國家電信行業(yè)經(jīng)營者行為的反壟斷法規(guī)制

摘 要 當(dāng)前我國電信行業(yè)仍呈現(xiàn)獨(dú)家壟斷或者寡頭壟斷的局面，使得電信行業(yè)的有效競爭無法得到實(shí)現(xiàn)。要打破這種壟斷局面，僅靠市場經(jīng)濟(jì)的自我調(diào)節(jié)是不夠的，更重要的是要由政府從宏觀上對(duì)電信行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，運(yùn)用法律手段對(duì)經(jīng)營者的壟斷行為進(jìn)行規(guī)制。本文在對(duì)我國電信行業(yè)的壟斷現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討該行業(yè)反壟斷規(guī)制中存在的問題，以期對(duì)我國電信行業(yè)經(jīng)營者行為的反壟斷法規(guī)制提供建議。

關(guān)鍵詞 電信行業(yè) 壟斷形式 反壟斷 法律規(guī)制

作者簡介：沈心怡，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.047

一、我國電信行業(yè)壟斷現(xiàn)狀

無論是從經(jīng)濟(jì)學(xué)還是法學(xué)的角度，在現(xiàn)代社會(huì)，完全競爭的理想狀態(tài)是不存在的，各行各業(yè)都是處于不完全競爭的狀態(tài)，只是存在程度各異的差別。而有些行業(yè)由于自身行業(yè)的特點(diǎn)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性等原因形成自然壟斷，電信行業(yè)就是其中之一。從電信行業(yè)發(fā)展伊始，絕大多數(shù)國家都是將其定性為自然壟斷企業(yè)而由國家壟斷經(jīng)營。然而，隨著現(xiàn)代科技的飛速發(fā)展，電信行業(yè)無論是在自身性質(zhì)還是業(yè)務(wù)范圍等方面都經(jīng)歷了巨大的變革。電信行業(yè)作為關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)根本、深刻影響國民生活的基礎(chǔ)性行業(yè)，若繼續(xù)實(shí)行國家壟斷的經(jīng)營方式，不僅不利于電信行業(yè)的健康發(fā)展，更不利于國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的布局與調(diào)整。

我國自改革開放以來，對(duì)電信行業(yè)進(jìn)行了大刀闊斧地改革，當(dāng)前我國電信行業(yè)的格局是中國電信、中國移動(dòng)以及中國聯(lián)通這三家電信企業(yè)“三足鼎立”，占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢的市場份額。尤其是中國移動(dòng)，其近年來的發(fā)展勢頭迅猛，數(shù)據(jù)顯示，截至2015年年底，中國移動(dòng)的總用戶數(shù)已超過中國電信和中國聯(lián)通兩家企業(yè)用戶數(shù)的總和，最具代表性的是在4G業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其4G總用戶數(shù)已占據(jù)全國4G用戶總數(shù)的80%之多。在移動(dòng)通信領(lǐng)域，說中國移動(dòng)已“一家獨(dú)大”并不夸張。而這種獨(dú)家壟斷或者寡頭壟斷的局面必然影響著電信行業(yè)的健康發(fā)展，使得該行業(yè)的有效競爭無法實(shí)現(xiàn)。接下來筆者將對(duì)我國電信行業(yè)經(jīng)營者現(xiàn)階段存在的幾種主要壟斷行為進(jìn)行歸納總結(jié)，主要是以下三種表現(xiàn)形式：

（一）濫用市場支配地位

濫用市場支配地位在經(jīng)濟(jì)法中是指具有市場支配地位的企業(yè)濫用其優(yōu)勢地位，與其他市場主體進(jìn)行不公平交易或不公平競爭的行為。表現(xiàn)在電信行業(yè)，則主要包括強(qiáng)制交易、拒絕交易、掠奪性定價(jià)等經(jīng)營行為。其中拒絕交易的一個(gè)典型例子便是在2001年，中國聯(lián)通為進(jìn)行業(yè)務(wù)拓展而訪問由中國電信所控制的公共電信企業(yè)網(wǎng)絡(luò)時(shí)，被中國電信拒絕，這對(duì)其業(yè)務(wù)范圍的拓展也有很大影響。 中國聯(lián)通作為我國電信行業(yè)的三巨頭之一尚且遭受如此待遇，其他新興、弱勢電信企業(yè)的生存狀況和經(jīng)營處境可想而知。而對(duì)普通消費(fèi)者而言，電信企業(yè)捆綁手機(jī)業(yè)務(wù)、寬帶業(yè)務(wù)等強(qiáng)制交易行為屢見不鮮，嚴(yán)重侵害了廣大消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益。

（二）行政壟斷

行政壟斷是指政府及其部門濫用行政權(quán)力，妨礙、排斥或限制市場競爭的行為。 中國電信行業(yè)的幾個(gè)大型國有企業(yè)即使已歷經(jīng)近二十年的改革，但政企不分的現(xiàn)象并沒有得到徹底得根治，無論是在企業(yè)資產(chǎn)還是在人事管理、利潤分配等方面，這些企業(yè)與相關(guān)政府主管部門之間存在的千絲萬縷的關(guān)系都廣受質(zhì)疑。我國目前的電信行政壟斷主要包括內(nèi)部和外部兩個(gè)方面：在外部，相關(guān)政府部門通過行政許可等方式限制新興運(yùn)營商進(jìn)入電信市場，保證現(xiàn)有國企占據(jù)國家通信網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)硬件設(shè)施，使得目前的六大運(yùn)營商得以壟斷經(jīng)營；在內(nèi)部的六大運(yùn)營商也因和相關(guān)政府部門的聯(lián)系程度的差異受到差別待遇，形成不公平競爭的局面。

（三）聯(lián)合限制競爭

聯(lián)合限制競爭行為是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的企業(yè)采取合同、決議等形式，妨礙、排斥或限制市場競爭的行為。在電信行業(yè)主要體現(xiàn)在通過限制競爭協(xié)議固定價(jià)格和劃分市場等行為。2007年中國電信集團(tuán)公司中國網(wǎng)通簽署了一份《競爭合作協(xié)議》，其實(shí)質(zhì)就是一份聯(lián)合限制競爭協(xié)議，主要體現(xiàn)在“雙方停止在非主導(dǎo)區(qū)域發(fā)展新用戶、停止發(fā)展公眾用戶”等規(guī)定中。這種以地域?yàn)榻鐒澐质袌?、約定各自壟斷其地域市場業(yè)務(wù)的行為，毫無疑問屬于聯(lián)合限制競爭的范疇，限制了消費(fèi)者的自主選擇權(quán)，違背了市場經(jīng)濟(jì)的競爭規(guī)律。

二、我國電信行業(yè)反壟斷法律規(guī)制現(xiàn)狀及問題

在我國的法律體系中，對(duì)電信行業(yè)壟斷行為進(jìn)行規(guī)制的主要包括《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭法》這兩部基本法律以及《電信條例》這一行政規(guī)章，從電信市場的業(yè)務(wù)許可、電信網(wǎng)間互聯(lián)、電信資費(fèi)、資源以及電信服務(wù)等方面對(duì)電信行業(yè)經(jīng)營者的行為進(jìn)行規(guī)制。我國電信行業(yè)反壟斷法律規(guī)制主要存在以下幾個(gè)問題：

（一）缺乏系統(tǒng)性

我國電信行業(yè)反壟斷的法律體系相對(duì)而言是較不完善的，主要體現(xiàn)在我國至今尚未出臺(tái)一部針對(duì)電信行業(yè)的基本法律，這導(dǎo)致在對(duì)壟斷行為進(jìn)行規(guī)制時(shí)，司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)主要還是依靠行政法規(guī)乃至位階更低的部門規(guī)章，缺乏更有力的法律依據(jù)。同時(shí)由于缺乏統(tǒng)一的法律指導(dǎo)，行政法規(guī)與相關(guān)主管部門的部門規(guī)章之間還存在相互抵觸、矛盾之處，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，可謂體系混亂。

（二）存在滯后性

電信行業(yè)的最大特點(diǎn)就是技術(shù)更新?lián)Q代的迅速，各種電信業(yè)務(wù)、產(chǎn)品以及營銷手段花樣百出，而相關(guān)法律法規(guī)卻沒有及時(shí)配套的更新，不能有效應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的電信市場的實(shí)際情況，甚至嚴(yán)重脫節(jié)。例如《電信條例》從2000年頒布至今，僅在2014年及2016年對(duì)少數(shù)幾個(gè)條款進(jìn)行了修改，例如電信資費(fèi)的定價(jià)，但在整體上并沒有做很大的實(shí)質(zhì)性改動(dòng)。

（三）缺乏針對(duì)性

《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭法》作為指導(dǎo)電信行業(yè)反壟斷的基本法律，并不是針對(duì)電信領(lǐng)域的專門性法律，其適用于電信行業(yè)的主要是以程序性和原則性的規(guī)定為主。而電信行業(yè)的另一個(gè)特點(diǎn)就是專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，對(duì)該行業(yè)內(nèi)的壟斷行為規(guī)制更是需要更具專業(yè)性、針對(duì)性的法律來指導(dǎo)。《電信條例》雖然在一定程度上解決了這一問題，但對(duì)電信行業(yè)的市場主體、經(jīng)營行為等還需制定更具體、更有針對(duì)性的法律規(guī)定。

（四）反壟斷規(guī)制機(jī)構(gòu)體系混亂

根據(jù)我國《反壟斷法》的規(guī)定，反壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)體系是由國務(wù)院反壟斷委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國反壟斷工作，發(fā)改委下設(shè)的價(jià)格監(jiān)察與反壟斷局、商務(wù)部下設(shè)的反壟斷局以及工商總局下設(shè)的反壟斷與不正當(dāng)競爭執(zhí)法局各司其職。而電信行業(yè)的監(jiān)管部門則是工業(yè)和信息化部及設(shè)置在各省、直轄市的通信管理局。由于電信產(chǎn)品、業(yè)務(wù)的多樣性、復(fù)雜性，現(xiàn)實(shí)中不乏幾種壟斷行為同時(shí)發(fā)生的情形，此時(shí)便存在多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)享有管轄權(quán)的問題，即反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和電信行業(yè)主監(jiān)管部門間的權(quán)力交叉問題便凸顯出來，既可能出現(xiàn)多個(gè)部門同時(shí)管、浪費(fèi)行政資源的情況，也可能出現(xiàn)數(shù)個(gè)部門相互推諉、監(jiān)管不力的現(xiàn)象。因此，電信行業(yè)監(jiān)管部門與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的分工權(quán)限、溝通機(jī)制亟待明確和完善。

（五）電信行業(yè)經(jīng)營者的法律責(zé)任不完善

對(duì)電信行業(yè)經(jīng)營者的壟斷行為的法律責(zé)任主要規(guī)定在《電信條例》中，責(zé)任形式主要是罰款、責(zé)令改正和責(zé)令停業(yè)整頓。但很明顯的是，這些行政處罰的力度都過輕，起不到應(yīng)有的抑制、制裁壟斷行為的作用。

以《電信條例》第72條為例，對(duì)拒絕其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提出的互聯(lián)互通要求的行為，其法律責(zé)任僅為責(zé)令改正，處5萬元以上50萬元以下罰款。這樣的處罰力度相對(duì)于電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者通過壟斷行為牟取的不正當(dāng)利潤而言可謂是九牛一毛，如此低廉的違法成本不僅不能有效打擊甚至?xí)o形中助長了其實(shí)施壟斷行為。

三、建議

（一）加快出臺(tái)電信行業(yè)基本法

目前專門規(guī)制電信行業(yè)的、法律效力最高的就是《電信條例》，然而在科技迅速發(fā)展的今天，《電信條例》已經(jīng)不能適應(yīng)電信行業(yè)發(fā)展的需要，其法律效力低、處罰力度小、規(guī)制范圍窄等弊端日益凸顯。《電信法》自1980年開始起草，然而至今其的出臺(tái)仍遙遙無期。這部全國性的統(tǒng)一規(guī)范電信行業(yè)的法律的缺位，使得電信行業(yè)反壟斷的執(zhí)法缺乏有力依據(jù)，地方各級(jí)電信行業(yè)監(jiān)管部門也缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)。自2014年以來，福建、貴州、黑龍江等省相繼出臺(tái)了相關(guān)的地方法律法規(guī)，但這些地方立法無論是從法律效力還是標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一性方面都不能解決我國電信行業(yè)面臨的問題，因此電信行業(yè)基本法——《電信法》的出臺(tái)已刻不容緩。

（二）處理好電信行業(yè)監(jiān)管部門與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的關(guān)系

電信行業(yè)監(jiān)管部門對(duì)電信行業(yè)進(jìn)行反壟斷監(jiān)管的優(yōu)勢在于其專業(yè)性更強(qiáng)，相應(yīng)的其執(zhí)法水平也會(huì)更高，而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要對(duì)各行業(yè)內(nèi)的壟斷行為進(jìn)行監(jiān)管，面對(duì)電信這一技術(shù)性要求較高的行業(yè)可能會(huì)較為乏力。但電信行業(yè)監(jiān)管部門的劣勢在于作為行業(yè)主管部門，難免會(huì)更多的考慮行業(yè)利益、部門利益，在執(zhí)法過程中不能保持中立而向電信行業(yè)經(jīng)營者一方傾斜，甚至存在濫用行政權(quán)力形成行政壟斷的可能。因此將電信行業(yè)監(jiān)管部門與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)結(jié)合在一起無疑是十分必要的，關(guān)鍵是要處理好兩者之間的關(guān)系，使兩者協(xié)調(diào)合作，更高效、有力地完成電信行業(yè)反壟斷工作。

首先是應(yīng)通過法律形式規(guī)定兩者之間的分工權(quán)限，明確各自的職責(zé)范圍。如反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主管聯(lián)合限制競爭、濫用市場支配地位等行為，而電信行業(yè)監(jiān)管部門則主要通過對(duì)經(jīng)營者的經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)制來實(shí)現(xiàn)反壟斷，如對(duì)經(jīng)營者履行普遍服務(wù)義務(wù)、互聯(lián)互通要求的情況進(jìn)行監(jiān)管。另外，應(yīng)建立并完善兩者之間的溝通機(jī)制，促進(jìn)其在執(zhí)法過程中的協(xié)調(diào)與合作以及信息、政策的交流。當(dāng)面對(duì)經(jīng)營者實(shí)施多種壟斷行為、多部門均有管轄權(quán)的情況時(shí)，可以嘗試進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，建立并完善相應(yīng)的聯(lián)合執(zhí)法制度。

注釋：

申健.論我國電信行業(yè)反壟斷的法律規(guī)制.廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文.2014.

楊陽.電信行政壟斷法律規(guī)制問題研究.中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文.2008.

參考文獻(xiàn)：

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[2]鄭艷馨.公用企業(yè)壟斷之法律規(guī)制——中國電信壟斷案引發(fā)的思考.理論導(dǎo)刊.2012（10）.