城鎮(zhèn)低保問(wèn)題研究

摘 要 城鎮(zhèn)貧困是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變及社會(huì)變遷所導(dǎo)致的部分城鎮(zhèn)居民乏物質(zhì)資料及相應(yīng)社會(huì)權(quán)利和能力的狀況。青島市S區(qū)低保人群生活水平較低，醫(yī)療條件方較差，在社會(huì)關(guān)系方面有的家庭婚姻狀況比較復(fù)雜。脫貧存在的突出問(wèn)題表現(xiàn)為：法制建設(shè)有待加強(qiáng)，低保服務(wù)工作隊(duì)伍能力、工作手段弱，低保人口就業(yè)難度大。在我國(guó)，政府出臺(tái)的城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度是社會(huì)救助體系中重要的一部分，該制度在一定程度上確保了城鎮(zhèn)中貧困群體的基本生活。本文認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步完善配套法律體系，增加基層人員配置，優(yōu)化社會(huì)保障機(jī)制，增加扶貧就業(yè)崗位。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)低保 社會(huì)救助 貧困群體

作者簡(jiǎn)介：劉笑旭，山東理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：應(yīng)用社會(huì)學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.105

一、關(guān)于城鎮(zhèn)低保人群界定及構(gòu)成

（一）城鎮(zhèn)貧困的含義

城鎮(zhèn)貧困是相對(duì)于農(nóng)村貧困而言的。城鎮(zhèn)貧困，是指?jìng)€(gè)人或家庭缺乏必要的維持基本日常生活的物資資料和服務(wù)，是物質(zhì)資源匾乏。還有學(xué)者認(rèn)為，城市貧困除了缺少物質(zhì)資源之外，也包括缺乏中許多不可或缺的生活資源，并且貧困者沒有公平地得到參與社會(huì)生活的權(quán)利，這類人群的基本生活持續(xù)低于生活在社會(huì)中其他人群的正常標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)的變化和發(fā)展，貧困問(wèn)題的演變已經(jīng)不僅僅是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)貧困或者物質(zhì)貧困，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，并受個(gè)人或者家庭的能力、機(jī)會(huì)、權(quán)利等因素影響。綜合來(lái)看，城鎮(zhèn)貧困是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變及社會(huì)變遷所導(dǎo)致的部分城鎮(zhèn)居民乏物質(zhì)資料及相應(yīng)社會(huì)權(quán)利和能力的狀況。

（二）城鎮(zhèn)低保人群的界定

自二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展再加上部分企業(yè)轉(zhuǎn)型改制，都是導(dǎo)致城市人口的生活水平發(fā)生巨大的分化的成因。為了適應(yīng)發(fā)展需求，企業(yè)的改革使得部分企業(yè)職工下崗失業(yè)，基本生活困難。隨著城鎮(zhèn)生活不斷變化，城市中貧富差距拉大，但仍有越來(lái)越多農(nóng)村人口源源不斷地向城市流動(dòng)，使得貧困問(wèn)題日益加劇。

我國(guó)頒布有關(guān)規(guī)定對(duì)城鎮(zhèn)貧困群體劃分為三類：一是“三無(wú)”人員，即無(wú)生活來(lái)源，無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民。二是失業(yè)人員，即在失業(yè)期間領(lǐng)取救濟(jì)金的人員，以及在領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期滿后仍然未能從新就業(yè)的人員。三是在職職工、下崗、退體人員，即在職領(lǐng)取工資人員、下崗領(lǐng)取基本生活費(fèi)人員、退體領(lǐng)取退體金或養(yǎng)老保險(xiǎn)金的人員，且家庭人均收入低于本地區(qū)規(guī)定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線的居民。

二、青島S區(qū)低保人口現(xiàn)狀

（一）青島市S區(qū)城市低保人口特征

在基本生活方面，該區(qū)低保人群生活水平較低。隨著青島社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)分化加劇，對(duì)于低保人口來(lái)講，受自身收入條件的限制對(duì)食品消費(fèi)占總消費(fèi)比重較大，而衣著服裝類占比重小。他們十分關(guān)心日常柴米油鹽的開支，生活消費(fèi)趨向在衣著類方面支出較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均水平。對(duì)于城鎮(zhèn)貧困群體來(lái)說(shuō)，在物品的價(jià)格上對(duì)日常生活使用頻繁的商品關(guān)注度高。特別是食品價(jià)格，因?yàn)槭称穬r(jià)格的波動(dòng)會(huì)直接影響日常的支出。因此，這些日常生活的必須品是他們消費(fèi)支出的主要部分。在商品價(jià)格上漲而收入沒有相應(yīng)增加的背景下，要想維持生計(jì)就只能購(gòu)買價(jià)格較低的物品或者是減少購(gòu)買商品的數(shù)量。如果這些必需品的價(jià)格持續(xù)上漲，他們的生活壓力會(huì)很大。而從生活環(huán)境上看，S區(qū)低保居民居住水平相對(duì)較差。該區(qū)低保居民更多的是依靠上一代甚至幾代人的積累，以及“企業(yè)辦社會(huì)”時(shí)期的福利性質(zhì)分房，他們很難依靠其自身的力量在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)上進(jìn)行正常的住房消費(fèi)。有房戶的房子大多是多年前的老房子，沒有近年內(nèi)新購(gòu)置的房產(chǎn)。在該區(qū)貧困戶居住的房屋中，由于市政規(guī)劃的原因，導(dǎo)致出現(xiàn)城中村衛(wèi)生、交通、環(huán)境質(zhì)量較差，與周圍其他小區(qū)相比條件差、反差大。

在醫(yī)療條件方面，S區(qū)有一部分的低保人口屬于殘疾人士或者是患有慢性疾病的，他們整體健康狀況差、醫(yī)療負(fù)擔(dān)沉重，疾病、殘疾是導(dǎo)致他們貧困的一個(gè)很重要的原因。殘疾人與重病人難以靠勞動(dòng)能力獲取收入，甚至有部分人生活也未必能夠完全自理。因此，他們難以在家庭中從事有益的勞動(dòng)，也很難幫助家庭增加收入來(lái)源，這在一定程度上增加了家庭中其他人員的負(fù)擔(dān)。并且，由于這類困難群體需要長(zhǎng)時(shí)間的家庭照顧，也使家庭成員難以完全得到尋找脫貧的機(jī)會(huì)。同時(shí)，就醫(yī)、用藥的費(fèi)用成為家庭的一項(xiàng)重大開支，很多家庭的收入剛剛能夠維持日常生活開支，卻因?yàn)橐獡?dān)負(fù)家庭成員的巨額醫(yī)藥費(fèi)而造成實(shí)際生活狀況比一般的低保家庭更困難。許多貧困人員因?yàn)椴∏閷儆诼裕L(zhǎng)時(shí)間的醫(yī)療支出導(dǎo)致基本生活難以維持。

在社會(huì)關(guān)系方面，在S區(qū)低保戶中有的家庭婚姻狀況比較復(fù)雜，單親、離婚家庭生活更困難。很多大齡的貧困人員因?yàn)樯眢w、經(jīng)濟(jì)等狀況，一直沒有結(jié)婚。而一些非城市戶口的外來(lái)人員，想要得到青島市區(qū)的戶口，很多情況下這兩類人走在了一起，組成家庭。可是這些人由于組成家庭時(shí)各個(gè)方面存在問(wèn)題，使得家庭比較貧困，生活舉步維艱。這一類貧困家庭由于家庭成員已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市戶口，他們對(duì)這個(gè)問(wèn)題比較避諱。很多貧困家庭因?yàn)樯顮顩r差導(dǎo)致婚姻關(guān)系不穩(wěn)定，而離婚后家庭應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力又被削弱了，改變貧困的可能性更小。特別是有些單親家庭，相對(duì)于其他正常家庭，生活壓力要大很多。同時(shí)，對(duì)于他們所面對(duì)的社會(huì)關(guān)系來(lái)說(shuō)，他們接觸的人群相對(duì)簡(jiǎn)單，缺乏社會(huì)支持。從社會(huì)地位的角度來(lái)看，城鎮(zhèn)低保家庭的社會(huì)關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，他們?cè)谏鐣?huì)交往方面沒有積極的條件，并且缺乏主動(dòng)與他人交往的熱情與自信。有一些人甚至由于生活的不足而對(duì)日常生活中與家中親屬的交往都感到被動(dòng)和緊張。可見，這類家庭可以信任和依賴的社會(huì)關(guān)系也存在問(wèn)題，并在一定程度上影響著貧困家庭擺脫貧困。

（二）現(xiàn)階段青島市對(duì)城鎮(zhèn)低保戶提供的政策保障

目前，青島市對(duì)于城鎮(zhèn)人口最低生活保障制度的救助對(duì)象是戶口屬于青島市非農(nóng)業(yè)戶，并且家庭人均月收入低于本市的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的居民。隨著社會(huì)的發(fā)展，制度的改革，青島市已經(jīng)連續(xù)六年對(duì)城鎮(zhèn)人口最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)做出改善， 2016年4月起，為了提升了城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，改善低保人口生活，該地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提高到了每人每月650元。另外，在改良低保人群住房問(wèn)題上，相關(guān)部門頒布《青島市廉租住房保障辦法》，對(duì)家庭人均住房面積不足10平方米的，并且家庭人均月收入不超過(guò)610元的低保居民，提供低保廉租房。而廉租住房的保障金是由政府承擔(dān)的，由街道辦事處按月發(fā)放。在醫(yī)療救助方面，擴(kuò)大了救助范圍，提高了救助資金的比例，采用降低醫(yī)療費(fèi)用以及提供重大疾病醫(yī)療救援的方法。對(duì)于醫(yī)療救助對(duì)象，只要在指定的醫(yī)院就醫(yī)符合醫(yī)藥規(guī)定的費(fèi)用，在醫(yī)療機(jī)構(gòu)會(huì)按照一定的給予減免。

三、青島市S區(qū)低保人口存在的問(wèn)題

（一）法制建設(shè)有待加強(qiáng)

在低保政策上，雖然有《青島市城市居民臨時(shí)困難救助制度及補(bǔ)充規(guī)定實(shí)施細(xì)則》對(duì)城鎮(zhèn)中低保居民的基本生活做出保障，但其他相關(guān)的法規(guī)辦法并未出臺(tái)，缺少有關(guān)社會(huì)救助辦法、低收入家庭收入核定辦法等法規(guī)規(guī)章。對(duì)各項(xiàng)政策的落實(shí)也缺乏剛性的措施，很多救助缺乏明確的規(guī)定，界定不明確。因此，城鎮(zhèn)低保工作還需要更多詳細(xì)規(guī)定，力爭(zhēng)為救助工作建立有力的法律依據(jù)。

（二）低保服務(wù)工作隊(duì)伍能力、工作手段弱

從現(xiàn)階段的人員配置來(lái)看，從事低保相關(guān)工作的人員安排較少。在S區(qū)基層社區(qū)居委會(huì)工作人員有限，但對(duì)于低保工作來(lái)講主要是在街道社區(qū)層面開展，由于S區(qū)人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，沒有專門的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)對(duì)困難家庭進(jìn)行對(duì)口幫助。在該區(qū)低保人口中，各個(gè)家庭貧困原因不同，社會(huì)工作人員只有在充分了解困難家庭實(shí)際情況后才能做好幫扶工作。但是在S區(qū)中，城鎮(zhèn)街道中通常配置民政工作人員兩名，他們負(fù)責(zé)的工作項(xiàng)目較多且繁瑣，還要承擔(dān)咨詢、上訪、調(diào)研等部門的具體工作。有些配置較簡(jiǎn)單的基層社會(huì)工作人員還有再接受救助、優(yōu)撫、老齡等工作。因此，他們的工作面廣，很難實(shí)施對(duì)每個(gè)低保家庭的進(jìn)一步幫扶。再加上近幾年有新介入的社會(huì)救助工作人員，由于缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)和幫扶經(jīng)驗(yàn)，他們的業(yè)務(wù)水平和素質(zhì)參差不齊。政府雖然頒布了相關(guān)的法律對(duì)低保人口進(jìn)行生活保障，在由于社會(huì)救助工作缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，使用的配套救助政策缺乏銜接，導(dǎo)致了社會(huì)救助的分散，資源難以整合，使救助成本過(guò)高。

（三）低保人口就業(yè)仍存在問(wèn)題

相比一般家庭來(lái)講，低保貧困人口缺乏社會(huì)資源，在一定條件下，他們擁有的各類社會(huì)資源較少。這就會(huì)使低保人口在教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療、法律等方面未能達(dá)到進(jìn)一步整合。對(duì)于城鎮(zhèn)低保居民來(lái)說(shuō)，他們的收入主要包括低保金和職業(yè)收入，而許多低保人口由于受到貧困的限制，職業(yè)收入不容樂觀，未能找到一份合適的工作，而對(duì)于城市居民來(lái)講，就業(yè)是生存的重要保證，尤其是對(duì)于低保人口來(lái)說(shuō)，這就會(huì)直接影響他們的生活狀況。由于受到收入的限制，無(wú)論是在哪種的社會(huì)資源的救助，對(duì)他們來(lái)說(shuō)都是重要的。現(xiàn)階段，青島市的流動(dòng)人口增加，越來(lái)越多的人開始選擇來(lái)到青島打工，這對(duì)于本身就沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的低保人口來(lái)說(shuō)，又增加了就業(yè)的困難。在S區(qū)中，有不少為下崗和失業(yè)群體，雖然年紀(jì)的增加不再方便從事過(guò)重的體力勞動(dòng)，但是由于家庭的需要他們有就業(yè)的欲望。這樣的家庭雖然還有較為穩(wěn)定的收入，但是一旦缺失一個(gè)勞動(dòng)力，就會(huì)導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)問(wèn)題，缺乏社會(huì)救助的幫扶。

四、解決城鎮(zhèn)低保居民貧困問(wèn)題的對(duì)策建議

（一）完善配套法律體系

加速健全城鎮(zhèn)低保居民的完善法律制度，制定有效的運(yùn)作機(jī)制。對(duì)于相關(guān)的法規(guī)辦法要盡快出臺(tái)，政策法規(guī)應(yīng)隨著社會(huì)的發(fā)展不斷更新，力爭(zhēng)最貼近民情民意。因此，要盡快研究有關(guān)社會(huì)救助具體制度，以及對(duì)低收入家庭的收入核定標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)規(guī)章。在對(duì)各項(xiàng)政策的實(shí)施和落實(shí)中，也要拿出明確的措施，保障低保工作精準(zhǔn)性。在救助金的使用和管理方面，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定妥當(dāng)?shù)闹贫确椒?，完善的救助金發(fā)放程序，一切按章程辦事，公開透明，簡(jiǎn)潔明了，并積極接受群眾的監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)督平臺(tái)時(shí)時(shí)公開發(fā)放救助金的各項(xiàng)數(shù)據(jù)。

（二）增加基層人員配置，優(yōu)化社會(huì)保障機(jī)制

建議協(xié)調(diào)民政、社保、勞動(dòng)等相關(guān)部門在基層人員安排上盡可能增加，尤其是有關(guān)直接處理低保貧困居民生活問(wèn)題的工作崗位，更應(yīng)當(dāng)重視。并且盡快建立行之有效的監(jiān)測(cè)體系，對(duì)城鎮(zhèn)中的困難群體實(shí)際情況做記錄，利用科學(xué)的數(shù)據(jù)和手段，讓政府部門對(duì)低保戶現(xiàn)狀做具體了解，以便為日后決策提供依據(jù)。在社保標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制上需要不斷的更新，雖然近幾年青島市對(duì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)提升，保障的范圍也在逐步增大，但是根據(jù)貧困線的測(cè)算發(fā)現(xiàn)，新制定的低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于S區(qū)的低保戶來(lái)說(shuō)依舊偏低。這就表明標(biāo)準(zhǔn)線機(jī)制應(yīng)保持動(dòng)態(tài)變化，只有全面記錄好了解好低保戶生活現(xiàn)狀，才能建立良好的制度，保障困難群眾的生活，更好的為民服務(wù)。

（三）增加扶貧就業(yè)崗位

充分發(fā)揮政府職能作用，幫助低保人口在合適崗位就業(yè)，適度減少低保人群工資收入差距。近年來(lái)隨著青島經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定向好發(fā)展，讓政府在幫助低保困難群體上得到了財(cái)政支持，同時(shí)也要為有能力和意愿的困難群體提供更好的就業(yè)工作的機(jī)會(huì)。由于青島市城鎮(zhèn)貧困家庭中，仍舊有很多家庭的生活困難，隨著社會(huì)發(fā)展，若是不及時(shí)了解和幫助社會(huì)中存在的這部分弱勢(shì)群體，社會(huì)的貧富差距問(wèn)題會(huì)更加突出，那么貧困家庭的情況會(huì)更加難以改善。所以對(duì)貧困家庭提供切實(shí)為有效的援助，讓貧困群體感受到政府對(duì)貧困群體的關(guān)心和幫助。

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