農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市研究

羅睿+楊偉+唐書秀

摘 要：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是實現(xiàn)國家、集體和個人利益共享的政策。通過對貴州省湄潭縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地運作模式進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)其改革成效，分析其存在的問題，并針對性提出建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性；建設(shè)用地；入市

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.03.015

Study on the Entering Market of Rural Collective Mannagement Construction Land： Taking Meitan County in Guizhou Province as an Example

LUO Rui1， YANG Wei2， TANG Shuxiu3

（1.The First Surveying and Mapping Institute of Guizhou Province， Guiyang，Guizhou 550025， China； 2. The Land Resources Department of Huangping County， Huangping ， Guizhou 556100， China； 3.The Land Resources Department of Meitan County， Meitan， Guizhou 564100， China）

Abstract： The Entering market of rural collective mannagement construction land is achieving the sharing policy among the state， the collective and the farmers. This paper based on the investigation of the collective management of construction land operation mode Meitan county in Guizhou province， summed up the effectiveness of the reform， analyzed the existing problems. At the same time， some suggestions were put forward.

Key words： rural collective management； construction land； entering market

國家的發(fā)展需要占用土地。我國人地矛盾尖銳，國家基本農(nóng)田的劃定和占補(bǔ)平衡政策，保障了1.2億hm2耕地紅線。如何分配新增建設(shè)用地的增值收益，實現(xiàn)國家、集體、個人利益的公平分配，已經(jīng)成為重要問題。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指村組織將集體建設(shè)用地租賃、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)、個人使用，這些建設(shè)用地大多數(shù)已經(jīng)成為廠房、倉庫、商業(yè)市場等。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市，則是解決國家、集體、個人的利益公平分配問題的重要途徑。2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，即在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議決定，授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定[1-5]。貴州省湄潭縣便是33個試點縣之一。

集體用地一直以來都是以國家征收的方式進(jìn)入用地市場，也形成了今天的政府土地財政。經(jīng)過政策的不斷調(diào)整，在出讓土地費用這塊大蛋糕中，農(nóng)民的利益得到了一定的保障；但是對于村集體來說，并沒有任何的利益分配。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，則保障了國家、集體、個人的利益，并有效緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求壓力。

1 基本情況及分布特點

湄潭縣隸屬于貴州省遵義市，位于貴州省北部，地處大婁山南麓、烏江北岸，屬亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候。其河流屬長江流域烏江水系，包括溪流在內(nèi)的河系總長786 km，河網(wǎng)密度為0.28 km·km-2。水熱條件好，有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。

全縣的土地面積為185 913.17 hm2。共有耕地31.026萬hm2；林地面積101 864.5 hm2，占土地總面積的54.79%，森林覆蓋率46.72%；園地面積4 594 hm2（其中茶園4 200 hm2），牧草地面積18 083.81 hm2，水域面積2 318.39 hm2。

湄潭縣轄9個鎮(zhèn)6個鄉(xiāng)120個村委會18個居委會。其中，9個鎮(zhèn)分別為湄江鎮(zhèn)、永興鎮(zhèn)、復(fù)興鎮(zhèn)、馬山鎮(zhèn)、魚泉鎮(zhèn)、黃家壩鎮(zhèn)、高臺鎮(zhèn)、茅坪鎮(zhèn)、興隆鎮(zhèn)。6個鄉(xiāng)為西河鄉(xiāng)、洗馬鄉(xiāng)、新南鄉(xiāng)、石蓮鄉(xiāng)、抄樂鄉(xiāng)、天城鄉(xiāng)。2015年經(jīng)過核查，全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地6 357宗，面積308 hm2，分布在120個村。

湄潭縣農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的分布主要有以下特點：城郊、規(guī)劃的新村鎮(zhèn)和交通便利地區(qū)；有企業(yè)的村寨、農(nóng)業(yè)園區(qū)及其拓展區(qū)；風(fēng)景區(qū)、有旅游資源的鄉(xiāng)村地。這3類地方也是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)比較好的地方，是相對發(fā)達(dá)的地區(qū)、村鎮(zhèn)[6-10]。

2 運作模式

湄潭縣作為入市的試點，在改革中，賦予集體土地2項權(quán)能：集體土地使用權(quán)出讓，集體土地抵押。將入市交易建立在產(chǎn)權(quán)交易、信息管理和產(chǎn)權(quán)融資三大平臺上。在政策制度上，出臺了地方性的《集體土地入市管理辦法》、《登記辦法》、《抵押擔(dān)保辦法》和《集體成員界定意見》的政策，擬在實現(xiàn)同權(quán)同價、交易流程規(guī)范化。為了實現(xiàn)分配公平，制定了“兩定一議”分配機(jī)制，即國家通過調(diào)節(jié)金實現(xiàn)收益，集體組織保留不少于增值收益的40%，農(nóng)民收益比例則由集體內(nèi)部商定。

3 入市的成效

首先，豐富了農(nóng)村集體土地制度的內(nèi)涵。在此之前，農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能長期缺失，此次改革，湄潭縣出臺了6項制度，從制度、政策層面賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等的權(quán)益和義務(wù)，初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一建設(shè)用地市場，促進(jìn)了節(jié)約集約用地。黨的十八屆三中全會指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股。

第二，實現(xiàn)了國家、集體、個人三方利益。改革出臺的政策，保障了用地供給，節(jié)約了行政成本。政府按照土地增值收益的20%～25%（工業(yè)用地20%，綜合用地22%，商服用地25%）收取調(diào)節(jié)金，納入地方政府的財政收入；村集體收取大于增值收益的40%，為集體經(jīng)濟(jì)注入了更多的血液，構(gòu)建了集體金融組織，從而壯大了集體經(jīng)濟(jì)；農(nóng)民個人則直接參與了增值收益的分配。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市，還意味著今后國家征地將越來越少，而土地交易越來越多。農(nóng)民拿著手里符合規(guī)劃和政策的土地可以平等買賣，而不是由政府來征地，這自然就保障了農(nóng)民的收益和財產(chǎn)權(quán)益。同時，中小企業(yè)的入駐，也帶動了當(dāng)?shù)叵M，增加了就業(yè)崗位，增加了農(nóng)民收益。

第三，實現(xiàn)了集體土地和國有土地的同地同價，主要通過參照國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價，制定了《湄潭縣集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價》，實現(xiàn)同地同等入市。

第四，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，帶動了鄉(xiāng)村的發(fā)展，有助于小微企業(yè)的發(fā)展。《土地管理法》第六十三條明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。集體存量建設(shè)用地閉塞，缺少流轉(zhuǎn)通道，有意向或者已經(jīng)入駐的小微企業(yè)的用地得不到保障。這次集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，為保障小微企業(yè)提供了新的渠道。

第五，湄潭縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已經(jīng)有了成功的經(jīng)驗，不僅為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來了收益，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有了更多的改革體會，而且形成了改革的示范效應(yīng)，帶動了周圍縣市改革的熱情，具有參考性、示范性。須知，改革要獲得成功，離不開農(nóng)民群眾的認(rèn)可和大力的擁護(hù)與支持。

4 入市中存在的問題

4.1 可入市的面積小

湄潭縣總面積為1 864 km2，建設(shè)用地面積為9 573.33 hm2，集體經(jīng)營性建設(shè)用地為308.33 hm2，可直接入市12.35 hm2，可調(diào)節(jié)入市106.07 hm2，其分布在120個村，且許多地方并不集中連片。湄潭縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地狀況如圖1所示。

4.2 “地”與“圖”不符，影響入市進(jìn)程

在實際踏勘中發(fā)現(xiàn)，實地的地塊與二調(diào)的圖斑類型不同或者面積不同，并且也不在變更調(diào)查范圍中。按照二調(diào)圖的法定性，導(dǎo)致很多地塊不能入市。

4.3 與發(fā)展規(guī)劃不合

建設(shè)用地通過總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃并配套城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、宅基地退出機(jī)制，引導(dǎo)居民集中居住，便于基礎(chǔ)設(shè)施的集中建設(shè)，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃是實現(xiàn)土地用途管制的綱領(lǐng)，目前也是判定土地是否能夠入市的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。但在實際調(diào)研中，2種規(guī)劃不符的現(xiàn)象也客觀存在，特別是鄉(xiāng)村農(nóng)家樂等用地尤為突出，一定程度上影響了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

4.4 監(jiān)督管理滯后

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益分配一定程度上壯大了集體經(jīng)濟(jì)。在管理上，也有對集體經(jīng)濟(jì)、資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。但是由于農(nóng)村集體和新成立的合作社結(jié)構(gòu)松散，不像企業(yè)一樣有一套成熟的制度和規(guī)章能夠進(jìn)行自身高效管理和接受監(jiān)督。所以，監(jiān)督作用不可忽視。

5 入市的建議

5.1 加快湄潭縣土地修編工作

根據(jù)試驗區(qū)十三五規(guī)劃，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、保護(hù)耕地等工作，修編土地利用總體規(guī)劃和完善鄉(xiāng)村規(guī)劃體系；并嚴(yán)格管理和監(jiān)督村民自發(fā)將耕地變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地入市，深化農(nóng)村土地制度改革。堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤。

5.2 制定更為合理的入市監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)建立投資、稅收、金融、審計等農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易服務(wù)、管理、監(jiān)督制度[10-13]。

5.3 完善農(nóng)村金融、信貸

加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的抵押信貸工作的開展和落實，建立嫻熟的對具備入市的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地辦理抵押貸款的流程。

5.4 進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開

要把征地信息公開、土地收益分配詳情公開作為國土系統(tǒng)密切聯(lián)系群眾的一項重要工作，作為農(nóng)村集體組織接受群眾監(jiān)督的重要工作。及時地將征地公告、批復(fù)文件等內(nèi)容通過政府信息平臺、國土資源網(wǎng)站進(jìn)行公開，切實保證群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。農(nóng)村集體組織應(yīng)建立一套自下而上的監(jiān)督體制和接受國家監(jiān)督的體制，切實防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)，防止外部資本侵吞、控制集體資產(chǎn)。

6 結(jié) 論

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，一方面保障了農(nóng)民的利益，為農(nóng)村引入中小企業(yè)提供了契機(jī)；另一方面加強(qiáng)了村鎮(zhèn)的建設(shè)和村民的凝聚力，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這在我國土地改革中，是一個新的標(biāo)桿，只有不斷完善入市這一制度，才能實現(xiàn)農(nóng)村的資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本，縮小城鄉(xiāng)差距。

不過由于過去政府土地財政的長期性和可入市土地的限制性，要打破傳統(tǒng)的利益固化格局并非易事。一是地方政府的土地財政是發(fā)展地方的重要資金，如果緊縮地方政府融資渠道，將導(dǎo)致地方政府資金鏈脆弱，許多公益性的、利國利民的項目將會受到影響，這是地方政府一個需要不斷適應(yīng)的過程；二是農(nóng)民的權(quán)益保障呼聲較弱，可出讓的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積較小，而且分布不連片，要想實現(xiàn)“同市同權(quán)同價”，還有很長的路要走。

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