青海省水資源開發(fā)利用配套政策現(xiàn)狀與對策研究

田翠+李彥彬+張澤中+田富國

摘 要：青海省作為中華水塔，雖然水資源豐富，卻面臨著嚴(yán)峻的水資源形勢?；诖?，文章通過對青海省水資源及相關(guān)政策體系進(jìn)行調(diào)查、梳理探討以及實(shí)地調(diào)研，剖析了其水政策的現(xiàn)狀及問題；并結(jié)合青海省及省內(nèi)五大區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃提出了各區(qū)域?qū)λ叩男枨螅辉诖嘶A(chǔ)上，從國家和青海省兩個(gè)層面多角度提出了具有針對性的政策建議，以促進(jìn)青海省水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：青海??；水資源；政策；生態(tài)補(bǔ)償

近些年來全國經(jīng)濟(jì)得到了快速持續(xù)的發(fā)展，但與此同時(shí)，由于粗放型經(jīng)濟(jì)的開發(fā)與利用，水資源的消耗也大幅增長。而進(jìn)入新時(shí)期，在諸多國家重大戰(zhàn)略面前，都對水資源的調(diào)配與利用提出了新的更高的要求。對于青海省，雖然水資源豐富，但作為中華水塔，是三江源的所在地、國家的重要生態(tài)功能區(qū)，卻面臨著有水不能用和有水用不上兩個(gè)方面的問題。并且青海省是全國性水源地，而我國專門針對水源地發(fā)展的涉水政策法規(guī)起步較晚，其制定、部門權(quán)責(zé)的劃分等方面仍存在諸多缺失。種種困境使得青海省在面對省內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求時(shí)，所面臨的水資源形勢日益嚴(yán)峻。

1 青海省水政策現(xiàn)狀及存在問題

基于青海省水資源面臨的嚴(yán)峻形勢，為了積極應(yīng)對水挑戰(zhàn)，中央以及青海省已經(jīng)出臺了一系列的相關(guān)政策法規(guī)以解決其水資源矛盾問題：如一系列國家水資源立法體系、青海依據(jù)本省的實(shí)際情況和存在問題頒布并實(shí)施的《青海省河道管理辦法》等針對性較強(qiáng)的文件；除此之外，青海省政府還先后出臺了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》、《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》等。事實(shí)表明，青海省的現(xiàn)行水政策已取得了一定的成效。但研究發(fā)現(xiàn)，在青海省水資源供需矛盾有所緩解、生態(tài)資源環(huán)境得到維護(hù)的同時(shí)，現(xiàn)行涉青水政策也存在著一些問題，從而限制了新時(shí)期青海省水資源需求戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施與青海省水利事業(yè)的發(fā)展。

我國專門針對水源地的水政策法規(guī)起步較晚，相關(guān)政策法規(guī)的制定、部門權(quán)責(zé)的劃分等方面仍存在諸多缺失。在對涉及青海省的現(xiàn)行水利政策體系進(jìn)行梳理、分析以及實(shí)地調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)青海省的現(xiàn)行水利政策存在如下問題：水政策相關(guān)法律法規(guī)體系不健全、現(xiàn)行水利政策法規(guī)體系缺乏有機(jī)內(nèi)在聯(lián)系且對水資源的保護(hù)規(guī)范不到位、水資源產(chǎn)權(quán)法律界定不清、水權(quán)行使主體不明確、水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)對失水農(nóng)民生存問題重視不夠、水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善、補(bǔ)償范圍狹窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償途徑單一以及補(bǔ)償資金籌集及管理效率低等。各層級的法律法規(guī)較零散、不協(xié)調(diào)、缺乏一致性、適用性不強(qiáng)等問題使得其難以對水資源開發(fā)與保護(hù)的具體環(huán)節(jié)給予指導(dǎo)。這些問題的存在，在一定程度上限制了青海省水資源的開發(fā)利用，進(jìn)而限制了青海省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2 青海省水政策需求

2.1 東部干旱山區(qū)水資源政策需求

眾所周知，東部地區(qū)是青海省的重要農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，故東部地區(qū)的水資源政策需求中，農(nóng)業(yè)用水政策需求最為迫切。為確保該地區(qū)水資源需求戰(zhàn)略規(guī)劃的順利實(shí)施，其政策需求有：有從法律、經(jīng)濟(jì)等方面扶持水利工程建設(shè)的政策出臺的需求，以鼓勵(lì)水利工程建設(shè)；有制定鼓勵(lì)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水，對農(nóng)業(yè)節(jié)水各個(gè)環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)予以支持的政策法規(guī)的需求，以提高用戶節(jié)水的積極性，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)用水效率；有促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水研究、技術(shù)推廣的相關(guān)法規(guī)細(xì)則出臺的需求，以具體指導(dǎo)其生產(chǎn)實(shí)踐等；有加快建立完善的青海省水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制的需求，來提高農(nóng)業(yè)高效用水和節(jié)水水平。

2.2 柴達(dá)木地區(qū)水資源政策需求

柴達(dá)木地區(qū)的工業(yè)用水水政策需求較為急迫。而工業(yè)用水的最大難題是廢棄水的處理問題及工業(yè)用水水平提高的問題。故其水政策需求有：需要有從政治、經(jīng)濟(jì)、法律等多維度促進(jìn)工業(yè)節(jié)水的政策法規(guī)，如實(shí)施梯度水價(jià)等；需要有強(qiáng)制以及鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)水減排、提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)的政策法規(guī)，以減少水污染以及提高工業(yè)用水效率；需要有結(jié)合該地區(qū)實(shí)際情況出臺與最嚴(yán)格的水資源管理相配套的規(guī)章制度；需要扶持水務(wù)專業(yè)化管理模式建設(shè)的政策，以促進(jìn)其建設(shè)和發(fā)展。

2.3 環(huán)青海湖地區(qū)水資源政策需求

環(huán)青海湖地區(qū)，是青海的人口集中區(qū)域，保障此地區(qū)的城鎮(zhèn)生活用水顯得尤為重要。因此，其所需水資源政策有：有出臺加快城市供水管網(wǎng)改造和生活節(jié)水等方面相關(guān)鼓勵(lì)政策、辦法細(xì)則等的需求，強(qiáng)化生活和服務(wù)業(yè)用水管理；有盡快建立建成以按市場規(guī)律調(diào)整水價(jià)的機(jī)制的需求，運(yùn)用好市場和價(jià)格兩個(gè)杠桿；有制定扶持鼓勵(lì)污水處理企業(yè)、水資源保護(hù)企業(yè)或項(xiàng)目政策的需求；需要建立突發(fā)性事件的應(yīng)急機(jī)制與備用水源建設(shè)的政策。

2.4 祁連山地區(qū)水資源政策需求

祁連山被譽(yù)為河西走廊的脊梁，是我國重要的生態(tài)安全屏障。但在祁連山生態(tài)保護(hù)中，存在與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、民生改善，不同步、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問題。因此，祁連山地區(qū)的水資源政策需求有：需要有加快落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的辦法細(xì)則，以促進(jìn)其落地、實(shí)施；需要有系統(tǒng)、完善的生態(tài)功能區(qū)水資源保護(hù)政策法規(guī)，盡快完善生態(tài)功能區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制，以提高生態(tài)功能區(qū)內(nèi)各方的水資源保護(hù)積極性；有積極探索祁連山林區(qū)碳交易機(jī)制、創(chuàng)新“以碳養(yǎng)林，以林涵水，山青水秀，中華氧吧”模式的需求，以拓展青海省善林水的多維度，提高生態(tài)服務(wù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.5 三江源地區(qū)水資源政策需求

三江源地區(qū)作為“中華水塔”，是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，同時(shí)其又屬于國家限制開發(fā)類型區(qū)，而三江源地區(qū)進(jìn)行水生態(tài)保護(hù)投入的保護(hù)工程直接成本和地區(qū)限制發(fā)展的間接成本都十分巨大，加之地方政府財(cái)政收入低，使其收支缺口很大。因此，三江源地區(qū)的水資源政策需求有：需要有系統(tǒng)的、完善的生態(tài)功能區(qū)水資源保護(hù)政策法規(guī)；需要盡快出臺三江源區(qū)水生態(tài)保護(hù)的專項(xiàng)與系統(tǒng)設(shè)計(jì)等；需要盡快完善三江源水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的需求，特別是將水生態(tài)補(bǔ)償作為三江源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容。

3 青海省水政策建議

3.1 國家涉青水政策建議

3.1.1 重新調(diào)整黃河可供水量分配方案

面對黃河輸沙用水量已大大節(jié)省，南水北調(diào)東線、中線已建成供水等新情況、新形勢，上世紀(jì)80年代制定的黃河可用水量分配方案已不再適用，建議水利部會(huì)同有關(guān)部門盡快制定更加合理的新分配方案。而新分配方案的水量分配傾斜補(bǔ)償包括三個(gè)方面：一是面向青海省未來發(fā)展需求提高全省用水總量控制指標(biāo)；二是在黃河流域正常年份可供水量分配指標(biāo)中提高青海省所占比例；三是未來南水北調(diào)西線工程受水區(qū)水量分配的適當(dāng)傾斜。

3.1.2 加大對青海省重大跨流域調(diào)水工程扶持力度

青海省水資源面臨著資源總量和時(shí)空分布不均、社會(huì)發(fā)展需求不均衡的嚴(yán)峻問題，因此青海省需建設(shè)重大跨流域調(diào)控和輸配水的水利工程來應(yīng)對其工程性及資源性缺水，以提高其水資源合理配置和高效利用能力。故建議國家可對青海省此類工程從經(jīng)濟(jì)、政策等方面給予大力扶持：經(jīng)濟(jì)上，構(gòu)建可采用經(jīng)濟(jì)支援的手段，充分利用經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)控作用及“PPP”模式等，加大對青海省大型水利工程建設(shè)的投資，促使合適、必需的水利工程高效上馬；政策上，可對此類項(xiàng)目簡化審批程序，開辟“綠色通道”，以及減征或者免征增值稅等，以促進(jìn)青海省水利事業(yè)又好又快發(fā)展。

3.1.3 優(yōu)化完善青海省作為國家水源地的補(bǔ)償政策

目前我國的補(bǔ)償制度仍停留在政策和行政法規(guī)零星規(guī)定的理論層面，但補(bǔ)償機(jī)制屬于實(shí)際操作范疇。因此，應(yīng)借鑒國外水源地補(bǔ)償運(yùn)作的先進(jìn)模式，以及國內(nèi)部分省市試點(diǎn)工作的成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的理念，按照誰受益誰補(bǔ)償、循序漸進(jìn)的原則盡快優(yōu)化完善青海省的補(bǔ)償政策。首先，應(yīng)健全水資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律體系及明確生態(tài)補(bǔ)償制度的法律地位，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施和運(yùn)行提供法律保障；其次，應(yīng)從政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和市場經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償兩方面來完善青海的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度建設(shè)，以明確補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償途徑等；再次，可對青海省實(shí)行稅收優(yōu)惠政策以及推進(jìn)返補(bǔ)利稅機(jī)制建設(shè)，以活躍青海投資氛圍、吸引技術(shù)人才聚集、提高生態(tài)保護(hù)積極性等；最后，還應(yīng)健全青海省補(bǔ)償管理制度，如建立上至國務(wù)院下至各地方行政區(qū)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)等，以保證補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行，補(bǔ)償對象的確認(rèn)以及實(shí)施效果的評估等。

3.2 青海省水政策建議

3.2.1 全省范圍內(nèi)水政策建議

（1）加大對省內(nèi)水資源開發(fā)等水利工程的政策扶持力度

鼓勵(lì)水利工程建設(shè)，解決好青海省水資源分布與社會(huì)發(fā)展不均衡問題，是當(dāng)下急需解決的重要問題。政府可通過把重點(diǎn)水利工程項(xiàng)目列入縣級以上地方人民政府同級財(cái)政安排的有關(guān)專項(xiàng)資金的扶持范圍、擴(kuò)大工程建設(shè)融資渠道等手段予以經(jīng)濟(jì)支持；通過對相應(yīng)水利工程建設(shè)加快審批、減征或者免征增值稅、出臺相關(guān)水利工程實(shí)施細(xì)則等途徑予以政策和法律支持等。此類工程從經(jīng)濟(jì)、政策、法律等方面給予扶持。

（2）著力提高水資源利用效率及優(yōu)化配置

在水資源開發(fā)利用過程中，不僅要開源，更要節(jié)流，要優(yōu)化配置、合理利用。青海省可通過水權(quán)制度創(chuàng)新以及充分發(fā)揮水價(jià)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用等方式提高水資源的利用效率、促進(jìn)節(jié)約用水和水資源的優(yōu)化配置。

（3）加強(qiáng)水資源保護(hù)力度

青海的獨(dú)特優(yōu)勢，在于生態(tài)地位的獨(dú)一無二，具有著無法替代的生態(tài)戰(zhàn)略地位，這是青海最具影響的品牌。故青海省應(yīng)建立建成嚴(yán)格的水資源保護(hù)制度來加強(qiáng)水資源管理，這是青海省生態(tài)文明先行區(qū)的建設(shè)的一部分。

（4）加大對相關(guān)科研、技術(shù)創(chuàng)新工作的扶持力度

理論研究對實(shí)踐有著重要的推動(dòng)作用，青海省應(yīng)加強(qiáng)鼓勵(lì)各科研體系加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，對節(jié)水、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域的研究。水資源開發(fā)保護(hù)與流域生態(tài)補(bǔ)償研究可以設(shè)置流域生態(tài)補(bǔ)償研究專項(xiàng)；應(yīng)成立相應(yīng)的科研基金等以增加對相關(guān)科研工作的經(jīng)濟(jì)支持。

（5）大力推進(jìn)水資源管理信息系統(tǒng)建設(shè)

總體看來，當(dāng)前的信息技術(shù)手段還不能滿足水資源管理業(yè)務(wù)需要，水量調(diào)度和水環(huán)境保護(hù)的各個(gè)信息系統(tǒng)之間相互獨(dú)立，信息和資源無法實(shí)現(xiàn)共享。故需要將原有水資源管理領(lǐng)域各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行整合完善，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)水資源管理工作的科學(xué)化和信息化，提高水資源管理的水平。

（6）加強(qiáng)水政策宣傳教育及完善利益相關(guān)者的利益表達(dá)機(jī)制

為確保青海省水相關(guān)政策的全面高效實(shí)施應(yīng)注重調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與的積極性，應(yīng)通過正式會(huì)議、講座、新聞媒體等宣傳方式，加強(qiáng)水政策的宣傳教育；也應(yīng)通過建立利益相關(guān)者的直接協(xié)商對話制度等方式完善利益相關(guān)者的利益表達(dá)機(jī)制。

3.2.2 省內(nèi)不同區(qū)域水政策建議

（1）東部干旱山區(qū)水資源政策

農(nóng)牧業(yè)是青海省的傳統(tǒng)及支柱產(chǎn)業(yè)，為適應(yīng)西部大開發(fā)的需要，青海省今后的發(fā)展要依托資源優(yōu)勢，同時(shí)農(nóng)林牧要走產(chǎn)業(yè)化和可持續(xù)的發(fā)展道路。其可通過加大水利工程建設(shè)、著力加強(qiáng)節(jié)水研究及推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水、調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)以及加強(qiáng)農(nóng)業(yè)區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制建設(shè)等方式來提高水資源利用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，改善農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)。

（2）柴達(dá)木地區(qū)水資源政策

近些年來，柴達(dá)木地區(qū)在其工業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí)，工業(yè)用水粗放、用水效率低、污水排放超標(biāo)、生態(tài)環(huán)境惡化等問題也日益凸顯。這與柴達(dá)木地區(qū)堅(jiān)持走新型工業(yè)化的道路相背離。為此，該地區(qū)應(yīng)施行梯度水價(jià)促進(jìn)節(jié)約用水，同時(shí)建立工業(yè)水價(jià)預(yù)報(bào)預(yù)警制度；需出臺獎(jiǎng)罰分明的政策，強(qiáng)制污水達(dá)標(biāo)排放，加強(qiáng)中水利用，以促使相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提高工業(yè)用水水平；結(jié)合柴達(dá)木地區(qū)實(shí)際情況出臺與最嚴(yán)格水資源管理相配套的規(guī)章制度，讓三條紅線“硬”起來；還需建立水務(wù)專業(yè)化管理模式，如參照上海市模式，以滿足柴達(dá)木地區(qū)的發(fā)展需求。

（3）青海湖地區(qū)水資源政策

青海湖地區(qū)可利用市場和價(jià)格兩個(gè)杠桿，按市場規(guī)律調(diào)整水價(jià)，以及盡快出臺居民節(jié)水鼓勵(lì)辦法細(xì)則，以調(diào)動(dòng)社會(huì)節(jié)水積極性、遏制城市局部下沉，減少水污染，使水資源得到更加充分地利用，發(fā)揮出更大的價(jià)值。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對廢水處理產(chǎn)業(yè)的扶持，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，把污水作為可利用的資源將是解決青海湖地區(qū)水資源問題的重要途徑。

（4）祁連山地區(qū)水資源政策

祁連山地區(qū)必須把生態(tài)保護(hù)第一作為發(fā)展之要，以生態(tài)文明的理念統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。這就要求祁連山地區(qū)應(yīng)加快落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，在強(qiáng)化制度執(zhí)行上下功夫、動(dòng)真格；同時(shí)也應(yīng)完善對該地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等；祁連山地區(qū)可探索“以碳養(yǎng)林，以林涵水，山青水秀，中華氧吧”模式，拓展青海省山林水的多維度，提高生態(tài)服務(wù)價(jià)值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)祁連山地區(qū)生態(tài)美好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善的有機(jī)統(tǒng)一。

（5）三江源地區(qū)水資源政策

三江源地區(qū)是我國極其重要的生態(tài)屏障，其屬于國家限制開發(fā)類型區(qū)，因此三江源地區(qū)的水資源政策也應(yīng)先行先試。首先應(yīng)設(shè)立“三江源地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償”專項(xiàng)，專門用于三江源及其保護(hù)實(shí)施主體地區(qū)的水資源節(jié)約、保護(hù)和管理等相關(guān)工作；其次，著力建設(shè)以水基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的補(bǔ)償機(jī)制，以彌補(bǔ)三江源水生態(tài)保護(hù)損失的機(jī)會(huì)收益；還應(yīng)根據(jù)三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)需要逐步設(shè)立生態(tài)稅，將現(xiàn)行宜于以稅收形式管理的環(huán)保收費(fèi)項(xiàng)目逐步納入征稅范圍，比如開征水源地生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)稅、開征環(huán)境污染稅等。

4 結(jié)束語

為解決青海省日益嚴(yán)峻的水資源形勢，青海水資源開發(fā)利用配套政策應(yīng)先行。在完善其水政策存在問題的基礎(chǔ)上，充分考慮青海省作為是三江源的所在地、國家重要生態(tài)功能區(qū)的特點(diǎn)以及青海省五大功能區(qū)劃各自的發(fā)展需求，建立健全青海省水資源開發(fā)利用過程中的法律保障機(jī)制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制、管理機(jī)制以及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以構(gòu)建完善的青海省水資源開發(fā)利用配套政策體系，是解決青海省水資源矛盾的關(guān)鍵一環(huán)。

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作者簡介：田翠（1990-），女，漢族，河南駐馬店人，碩士研究生，單位：華北水利水電大學(xué)水利學(xué)院水文學(xué)與水資源專業(yè)，研究方向：水資源優(yōu)化配置及規(guī)劃與管理。