武警部隊遂行救援任務(wù)法律保障初探

摘 要 法制建設(shè)武警部隊適應(yīng)救援職能建設(shè)的基礎(chǔ)和保障，是遂行各類搶險救援任務(wù)的依據(jù)和指南。本文認為運用法治思維和法治方式想問題、抓決策，將法治精神和法治理念貫徹到搶險救援后勤保障的全過程已成為搶險救援任務(wù)后勤保障實施的重要一環(huán)。

關(guān)鍵詞 法制建設(shè) 搶險救援 后勤保障

作者簡介：樊世隆，武警后勤學(xué)院。

中圖分類號：E277 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.133

一、 武警部隊搶險救援后勤法規(guī)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）初步形成了武警部隊搶險救援法規(guī)體系

武警部隊是我國搶險救援的重要突擊力量，同其他類型救援力量相比較，武警部隊分布點多面長線廣，擁有獨特的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，軍地互信共建工作基礎(chǔ)牢固，且警種部隊、武警總隊、武警機動師三類救援力量相互配合，因而在搶險救援任務(wù)中扮演著“先遣隊”和“主力軍”角色，其參與搶險救援行動涉及諸多法律問題。

為了規(guī)范和保障武警部隊搶險救災(zāi)活動，更好發(fā)揮其在救援行動中的作用，國家先后頒布了《國防法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》和《森林法》，明確規(guī)定參與搶險救災(zāi)是軍隊和軍人的任務(wù)。

2005年7月1日《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》正式頒布，是目前解放軍和武警部隊?wèi)?yīng)對搶險救災(zāi)任務(wù)最具指導(dǎo)力的法律依據(jù)，其中對軍隊參加搶險救災(zāi)擔(dān)負的任務(wù)、組織指揮、協(xié)調(diào)保障工作做出了細致具體的規(guī)定。

2009年頒布的《人民武裝警察法》是武警部隊重要的立法成果，首次以法律形式將搶險救援任務(wù)賦予武警部隊。參照《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》，武警部隊制定了《武警部隊搶險救災(zāi)實施辦法》用以規(guī)范指導(dǎo)武警部隊遂行搶險救援任務(wù)的流程，保護官兵自身權(quán)益，規(guī)范武警部隊搶險救災(zāi)行動應(yīng)急法律體系已經(jīng)初步成型，涵蓋了任務(wù)賦予、組織指揮、職權(quán)范圍、行動準(zhǔn)則等。

分析當(dāng)前武警部隊面臨的任務(wù)情況，法律保障業(yè)已形成了較為順暢的體系性發(fā)展思路。具體到后勤保障的法規(guī)上，主要形成了三大類型的法律法規(guī)門類：規(guī)范任務(wù)范圍及職權(quán)的法律法規(guī)、針對災(zāi)害防治的法律法規(guī)、指導(dǎo)處置情況的法律法規(guī)?！段渚筷犎涡灾卮笕蝿?wù)管理規(guī)定》、《武警部隊處置突發(fā)事件規(guī)定》、《武警部隊處置突發(fā)事件組織指揮規(guī)則》均有專門章節(jié)對搶險救援的后勤戰(zhàn)備轉(zhuǎn)換、機動集結(jié)、現(xiàn)地展開、后勤指揮做出了具體規(guī)范。

（二）搶險救援后勤法律保障面臨的主要問題

目前武警部隊在重大任務(wù)搶險救援后勤保障中所需的法律保障主要集中在以下三個方面：

1.軍地后勤協(xié)同保障法律規(guī)范不足：

武警部隊遂行重大搶險救援任務(wù)后勤工作的重點在于為任務(wù)部隊提供持續(xù)有力的保障。歷次救援任務(wù)中，各類救援力量的后勤資源整合極為緩慢，與國際共識的救援黃金72小時時限吻合度不高，究其根源在于，目前的軍地聯(lián)合救援是在行政指令，組織間協(xié)商的基礎(chǔ)上進行的，組織架構(gòu)松散、部門間決策隨意性大、工作規(guī)范化程度不強。

2.針對搶險救援后勤保障準(zhǔn)備法律不完善：

武警部隊為應(yīng)對重大災(zāi)害救援任務(wù)，必須認真做好預(yù)先籌劃，加強專用物資、裝備的預(yù)先儲備和重點力量的建設(shè)，走深度軍民融合式發(fā)展道路。由于涉及多單位多方面的合作，必要搞好相關(guān)法律保障，明確規(guī)定建設(shè)過程中的責(zé)權(quán)利，目前的問題主要集中在存在軍地應(yīng)急預(yù)案建設(shè)不完善、法律、后勤保障法律法規(guī)宏觀性強可操作性差、法律體系與現(xiàn)實需求脫節(jié)等情況。

3.官兵涉法問題法律保障力度不足：

災(zāi)區(qū)社情民情復(fù)雜，受災(zāi)群眾情緒激動，各類應(yīng)激行為有增加趨勢，違法犯罪問題不可避免，武警部隊在遂行保障任務(wù)過程中警民糾紛、無主財產(chǎn)處置、軍人傷殘撫恤等方面問題發(fā)生可能性大，為保障部隊官兵的利益，武警部隊出臺《武警部隊預(yù)防和處理警民糾紛規(guī)定》，并依靠《紀(jì)律條令》、《治安管理處罰法》、《刑法》等法律進行自身權(quán)益的維護，目前武警部隊存在法律人才不足、依法辦事意識不強等基本問題，法律保障能力不足是導(dǎo)致?lián)岆U救援中官兵涉法問題增加的重要原因。

二、外國搶險救災(zāi)行動法后勤律建設(shè)基本經(jīng)驗

當(dāng)今世界主要軍事強國均對軍事力量遂行搶險救災(zāi)過程進行了法律規(guī)范，在后勤方面通過制定相關(guān)法律規(guī)范以提升保障效力的經(jīng)驗主要有三個方面：

（一）建立健全應(yīng)急搶險救災(zāi)后勤保障法律體系

在應(yīng)對搶險救災(zāi)問題上，美、俄、英、法等國家早已開始理論研究和立法工作，并建立了較為完善的法律保障體系。印度政府于2005年l2月23日制定了《災(zāi)難管理法》，明確了中央和地方各級政府及有關(guān)部門搶險救災(zāi)的職責(zé)與義務(wù)。美國十分重視搶險救災(zāi)法制的立法和修正工作，其法律體系由《災(zāi)害救助和緊急援助法》即《斯坦福法案》的歷次修正案、《洪水保險法》與國家洪水保險計劃、《洪水災(zāi)害防御法》、《災(zāi)害救助和緊急援助法》、《國家緊急狀態(tài)法》、以及《國家地震災(zāi)害減輕法》、《美國油污法》、《聯(lián)邦應(yīng)急計劃》等法律構(gòu)成。

（二）依法完善軍地一體保障

軍民融合模式已成為世界主要發(fā)達國家發(fā)展自身國防事業(yè)的主要途徑和方法。在搶險救災(zāi)中，為了共同的目的，各國以不同的形式開展軍地聯(lián)合。

如俄羅斯，其參與搶險救災(zāi)行動的是緊急情況部這一準(zhǔn)軍事力量，從編制體制來看，該部已實現(xiàn)軍民一體，由具有現(xiàn)役軍人身份的民防軍和普通公民的地方民防軍構(gòu)成；從經(jīng)費保障來看，聯(lián)邦政府約出資三分之一，地方政府與企業(yè)界成員約出資三分之二，實現(xiàn)軍地聯(lián)合保障。

（三）依法強化救援專業(yè)力量

雖然參加搶險救災(zāi)的救援力量涉及社會各方組織，但無論是地方政府還是軍隊和警憲部隊，各自都擔(dān)負有其他任務(wù)，無法全身心投入救援行動。所以，各國都建立有專業(yè)救援力量，以提高救援水準(zhǔn)。如俄羅斯就有一支常設(shè)的專職救援力量——“緊急情況部”。其員額近50萬任，轄屬多支應(yīng)對緊急情況的專業(yè)力量——“國家消防隊”、“搜救隊”、“水下設(shè)施事故救援隊”和“小型船只事故救援隊”等，在后勤層面，俄羅斯的救援組織系統(tǒng)主要優(yōu)勢在于救援裝備配備完善、救援人員后勤組織指揮能力較高、救援物資經(jīng)由“經(jīng)濟情況部”統(tǒng)一調(diào)運實現(xiàn)了物資保障的一元化和協(xié)調(diào)支援的快速反應(yīng)。

三、提升武警部隊搶險救援后勤保障法治化水平的建議

隨著我國各類自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會公共衛(wèi)生事件數(shù)量的逐漸攀升，武警部隊遂行搶險救援任務(wù)日益常態(tài)化，擔(dān)負的任務(wù)也日益多樣化，充分發(fā)揮法律的支持保障功能，切實做到依法行使職權(quán)、依法處置情況、依法解決問題是未來搶險救援任務(wù)法律研究的中心工作。

（一）完善武警部隊搶險救災(zāi)應(yīng)急法律體系

完善的法律體系可以為武警部隊遂行搶險救災(zāi)任務(wù)提供全面、有力的法律保障。建立完善的武警部隊搶險救災(zāi)應(yīng)急法律體系，可通過審定新法、增改舊法、查漏補缺等方式進行。

從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，雖然法律文件的數(shù)量不少，涵蓋的領(lǐng)域也比較寬泛，包括有《國防法》、《人民武裝警察法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《森林法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》和《武警部隊搶險救災(zāi)實施辦法》等。但大多數(shù)為普通法，規(guī)范的是一般情況下地方政府的搶險救災(zāi)活動，尚需對已有法律進行及時整合，解決法律過于分散的問題。

在立法技術(shù)和立法程序上，武警部隊?wèi)?yīng)當(dāng)迅速借鑒軍事法學(xué)和警察法學(xué)完善自身立法系統(tǒng)，探討武警部隊在遂行搶險救援任務(wù)及其后勤保障中的部隊任務(wù)特點、承擔(dān)法律責(zé)任的主體、法律追究的實施、征用民力民物的具體要求和補償機制。

（二）建立完善的軍地協(xié)調(diào)指揮機制法律保障

搶險救災(zāi)涉及到社會的方方面面，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，僅靠行政命令很難進行高效率的搶險救災(zāi)，必須建立完善的法規(guī)體系，規(guī)定軍地各部門的職能。

目前，搶險救災(zāi)中的指揮機構(gòu)多是在公共危機發(fā)生后由地方政府牽頭臨時組建，武警部隊指揮員視情參與。機構(gòu)人員不穩(wěn)定，指揮關(guān)系不確定，沒有真正形成軍地聯(lián)合指揮的運行機制，影響了指揮效能。

搶險救災(zāi)屬于非戰(zhàn)爭軍事行動，是軍事行動的特殊形式，必須納入整體法規(guī)保障體系以確保搶險救災(zāi)制度化，完善軍地協(xié)調(diào)機制法律保障的重點工作是明確應(yīng)急救援的方針與原則，規(guī)定有關(guān)部門在應(yīng)急救援工作中的職責(zé)，劃分響應(yīng)級別、明確應(yīng)急預(yù)案編制和演練要求、資源和經(jīng)費保障、索賠和補償、法律責(zé)任等，使應(yīng)急救援工作法制化和標(biāo)準(zhǔn)化，保障應(yīng)急救援工作依法、有序地開展，為搶險救災(zāi)提供科學(xué)的制度保證。

（三）明確武警部隊參加搶險救災(zāi)的后勤職權(quán)范疇

規(guī)范武警部隊搶險救災(zāi)行動的法律雖成體系但內(nèi)容零散，特別是有關(guān)武警部隊搶險救災(zāi)職權(quán)的規(guī)定不夠明確，給武警部隊遂行搶險救災(zāi)任務(wù)制造了不小的障礙。必須實事求是的制定部隊遂行搶險救災(zāi)任務(wù)的配套法規(guī)，明確搶險救災(zāi)中武警部隊物資籌集、民力征用等職權(quán)范圍以及履行的條件、程序，以及事后賠償機制，提升武警部隊參加搶險救援后勤保障社會化程度，進一步完善搶險救災(zāi)的特殊指揮機制，突出規(guī)范和明確多方協(xié)同的指揮關(guān)系，加強與地方公安、交通、通信、民政以及其他專職機構(gòu)的溝通聯(lián)系，確保行動時急而不亂、協(xié)調(diào)一致。

（四）提升武警部隊搶險救災(zāi)后勤法制建設(shè)人才培養(yǎng)水平

武警后勤法制人才建設(shè)是整體法律建設(shè)的基礎(chǔ)，其數(shù)量規(guī)模和素質(zhì)能力決定著武警部隊在法律監(jiān)督、涉法問題解決方面的水平。

在教學(xué)內(nèi)容上要基于救援法律以及其他后勤法律崗位的需求和遂行任務(wù)的需求，通過專家合理論證，研究人才培養(yǎng)的方案和培訓(xùn)方式，從根本上把握法律人才的培養(yǎng)方向，用制度保證人才培養(yǎng)質(zhì)量；在人力資源管理上，要從崗位論證和崗位需求出發(fā)，研究后勤發(fā)展建設(shè)中具體的崗位設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分，切實做到法律人才管理到位，既考慮單位用人的長期性又考慮人才成長的空間和路徑，把人才崗位適應(yīng)、人才成長作為一個動態(tài)的過程進行管理，避免令位不符和學(xué)用不一等人才浪費現(xiàn)象。

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