論建立適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)制

摘 要 網(wǎng)約車是適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代、具有智慧交通和共享經(jīng)濟屬性的新型模式，目前面臨現(xiàn)實的、法律的和政府監(jiān)管的各種難題，各地網(wǎng)約車新政出臺后問題并未得到解決。本文認(rèn)為當(dāng)前需要尊重適應(yīng)“互聞網(wǎng)+”的市場創(chuàng)新，改革落后僵化的出租車特許經(jīng)營管理體制，確立以網(wǎng)約車為主的融合發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞 “互聯(lián)網(wǎng)+” 網(wǎng)約車 行政監(jiān)管 融合發(fā)展

基金項目：本文系 湖北省人文社科基地社會治安治理研究中心2016 年度項目“網(wǎng)絡(luò)約車的法律規(guī)范研究”（2016-15）成果。

作者簡介：孟曉梵，湖北警官學(xué)院法律系講師。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.094

當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展對經(jīng)濟社會的諸多方面帶來了巨大沖擊和重構(gòu)，2012年以來各地紛涌出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車很大程度上改變了人們的出行方式，同時也顛覆了政府先前的監(jiān)管理念，對既有的法律法規(guī)提出了挑戰(zhàn)。2016年7月交通運輸部發(fā)布《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》兩份文件，正式對網(wǎng)約車提供監(jiān)管依據(jù)。上述法規(guī)一方面從法律層面承認(rèn)了網(wǎng)約車的合法地位，另一方面也對網(wǎng)絡(luò)車提出了規(guī)范要求。至2017年初北京、上海、廣州、武漢等大中城市相繼出臺本地的管理辦法和實施細(xì)則，網(wǎng)約車的監(jiān)管正式全面納入了依法監(jiān)管范圍。網(wǎng)約車面臨以嚴(yán)格監(jiān)管為特征的“新政”重壓，其未來發(fā)展面臨巨大的不確定性。作為適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的網(wǎng)約車，網(wǎng)約車存在的合理性毋庸置疑，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究適應(yīng)新的時代特點的規(guī)制舉措。

一、網(wǎng)約車的發(fā)展態(tài)勢和社會效應(yīng)

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車也稱為網(wǎng)約車，指經(jīng)營平臺依靠移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等技術(shù)，以手機APP為主要服務(wù)平臺，即時點對點地匹配司機和乘客的供需兩端，實現(xiàn)社會公眾方便快捷的用車出行。網(wǎng)約車是適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的新型交通出行模式，其服務(wù)包括專車、快車和拼座順風(fēng)車等等。近年來滴滴出行、優(yōu)步中國、易到用車、神州專車等網(wǎng)絡(luò)約車軟件相繼在全國各大中城市出現(xiàn)，公眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺約車的人數(shù)迅速增加。據(jù)統(tǒng)計，2016年以來，網(wǎng)絡(luò)約車訂單日成交量已超過1000萬單以上，全國有超過400個城市開通專車服務(wù)，2016年網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車用戶規(guī)模為1.59億人，占網(wǎng)民比22.3%，2016年全年使用網(wǎng)約車接近4億人次。滴滴出行制定的未來三年目標(biāo)是三分鐘之內(nèi)車到面前，每天服務(wù)3000萬的用戶和1000萬的司機。

從現(xiàn)有網(wǎng)約車的迅猛發(fā)展態(tài)勢看，與傳統(tǒng)出租車相比，其具有以下社會效應(yīng)：

（一）全面對接移動互聯(lián)網(wǎng)，滿足社會民眾便捷、快速的出行需求

隨著我國城市化、信息化的快速發(fā)展，公眾的用車出行需求不斷增長提升。網(wǎng)約車通過手機APP軟件進(jìn)行網(wǎng)上實時預(yù)約，司機和乘客通過移動叫車平臺的 APP ，使得供需雙方同步信息溝通。司機在最短時間了解乘客特定需求信息，乘客也同時獲得近距離的司機與車輛的信息，進(jìn)而雙方直接而快速地達(dá)成用車意向，加快了公眾用車出行的時間和效率。

（二）提供多元化、分層次、高質(zhì)量的用車服務(wù)

目前網(wǎng)約車平臺影響較大的有滴滴、易到、神州專車、首汽約車等，形成了較為激烈的業(yè)界競爭。約車包括出租車、專車、快車、順風(fēng)車、代駕及大巴等多種用車形式，不同層次的公眾可以根據(jù)自身實際需要進(jìn)行選擇。手機APP軟件可以預(yù)先了解車輛和司機的真實信息，并能分享行車路線，為乘客提供了更多的安全保障，使服務(wù)更加貼近用戶的經(jīng)濟需求和安全需求。手機APP軟件通過建立司乘交互評價體系，促進(jìn)司機和乘客文明守信，有助于共同提高乘車服務(wù)質(zhì)量。據(jù)全國消協(xié)組織與中國消費者報社聯(lián)合舉辦的一次“專車服務(wù)消費者權(quán)益保護狀況調(diào)查”結(jié)果顯示，超過7成受訪者對專車服務(wù)感到“滿意”或“非常滿意”。

（三）具有“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的智慧交通屬性，有利于緩解城市交通壓力

網(wǎng)約車高效便捷的用車出行模式，有效降低了市民購買私家車的意愿，減少了自駕出行比例，提高了車輛和道路資源的利用效率，緩解了城市道路擁堵，同時也減少了城市車輛的污染排放。將來政府與企業(yè)共建數(shù)據(jù)共享平臺，通過大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)，為實現(xiàn)精準(zhǔn)治理，破解交通問題提供了良好基礎(chǔ)。

（四）適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的共享經(jīng)濟要求，擴大就業(yè)渠道，帶動和激活各類社會經(jīng)濟發(fā)展資源

當(dāng)前我國正在實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，網(wǎng)約車中僅在滴滴出行服務(wù)的司機數(shù)量就已經(jīng)達(dá)到1500多萬。滴滴出行發(fā)布的再就業(yè)報告顯示，截至2016年5月底，來自鋼鐵行業(yè)的滴滴司機共計21.9萬人。除了參與公共交通載客服務(wù)之外，網(wǎng)約車還在物流、快遞、配送等所有涉及到人或物傳遞的領(lǐng)域提供服務(wù)，規(guī)范的、活躍的網(wǎng)約車服務(wù)可以激活地區(qū)閑置的各種資源，提高人員、物資流動效率，大幅度降低時間、人力、環(huán)境等運營成本，成為共享經(jīng)濟和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟重要的新引擎。

二、網(wǎng)約車面臨現(xiàn)實層面、法律層面和監(jiān)管層面的難題

網(wǎng)約車在交通領(lǐng)域進(jìn)行了顛覆性創(chuàng)新，它利用互聯(lián)網(wǎng)信息共享打破了傳統(tǒng)出租車和汽車租賃的商業(yè)運營模式，手機移動App平臺使得消費者的約車方式、候車方式、支付方式和服務(wù)評價方式煥然一新，既解決了公眾打車的難題，契合了互聯(lián)網(wǎng)時代智慧交通、共享經(jīng)濟的需求，但在現(xiàn)實層面、法律層面和政府監(jiān)管層面，面臨著巨大的現(xiàn)實難題。

（一）網(wǎng)約車在現(xiàn)實上對傳統(tǒng)出租車行業(yè)構(gòu)成巨大沖擊

網(wǎng)約車在濫觴階段只是將合規(guī)出租車接入互聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)供需信息即時匹配，優(yōu)化公眾乘車體驗提升，出租車司機也從中受益。在其后續(xù)發(fā)展中，網(wǎng)約車先是被視為對傳統(tǒng)出租車市場的補充，但隨著大量私家車介入平臺公司的軟件，無障礙地向乘客提供用車服務(wù)，網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車形成正面直接競爭關(guān)系。受到網(wǎng)約車沖擊的既有出租車司機，也有出租車經(jīng)營許可證即牌照持有者。據(jù)媒體報道，全國各地的出租車因政府對網(wǎng)約車管制不力而引起的罷運事件相當(dāng)突出，事件背后是對自身特許經(jīng)營權(quán)利的訴求。

（二）網(wǎng)約車的營運性質(zhì)決定了其初始進(jìn)入市場時法律上的“非法性”

根據(jù)《道路交通安全法》、《〈道路交通安全法〉實施條例》以及《道路運輸條例》等法規(guī)的規(guī)定，機動車按照其經(jīng)濟屬性，分為營運車輛和非營運車輛兩大類，所謂營運車輛，就是指以獲取利潤為目的非家用汽車。當(dāng)前網(wǎng)約車除少部分車輛與汽車租賃公司簽約外，大部分是私家車輛接入平臺進(jìn)行市場營運。實際上從事網(wǎng)約車營運的車輛大多數(shù)登記在個人名下，在法律性質(zhì)上等同于此前各地打擊的“黑車”。

（三）網(wǎng)約車對政府既有監(jiān)管機制形成挑戰(zhàn)

根據(jù)目前的法律規(guī)定，出租車經(jīng)營權(quán)由政府特別許可，《中華人民共和國行政許可法》和《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》規(guī)定，“出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發(fā)由縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門依法實施行政許可”。實踐中從事出租車服務(wù)必須取得城市出租汽車經(jīng)營許可證、車輛運營證和駕駛員服務(wù)資格證。未依法取得營運資格的網(wǎng)約車的盛行和擴張，實質(zhì)上對既有的出租車監(jiān)管體制構(gòu)成了挑戰(zhàn)。政府對城市出租客運的監(jiān)管包括控制出租車的總體數(shù)量，設(shè)置特許經(jīng)營權(quán)的指標(biāo)年限，出租車營運過程中實行政府制定計價標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)準(zhǔn)則與獎懲規(guī)則等。而現(xiàn)有的網(wǎng)約車徹底打亂了原有的監(jiān)管體制和市場規(guī)則，政府準(zhǔn)入已形同虛設(shè)，平臺公司承運人身份模糊，出現(xiàn)問題時責(zé)任關(guān)系也難以界定等。

三、建立適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的監(jiān)管體制

盡管各地都在管理“新政”中提出“網(wǎng)約車與傳統(tǒng)巡游出租汽車的融合發(fā)展”的管理目標(biāo)，但事實上，網(wǎng)約車以營運車輛納入管理，對平臺企業(yè)、網(wǎng)約車輛、網(wǎng)約車駕駛員增加了諸如企業(yè)取得許可和增加法律責(zé)任，駕駛員為本地戶籍并需取得從業(yè)資格，車輛規(guī)定牌照、檔次、報廢年限等系列規(guī)定，實際上網(wǎng)約車在此“新政”之下發(fā)展空間變得相當(dāng)逼仄，筆者以為需要進(jìn)一步研究和優(yōu)化現(xiàn)有的監(jiān)管體制。

（一）尊重適應(yīng)“互聞網(wǎng)+”的市場創(chuàng)新模式

現(xiàn)代社會治理理念強調(diào)與時俱進(jìn)，順應(yīng)潮流。在移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)普及的當(dāng)代，網(wǎng)約車既是市場與信息技術(shù)結(jié)合的商業(yè)創(chuàng)新，也是社會公眾出行普遍需求?，F(xiàn)有的出租車客運市場存在著拒載、罷運等問題，對于政府的監(jiān)管者而言，在根據(jù)現(xiàn)有法律采取相應(yīng)措施的同時，更要有尊重適應(yīng)時代特點的市場創(chuàng)新的意識，這不僅是解決問題的根本起點，也是實現(xiàn)良性規(guī)制發(fā)揮效應(yīng)的關(guān)鍵因素。行政監(jiān)管也要堅持謙抑原則，最高人民法院副院長、行政法專家江必新曾提出進(jìn)不進(jìn)行監(jiān)管、采用什么方式監(jiān)管都要堅持謙抑原則，監(jiān)管到什么程度要謙抑，在什么范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管也要謙抑，而網(wǎng)約車“新政”的一些細(xì)則某種程度上說是超越了謙抑原則。

（二）改革落后僵化的出租車特許經(jīng)營管理體制，確立以網(wǎng)約車為主的融合發(fā)展方向

在現(xiàn)有體制下傳統(tǒng)出租車改革難以推動，而從實際功能上看，出租車與私家車同樣都是滿足個性化的出行需求，“本質(zhì)上是私人交通，并不屬于公共交通體系”。當(dāng)前適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的網(wǎng)約車新業(yè)態(tài)提供了改革機遇，同時也對政府的行業(yè)治理水平提出了挑戰(zhàn)。政府有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)利用機會重構(gòu)出租車行業(yè)，盡快轉(zhuǎn)變思路，對出租車特許經(jīng)營制度及相關(guān)落后僵化的監(jiān)管體制進(jìn)行改革，注重政府與平臺的合作監(jiān)管體制設(shè)計，推動建立一個能有效自律，同時又規(guī)范有秩序、安全有保障的以網(wǎng)約出租車為主導(dǎo)的新業(yè)態(tài)。

（三）加強對經(jīng)營平臺主體的合理規(guī)范和科學(xué)監(jiān)管

網(wǎng)約車經(jīng)營平臺主體具有接入平臺的審核能力和相關(guān)技術(shù)，在信息配對、營運過程、費用支付、服務(wù)評價、糾紛處置各環(huán)節(jié)都承擔(dān)有相應(yīng)責(zé)任，起著決定性作用。美國數(shù)地的立法中均明確網(wǎng)絡(luò)平臺公司是網(wǎng)約車的監(jiān)管重點，政府和網(wǎng)絡(luò)平臺合作實施監(jiān)管責(zé)任，政府機構(gòu)制定車輛、司機和保險的運營標(biāo)準(zhǔn)，平臺企業(yè)承擔(dān)落實標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)和責(zé)任。這些做法值得借鑒，但同時也要結(jié)合我國社會實際，不能過多給相關(guān)企業(yè)增加難以承受或不能實現(xiàn)的責(zé)任壓力。

（四）政府在強化監(jiān)管的同時要加強服務(wù)，協(xié)調(diào)多方力量共同促進(jìn)網(wǎng)約車規(guī)范發(fā)展

江必新認(rèn)為在急劇轉(zhuǎn)型期，市場競爭不充分與過度競爭的現(xiàn)象并存，損害消費者利益與損害公共利益的現(xiàn)象并存。政府的責(zé)任主要是加大經(jīng)濟性監(jiān)管力度，以解決市場失靈問題。政府對網(wǎng)約車監(jiān)管的重點是安全性和規(guī)范有序性問題。安全保障是網(wǎng)約車運營的基礎(chǔ)和重心，包括消費者的人身安全和個人信息安全，為此需要研究和明確車輛和駕駛?cè)藛T的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范有序主要是在當(dāng)前階段如何促進(jìn)網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，即使在新政落地后，這一難題仍對政府的管理能力仍然提出了挑戰(zhàn)。由于網(wǎng)約車具有基于移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而產(chǎn)生的新型跨界服務(wù)模式，政府還需要協(xié)調(diào)通信、公安、交通、工商、稅務(wù)、旅游等部門協(xié)調(diào)配合，共同形成監(jiān)管合力，從而促進(jìn)網(wǎng)約車安全有序、規(guī)范協(xié)調(diào)的發(fā)展。

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