hù)這些社會(huì)公益免受行政權(quán)力的侵犯，而維護(hù)社會(huì)公益的同時(shí)也起到了倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政的效果。一方面，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起訴訟的方式可以預(yù)先告知行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的違法行為，促使其及時(shí)糾正錯(cuò)誤的行為，貴州省金沙縣檢察院訴縣環(huán)保局的案子就是一個(gè)很好的證明，縣環(huán)保局正是在檢察院提起訴訟期間變更了先前的不依法履職行為，對(duì)拒絕上繳排污費(fèi)的佳樂(lè)公司作出了正確的行政處罰決定。另一方面，倘若行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)糾正違法行為，則可以通過(guò)法院的正式判決來(lái)強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)依法履職，貴州省錦屏縣檢察院訴縣環(huán)保局行政公益訴訟案中，法院便支持了檢察院一方的訴求，及時(shí)制止了縣環(huán)保局的行政不作為，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人員給予了相應(yīng)處罰，這種法律上的硬性約束不僅避免了當(dāng)?shù)氐奈廴緮U(kuò)大及環(huán)境惡化，維護(hù)了公共利益，更是逼迫著行政機(jī)關(guān)在法律的框架內(nèi)積極作為。

其次，有利于改變我國(guó)司法權(quán)相對(duì)弱化的權(quán)力格局。我國(guó)并未采取西方國(guó)家所采取的立法、行政、司法三權(quán)分立的權(quán)力制衡模式，司法機(jī)關(guān)也無(wú)法對(duì)抽象的行政行為進(jìn)行違憲審查，長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制更是造成了行政權(quán)一家獨(dú)大的局面，司法權(quán)相對(duì)弱化已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。作為守衛(wèi)社會(huì)公正的最后一道防線，我國(guó)司法機(jī)關(guān)并未真正實(shí)現(xiàn)自身的獨(dú)立，很多時(shí)候依然受制于各級(jí)行政部門，盡管中央現(xiàn)在正大力推進(jìn)省以下檢察院、法院人財(cái)物的統(tǒng)管，并探索建立跨區(qū)法院以及巡回法庭，這一切都旨在加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，維護(hù)社會(huì)公平正義，但以上一系列改革措施充其量只能使司法權(quán)擺脫行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，卻沒(méi)法讓司法權(quán)有能力去主動(dòng)約束行政權(quán)的恣意妄為。行政公益訴訟授予檢察院提起訴訟的主體資格，這就在很大程度上改變了司法權(quán)與行政權(quán)之間的力量對(duì)比，使得檢察權(quán)和審判權(quán)可以聯(lián)合起來(lái)共同制約行政權(quán)，這對(duì)于優(yōu)化權(quán)力配置，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟需要解決的問(wèn)題

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟需要重點(diǎn)解決以下兩個(gè)問(wèn)題：一是檢察機(jī)關(guān)的身份定位，即檢察機(jī)關(guān)究竟是以何種身份去提起訴訟；二是檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的模式選擇，即檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)成為提起訴訟的唯一適格主體，公民或非政府組織是否也有權(quán)提起訴訟。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法律身份，主要有以下幾種觀點(diǎn)。第一，原告人學(xué)說(shuō)。該學(xué)說(shuō)將檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為訴訟原告，我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定原告必須與被訴行為存在直接的利害關(guān)系，且行為人可以處分自己的實(shí)體權(quán)利，但檢察院?jiǎn)?dòng)訴訟的目的卻是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，并不具備充當(dāng)訴訟原告的資格要件。第二，法律監(jiān)督學(xué)說(shuō)。該學(xué)說(shuō)將檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為法律監(jiān)督者，此說(shuō)法雖符合憲法對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的定位，但沒(méi)法解決檢察機(jī)關(guān)同時(shí)具備起訴者和監(jiān)督者雙重身份的困境。第三，公益代表人學(xué)說(shuō)。該學(xué)說(shuō)將檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為保護(hù)社會(huì)公益的代表人，而公益代表人的稱謂在我國(guó)訴訟法中并沒(méi)有明確的依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)所處的法律地位以及相應(yīng)的訴訟權(quán)利、義務(wù)也不好認(rèn)定。第四，行政公訴人學(xué)說(shuō)。該學(xué)說(shuō)將檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為刑事公訴人在行政訴訟領(lǐng)域的角色延伸，檢察機(jī)關(guān)就像追訴犯罪一樣來(lái)起訴行政機(jī)關(guān)的違法行為。

筆者認(rèn)為，行政公訴人學(xué)說(shuō)最為恰當(dāng)?shù)乇硎隽藱z察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律身份。該學(xué)說(shuō)既避免了強(qiáng)制賦予檢察機(jī)關(guān)“原告”的資格，又充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者的身份，同時(shí)沒(méi)有打破傳統(tǒng)的行政訴訟結(jié)構(gòu)，不會(huì)導(dǎo)致行政訴訟體制出現(xiàn)大的變動(dòng)，具備現(xiàn)實(shí)層面的可操作性，也更容易被社會(huì)公眾所接受。同時(shí)需要注意的是盡管檢察機(jī)關(guān)享有法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)，但仍然是以一方當(dāng)事人的身份而參與到案件的審判之中，只不過(guò)此時(shí)的檢察機(jī)關(guān)并非實(shí)體權(quán)利上的原告，而更多的是一種程序意義上的原告。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予法官高度的尊重，而不能以法律監(jiān)督者的身份對(duì)法官的自由裁判權(quán)橫加干涉。

有關(guān)行政公益訴訟的啟動(dòng)主體問(wèn)題，一直以來(lái)存在各種爭(zhēng)論，部分人贊成檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)獨(dú)享行政公益訴權(quán)，也有部分人贊成公民或非政府組織也應(yīng)當(dāng)享有提起訴訟的權(quán)利。相比于公民或非政府組織直接提起訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴訟具有諸多優(yōu)勢(shì)。首先，檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)公共利益的代表人，有國(guó)家力量作為支撐，具備公民或組織所不具備的專業(yè)優(yōu)勢(shì)以及充足的人力、財(cái)力資源，可以有效彌補(bǔ)個(gè)體力量的不足，保證訴訟雙方的實(shí)力均衡；其次，行政公益訴訟并不能給公民或非政府組織帶來(lái)直接的利益回報(bào)，由其承擔(dān)這種公共利益的救濟(jì)，因缺乏回報(bào)機(jī)制得不到穩(wěn)定持久的保障，而檢察機(jī)關(guān)由于有國(guó)家財(cái)政的支持，可以同侵害公益的違法行政行為抗?fàn)幍降?；再次，由檢察院發(fā)動(dòng)的訴訟具有更大的現(xiàn)實(shí)影響力，在具體的訴訟案件中，檢察院一旦取得勝利往往會(huì)導(dǎo)致一些決策的重大調(diào)整，甚至引起某些法律規(guī)章制度的修改，同時(shí)對(duì)其他行政機(jī)關(guān)的類似違法行為也會(huì)起到相應(yīng)的威懾作用，這種訴訟效果具備較強(qiáng)的未來(lái)指向性。

盡管檢察機(jī)關(guān)具備諸多獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是由檢察機(jī)關(guān)獨(dú)享行政公益訴訟權(quán)也會(huì)帶來(lái)一些風(fēng)險(xiǎn)和弊端，畢竟檢察機(jī)關(guān)的精力是有限的，不可能發(fā)現(xiàn)所有的侵害公共利益的違法行政行為，就算發(fā)現(xiàn)了也會(huì)因時(shí)間精力不足或其他方面的原因而怠于履行公益代表人的職責(zé)，這樣就必然會(huì)導(dǎo)致一部分受損害的公共利益得不到救濟(jì)。因此，最好的做法便是確立公民或非政府組織訴權(quán)的檢察前置程序，即公民或非政府組織在提起訴訟前，應(yīng)當(dāng)先行向檢察院提出申請(qǐng)，如果檢察院怠于履行職責(zé)或者認(rèn)為不宜提起訴訟，公民或非政府組織便可以自行向人民法院起訴，這種做法既避免了司法資源的過(guò)度耗費(fèi)，又使社會(huì)公共利益得到了最大限度的保護(hù)。

四、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度構(gòu)建

首先，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟需要堅(jiān)持以下基本原則：第一，重大公益原則。建立行政公益訴訟制度的初衷是為維護(hù)社會(huì)公益，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)的亂作為或不作為嚴(yán)重危害了社會(huì)公益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能提起相關(guān)的行政公益訴訟，倘若被侵害的是公民或組織個(gè)體的私益，完全可以通過(guò)普通的行政訴訟來(lái)解決，檢察機(jī)關(guān)不宜強(qiáng)行介入。第二，行政前置原則。為盡可能地節(jié)省司法資源，避免司法權(quán)的過(guò)度干預(yù)而導(dǎo)致行政效率的降低，檢察機(jī)關(guān)在啟動(dòng)訴訟之前需要對(duì)相關(guān)行政主體發(fā)出檢察建議，給其一個(gè)及時(shí)糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，如果行政主體在規(guī)定期限內(nèi)不予回復(fù)或拒絕履行相應(yīng)的職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)便可直接啟動(dòng)起訴程序。第三，必要性原則。行政公益訴訟制度作為保護(hù)社會(huì)公益的最后一道屏障不宜過(guò)早啟用，應(yīng)當(dāng)滿足一定的必要性條件。一是，案件必須涉及公共利益且沒(méi)有與之有直接利害關(guān)系的公民或組織先行向法院提出訴訟；二是，一切可以使用的非訟救濟(jì)方式已經(jīng)用盡，仍然不足以避免有關(guān)的公共利益受到侵害。

其次，關(guān)于受案范圍與標(biāo)準(zhǔn)。從最高檢發(fā)布的《試點(diǎn)方案》以及檢察院提起的民事公益訴訟的具體司法實(shí)踐來(lái)看，行政公益訴訟案件主要包括以下三類：一是排放污水、廢氣等污染環(huán)境，危害百姓生命健康的案件；二是破壞耕地、掠奪性開采礦產(chǎn)等破壞自然資源，阻礙國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的案件；三是違法轉(zhuǎn)讓、出讓國(guó)有資產(chǎn)等惡意侵占國(guó)家財(cái)產(chǎn)的案件。

在行政公益訴訟的受案標(biāo)準(zhǔn)上，有種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實(shí)的發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。這就意味著只要行政主體的行政不作為或亂作為對(duì)社會(huì)公益存在潛在的侵害危險(xiǎn)，檢察院便可依法提起相關(guān)訴訟。這種標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐操作層面并不可行，也無(wú)必要，因?yàn)閷?duì)于何謂潛在的侵害危險(xiǎn)并沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的證明標(biāo)準(zhǔn)，采用這種極富主觀色彩的受案標(biāo)準(zhǔn)很可能會(huì)導(dǎo)致行政公益訴訟的濫用，進(jìn)而造成司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。因此，在行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)采取客觀損害的標(biāo)準(zhǔn)，即只有行政不作為或亂作為導(dǎo)致相關(guān)的社會(huì)公益正在遭受侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能向法院提起訴訟。

再次，關(guān)于調(diào)查程序。在討論檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)之前，需要首先明確行政公益訴訟案件的舉證責(zé)任歸屬問(wèn)題，究竟是采取行政訴訟中的“舉證責(zé)任倒置”原則，還是采取民事訴訟中的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則？第一，行政公益訴訟從根上本上來(lái)說(shuō)依然屬于行政訴訟的范疇，其被告仍舊是具體的行政機(jī)關(guān)或行政組織，只不過(guò)因涉及公共利益而被冠以新的名稱。因此，應(yīng)當(dāng)與普通的行政訴訟采用相同的舉證責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)；第二，無(wú)論是行政不作為或亂作為，均是行政機(jī)關(guān)所為，行政機(jī)關(guān)都有說(shuō)明其行政行為合法性的義務(wù)，并且行政機(jī)關(guān)在舉證的便利性與專業(yè)性上并不遜于檢察機(jī)關(guān)。就此而言，舉證責(zé)任倒置原則更適合行政公益訴訟，在具體的訴訟過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)只需要提供公共利益受損的事實(shí)以及具體行政行為與此存在因果關(guān)系的相關(guān)證據(jù)，其他的舉證責(zé)任則由被訴行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

盡管在行政公益訴訟中由被訴行政主體承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，但檢察機(jī)關(guān)仍然需要提供公共利益的受損以及行政主體的不當(dāng)行為等基本事實(shí)信息，這就需要賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的調(diào)查權(quán)。由于公共利益的受損涉及到方方面面的內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)不僅可以詢問(wèn)被訴行政機(jī)關(guān)，而且應(yīng)當(dāng)有權(quán)向與案件有關(guān)的當(dāng)事人調(diào)查、收集證據(jù)，包括收集物證、書證以及相關(guān)的視聽(tīng)資料，派出工作人員到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地考察，聘請(qǐng)或指派專家對(duì)專業(yè)問(wèn)題作出鑒定及解釋等。需要注意的是，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時(shí)必須堅(jiān)持客觀公正的立場(chǎng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)有利、不利的證據(jù)都應(yīng)當(dāng)調(diào)查，這樣才能為進(jìn)一步的審查起訴做好充分的準(zhǔn)備。

徐杰，中共中央黨校政法教研部研究生，研究方向：司法實(shí)踐；

葉子鵬，中共中央黨校黨建教研部研究生，研究方向：國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化。

責(zé)任編輯李冬梅

D925.3

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2017.02.005