我國畜牧業(yè)發(fā)展態(tài)勢與環(huán)境污染防治對策

趙潤+渠清博+馮潔+支蘇麗+杜會英+李愛秀+張克強

摘 要：本文首先從區(qū)域、畜種、生產(chǎn)方式三種不同情景入手，系統(tǒng)闡述我國畜牧業(yè)發(fā)展態(tài)勢和環(huán)境污染特點，分析了導(dǎo)致污染的主要成因，即缺少科學規(guī)劃布局、農(nóng)牧脫節(jié)、種養(yǎng)失衡及經(jīng)營管理方式簡單粗放。接著從命令控制和經(jīng)濟激勵兩種政策類型入手，概述了不同尺度污染防治措施及存在的四點問題，包括缺少以綜合養(yǎng)分管理為依據(jù)的環(huán)境承載標準，污染物基礎(chǔ)底數(shù)不清，現(xiàn)行標準規(guī)范執(zhí)行力和可操作性不強，長效全程評價機制不完善。最后，提出了產(chǎn)業(yè)科學規(guī)劃布局，建立畜牧業(yè)環(huán)境信息化管理與污染監(jiān)測預(yù)警體系，加大政策扶持力度、健全經(jīng)濟激勵機制，完善畜牧業(yè)環(huán)境污染綜合防治技術(shù)體系四點建議。

關(guān)鍵詞：畜牧業(yè)；環(huán)境污染；命令控制；經(jīng)濟激勵；綜合養(yǎng)分管理；環(huán)境承載；監(jiān)測預(yù)警

中圖分類號：X506 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.03.003

Developing Tendency in Animal Husbandry in China and Its Control Countermeasures over Environmental Pollution

ZHAO Run， QU Qingbo， FENG Jie， ZHI Suli， DU Huiying， LI Aixiu， ZHANG Keqiang

（Agro-Environmental Protection Institute of Ministry of Agriculture， Tianjin 300191， China）

Abstract： Started from three different scenes of region， species， yielding approach， developing state and environmental contamination characteristics in national animal husbandry were systematically elaborated. Two main causes led to the pollution， namely， lacking of scientific formulation and layout， separation and out of balance between planting and breeding together with simple and rough operation and management ways were analyzed. In line with 2 policy varieties， order control and economic motivation， different scales of pollution precaution and control measures in combination with 4 issues were overviewed， which involved of shortage on environmental load criteria in terms of comprehensive nutrient management， unclear basic data of pollutant， weak implementing force and unavailability in normalization， incomplete long-term evaluation mechanism. Four proposals including scientific industrial formulation and layout， setting up the system integrated informative administration in animal husbandry environment with contamination monitoring and warning， increasing policy support and sound economic motivation mechanism， improving the comprehensive technical system of precaution and control over the environmental contamination were put forward finally.

Key words： animal husbandry； environmental contamination； order control； economic motivation； comprehensive nutrient management； environmental load； monitoring and warning

伴隨我國社會經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)化，在市場拉動和政策引導(dǎo)下，畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力持續(xù)上升，生產(chǎn)方式加快轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)地位不斷提升，整體趨向規(guī)?；?、集約化、標準化。然而，受養(yǎng)殖數(shù)量快速增長、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動力成本提升等因素的影響，環(huán)境問題也日益凸顯，特別是在人口密集、經(jīng)濟發(fā)達、耕地有限的東部沿海養(yǎng)殖密集區(qū)糞便污染問題十分嚴峻。有學者指出，區(qū)域布局不合理、種養(yǎng)脫節(jié)、生產(chǎn)方式落后、廢棄物綜合利用率低是造成環(huán)境污染問題的主要成因[1-4]，但鮮見從全國畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面針對環(huán)境污染特點及國家污染防治政策體系的系統(tǒng)性梳理和剖析。鑒于此，筆者嘗試從區(qū)域布局、主要畜種、生產(chǎn)方式三個方面進行剖析，概述畜牧業(yè)發(fā)展態(tài)勢，比對分析環(huán)境污染特點，闡明造成污染的主要成因、防治政策及存在問題，并結(jié)合多年研究與實踐提出對策，為下一步我國畜牧環(huán)境污染防治政策實踐研究提供參考。

1 我國畜牧業(yè)發(fā)展態(tài)勢

1.1 區(qū)域養(yǎng)殖分布密集

從全國畜禽養(yǎng)殖分布情況不難看出（圖1），由北向南以遼寧、河北、山東、河南、湖北、湖南、四川、云南這8省份的主要畜種（豬、牛、禽）的養(yǎng)殖數(shù)量居多，這些養(yǎng)殖大省規(guī)模總和均占到全國總量的50%以上。其中，生豬養(yǎng)殖集中在四川、河南、湖南、山東、云南、湖北等省份，其中四川省2014年生豬年存欄量占全國總量的10.73%，位居首位；奶牛養(yǎng)殖主要集中在內(nèi)蒙古、河北、黑龍江、山東、河南等省份，其中內(nèi)蒙古2014年奶牛年末存欄量占全國總量的15.42%，位居第一；肉牛養(yǎng)殖主要集中在云南、河南、四川、湖南、遼寧等省份，其中云南省2014年肉牛年末存欄量占全國總量的9.68%，位居第一；家禽養(yǎng)殖主要集中在河南、山東、遼寧、河北、四川、湖北等省份，其中河南省2014年家禽年末存欄量占全國總量的11.85%，位居第一。

1.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢規(guī)?；?/p>

十多年來，伴隨養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)調(diào)整和養(yǎng)殖方式的轉(zhuǎn)變，規(guī)?；B(yǎng)殖已成為我國畜牧業(yè)的主要生產(chǎn)主體[5]。主要體現(xiàn)在：一是畜禽規(guī)模養(yǎng)殖戶數(shù)顯著增加，2014年，生豬年出欄500頭以上，奶牛年存欄100頭以上，肉牛年出欄50頭以上，蛋雞年存欄2 000羽以上，肉雞年出欄10 000羽以上的規(guī)模養(yǎng)殖戶數(shù)分別相比2002年突增（圖2）；二是規(guī)?；B(yǎng)殖程度明顯提升，2014年，生豬、奶牛、肉牛、蛋雞、肉雞規(guī)模養(yǎng)殖比重分別達到42%，45%，28%，69%，73%，比2002年各增加了32%，33%，10%，41%，36%。

1.3 生產(chǎn)方式加速轉(zhuǎn)型

規(guī)模養(yǎng)殖的快速發(fā)展也推動了生產(chǎn)方式的加速轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在飼喂和清糞系統(tǒng)自動化程度的提高，特別是糞便收集方式也逐漸向機械化和環(huán)?；较虬l(fā)展。祝其麗等[6]對全國144家規(guī)?；i場清糞方式的調(diào)查結(jié)果顯示，干清糞方式占比最高，為63. 0%；其次是水沖糞，占23.6%；水泡糞方式僅占3.4%，而且在小型豬場一例未見。朱寧等[7]對我國5個蛋雞主產(chǎn)省份（河北、遼寧、山東、湖北及四川）402個規(guī)模化蛋雞場清糞方式的調(diào)查結(jié)果表明，人工清糞方式占50.50%，刮板方式占49.50%，兩種方式比例相當。董曉霞等[4]對我國奶牛優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)65家規(guī)?；膛龅恼{(diào)研結(jié)果表明，48.4%的奶牛場采用機械清糞方式，43.8%的奶牛場仍采用人工清糞的方式，7.8%的奶牛場同時采用人工和機械清糞方式。生產(chǎn)方式的不斷改進，對提高生產(chǎn)效率、改善養(yǎng)殖環(huán)境、推動畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

2 畜牧業(yè)環(huán)境污染特點

2.1 污染物產(chǎn)生量地區(qū)分布不均衡

許多學者圍繞畜禽養(yǎng)殖糞便產(chǎn)生量、污染物負荷與環(huán)境承載力之間關(guān)系進行了統(tǒng)計概算。據(jù)林源等[8]統(tǒng)計，2009年河南、山東、四川、內(nèi)蒙古、河北和云南6省區(qū)畜禽糞便產(chǎn)生量均超過1.10×109 t豬糞當量，占全國總量的42.33%，以河北、河南、山東等為代表的中東部地區(qū)已經(jīng)成為我國最大的養(yǎng)殖密集區(qū)和污染源產(chǎn)生地。楊飛等[9]統(tǒng)計了2009年各省畜禽養(yǎng)殖氮污染物負荷，結(jié)果顯示華北、華中、華南、西南地區(qū)畜禽氮污染產(chǎn)生量較大，河南、四川、山東3省最為突出，明顯高于其他省份；華中、華南、西南各省區(qū)單位耕地面積氮污染負荷最重，這些地區(qū)農(nóng)田和水源地環(huán)境都面臨著較大污染威脅。仇煥廣等[10]統(tǒng)計了2010年各省畜禽糞便排放和污染情況，結(jié)果表明畜禽糞便污染最嚴重的3個省份分別是河南、四川、山東，占全國總污染量的28%。張緒美[11]的統(tǒng)計結(jié)果也表明，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖與污染中心仍在東部和南部沿海地區(qū)。

當然畜禽糞便的污染情況不僅取決于污染總量，更重要的是單位耕地面積的畜禽糞便污染量。對于耕地面積較小的省份，即使畜禽糞便產(chǎn)生總量少，其單位耕地面積的畜禽糞便污染負荷仍然可能很大。仇煥廣等[10]的研究結(jié)果指出，浙江省雖然畜禽糞便污染總量僅為0.05×109 t，但由于其耕地面積小，其單位耕地面積的畜禽糞便污染量高達2.72 t·hm-2；而西藏、青海、寧夏、新疆由于畜牧業(yè)欠發(fā)達，且耕地面積大，因此畜禽糞便污染程度相對較輕。張緒美[11]的研究得出，北京、廣東和福建是環(huán)境壓力最大的3個?。ㄊ校Ｒ陨涎芯勘砻鳎何覈笄菁S污產(chǎn)生總量大，尤其在東部沿海、中部養(yǎng)殖密集區(qū)的規(guī)?；B(yǎng)殖程度高；污染物產(chǎn)生量突出的省份亦即養(yǎng)殖密集區(qū)域；單位耕地面積污染負荷量大，糞污產(chǎn)生范圍廣，但地區(qū)之間分布并不均衡，有較大差異。

2.2 畜種間污染物產(chǎn)生量差異大

根據(jù)《第一次全國污染源普查畜牧業(yè)源產(chǎn)排污系數(shù)手冊》和2015年《中國畜牧獸醫(yī)年鑒》，估算出2014年全國生豬、肉牛、奶牛和家禽的糞、尿、化學需氧量（CODcr）、全氮（TN）、全磷（TP）等主要污染物的產(chǎn)生量（圖3）。2014年我國生豬、肉牛、奶牛、家禽的糞尿產(chǎn)生量分別為3.75×109，2.59×109，0.81×109，2.18×109 t，所占比重如圖4所示。相比其他畜種，家禽的糞便產(chǎn)生量最大，但是肉牛和奶牛的糞便產(chǎn)生量之和大于其他畜種；生豬的尿液產(chǎn)生量最大，將近2.5×109 t。這與林源等[8]對2009年我國各類畜禽糞尿產(chǎn)生量的統(tǒng)計結(jié)果相似。

以奶牛和生豬兩個產(chǎn)污量最突出的畜種為例，統(tǒng)計2014年全國各省份的糞便、尿液、COD、TN、TP的產(chǎn)生量，測算得出以下結(jié)果：如圖5所示，四川省生豬養(yǎng)殖污染物產(chǎn)生量最高，占全國的近1/10，其次是河南和湖南；如圖6所示，內(nèi)蒙古、河北和黑龍江奶牛養(yǎng)殖污染物產(chǎn)生量較大，三省區(qū)奶牛糞尿產(chǎn)生總量占全國的45%，其次是山東、新疆和河南，奶牛糞尿產(chǎn)生量占全國總量的28%。這一結(jié)果與先前統(tǒng)計的各省份養(yǎng)殖分布情況相一致。

2.3 不同生產(chǎn)方式污染物產(chǎn)量差異明顯

除不同地區(qū)、不同畜種產(chǎn)污量有較大差異外，不同生產(chǎn)方式對于污染物產(chǎn)生、產(chǎn)排路徑及糞便的末端處理與利用都有著不同程度的影響。郭衛(wèi)廣等[12]對四川省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2013年四川省采用干清糞方式的養(yǎng)豬場占71.1%，其次是水沖糞占27.6%。以干清糞方式進入水體的CODCr、TN、TP、NH3--N負荷量分別為（20.28，4.58，0.81，1.07）g·d-1·h-1；而通過水沖糞方式進入水體的CODCr、TN、TP、NH3--N的負荷量分別為（314.60，26.29，7.67，12.27）g·d-1·h-1，差距顯而易見。干清糞工藝糞尿中的養(yǎng)分損失小、肥效高，且污染物含量低，易于末端凈化處理，是相對理想的清糞方式。在規(guī)模化奶牛場，通常采用機械刮板或鏟車來清糞，但糞尿、污水全部混合清出，使產(chǎn)污量增加且污染物濃度增高，但相應(yīng)可減少清糞頻次，降低人工成本。董曉霞[4]通過對伊利和宜昌的規(guī)模化奶牛場調(diào)查得出，人工清糞產(chǎn)生的尿液和污水中的污染物含量遠遠低于機械清糞。朱寧[7]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國蛋雞場清糞方式主要包括人工、刮糞板及傳送帶三種清糞方式，且人工清糞方式其污染物濃度遠小于其他清糞方式。

3 畜牧業(yè)環(huán)境污染主要成因

從我國畜牧業(yè)總體發(fā)展態(tài)勢及環(huán)境污染特點梳理中不難發(fā)現(xiàn)：一從地域分布和環(huán)境容量上來看，東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與中部毗鄰大城市周邊的地區(qū)是畜禽養(yǎng)殖場密集分布區(qū)域，顯然也是污染物產(chǎn)生量最突出的區(qū)域；二從養(yǎng)殖畜種上來看，以相對養(yǎng)殖量比較，規(guī)?；潭葟拇蟮叫∨帕幸来问桥?、豬、家禽，測算結(jié)果顯示產(chǎn)污量也與之相對應(yīng)；三是大中型畜禽場大多偏好機械干清糞工藝以節(jié)省人工成本，但由于糞尿、污水混合且需要定期沖洗糞溝，對后期固液分離技術(shù)要求相應(yīng)提高，而小規(guī)模養(yǎng)殖場人工干清糞的做法能實現(xiàn)源頭控污和減量化處理，且經(jīng)濟適用，值得提倡，但其中有少數(shù)仍沿用傳統(tǒng)水沖、水泡糞方式的養(yǎng)殖場，污水產(chǎn)生量大且污染物濃度極高，可能對環(huán)境更易造成影響，不容忽視。結(jié)合上述幾點，分析造成畜牧業(yè)環(huán)境污染的成因主要歸結(jié)于以下兩方面。

3.1 缺少科學規(guī)劃布局，農(nóng)牧脫節(jié)、種養(yǎng)失衡

實地走訪中發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)殖場主僅根據(jù)市場情形與地方政策就自主決定養(yǎng)殖何種畜禽、養(yǎng)殖規(guī)模、畜舍結(jié)構(gòu)空間、設(shè)施建設(shè)位點等事項，且由于土地承包經(jīng)營，大部分規(guī)模化養(yǎng)殖場沒有配套可消納畜禽糞便的耕地，只養(yǎng)不種；而種植經(jīng)營者大多也是只種不養(yǎng)，同一地區(qū)種植的作物品種、耕作時間、施肥時期和施肥量與養(yǎng)殖生產(chǎn)各不統(tǒng)一，導(dǎo)致種養(yǎng)業(yè)“各自為政”，農(nóng)牧脫節(jié)現(xiàn)象嚴重，糞便資源化利用途徑受阻。

在這種各自獨立進行成本核算的方式下，一方面種植戶為降低勞動成本大量施用化肥，導(dǎo)致土壤貧瘠、結(jié)構(gòu)破壞、逐漸失去可持續(xù)生產(chǎn)的能力，另一方面畜禽糞便無法得到利用而依法又必須進行處理。同樣為降低治污成本，養(yǎng)殖戶傾向于就近堆放或排放到附近的溝渠坑塘，造成資源浪費、環(huán)境污染、惡性循環(huán)。歐盟某些國家有值得借鑒的做法：一是根據(jù)農(nóng)場耕地面積折算出施肥量，同時根據(jù)擬養(yǎng)殖畜種、規(guī)模、方式折算出糞便產(chǎn)生量，讓農(nóng)場主明確養(yǎng)殖規(guī)模上限和作物輪作類型及方式；二是通過大數(shù)據(jù)分析模型，預(yù)測5～10年間糞肥施用可能帶來的環(huán)境變化情況，給出農(nóng)場主不同生產(chǎn)經(jīng)營方式的選項，以幫助自行選擇可改善環(huán)境條件同時保障生產(chǎn)率的途徑。由此可見，小到一個園區(qū)、大到一片地域，對種養(yǎng)業(yè)及延伸產(chǎn)業(yè)鏈條整齊劃一十分重要。

3.2 經(jīng)營管理方式簡單粗放，生產(chǎn)水平不高

飼喂是決定畜產(chǎn)品數(shù)量大小與品質(zhì)好壞乃至畜牧業(yè)穩(wěn)定長效發(fā)展的關(guān)鍵因素，但長期以來我國畜牧養(yǎng)殖飼料利用率較低，同西方發(fā)達國家的精準飼喂水平相比有不小差距。在西方國家，生豬養(yǎng)殖先進水平的料肉比為2.4∶1，我國目前只有少數(shù)地方能夠達到3.5∶1；肉雞養(yǎng)殖世界先進水平的料肉比為1.6∶1，我國只有2：1～2.2∶1；蛋雞養(yǎng)殖世界先進水平的料蛋比為2.4∶1，而我國是2.6∶1～3∶1。畜禽糞便中含有大量未消化的蛋白質(zhì)、B族維生素、礦物質(zhì)元素、粗脂肪和一定數(shù)量的碳水化合物，特別是粗蛋白質(zhì)含量較高[13]。

實地調(diào)研中：許多傳統(tǒng)的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場基礎(chǔ)設(shè)施條件仍然落后，畜禽采食、飲水、產(chǎn)排糞尿等空間集中狹小，養(yǎng)殖密度高；缺少專門的糞水收儲設(shè)施，簡易的鏟車與手推車式的人工清糞方式，容易將糞便到處散落，糞尿多與墊料摻混難以清理，畜舍內(nèi)養(yǎng)殖環(huán)境條件差；通風、采光條件有限，圈舍內(nèi)屋頂、欄架等處腐蝕嚴重，工作環(huán)境惡劣；豬圈、雞舍、擠奶廳/待擠間等區(qū)域的沖洗水使用無度，使得后續(xù)處理難度大大提升；場區(qū)內(nèi)臟凈道交叉，粗放簡單的生產(chǎn)經(jīng)營方式給場區(qū)內(nèi)外環(huán)境造成嚴重影響。

4 環(huán)境污染防治政策及存在問題

一直以來，我國政府針對畜牧環(huán)境污染防治運用的政策工具主要是命令控制和經(jīng)濟激勵兩種類型[14]，旨在通過政策干預(yù)將環(huán)境外部成本內(nèi)部化。命令控制即通過法律法規(guī)、管理辦法、技術(shù)標準等方式來約束養(yǎng)殖從業(yè)者的行為；經(jīng)濟激勵即通過綠色補貼的方式來引導(dǎo)養(yǎng)殖業(yè)主減少和控制污染物排放，并做到有效處理與利用。

4.1 命令控制型政策

自2001年起，中央和地方政府頒布出臺了一系列法律法規(guī)、管理辦法、技術(shù)標準及操作規(guī)范，內(nèi)容覆蓋了產(chǎn)前發(fā)展規(guī)劃、選址布局、基本設(shè)施建設(shè)要求、生產(chǎn)管理操作規(guī)范、糞便排放標準、相關(guān)評價審核制度、扶持政策等方面[15]，在一定程度上對畜牧業(yè)環(huán)境污染的有效控制起到了積極的推動作用。

第一，國家層面相關(guān)畜禽養(yǎng)殖污染防治的法律法規(guī)總共有9部，最早可追溯至2006年出臺的《畜牧法》，至今已有10年的歷史。在該法出臺之前，雖然《大氣污染防治法》《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》及《固體廢物污染防治法》這5部早已實施，但其中法條及歷次修訂版中都未見專門針對畜禽養(yǎng)殖污染防治的具體內(nèi)容，而在最新修訂版中則分別針對畜禽廢棄物的收集、儲存、處理與利用均做出了嚴格規(guī)定。近3年內(nèi)陸續(xù)密集修訂、頒布了7部針對性法律法規(guī)，其中以《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（以下簡稱“條例”）中的條款最為細化嚴格，成為首部針對畜禽養(yǎng)殖環(huán)境污染防治的立法，并輔以針對水體、土壤環(huán)境污染防治的專項行動計劃，充分彰顯了國家治污的決心，并將畜牧養(yǎng)殖污染防控提高到了一個前所未有的政治高度。但由于土地緊張、種養(yǎng)脫節(jié)、管理水平有限、市場波動等多方面原因，造成養(yǎng)殖全程中生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投入比重超高，養(yǎng)殖從業(yè)者本身無力應(yīng)對環(huán)境問題的管控，亟需政策引導(dǎo)畜牧產(chǎn)業(yè)的加速轉(zhuǎn)型以提升產(chǎn)業(yè)綜合競爭力，適應(yīng)國內(nèi)外市場大環(huán)境，同時要逐步轉(zhuǎn)變政府“輸血”為企業(yè)“造血”，以保障畜牧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。單憑政府一味的“輸血型”資金支持或者高成本的環(huán)境監(jiān)管來控制污染都將是難以為繼的。

第二，基于上述立法框架，國家環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部分別出臺了指導(dǎo)性規(guī)章制度，具體包括《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治管理辦法》（2002）、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)政策》（2010）及《畜禽標準化示范場管理辦法》（2011）。內(nèi)容重點覆蓋圈舍布局、清潔養(yǎng)殖、糞水的收集與儲存、處理與綜合利用、環(huán)境影響評價與監(jiān)管等方面，上為法律規(guī)定的落地實施提供保障，下為治污規(guī)劃、環(huán)境影響評價報告、最佳可行技術(shù)指南、工程技術(shù)規(guī)范及標準提供依據(jù)，指導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖污染防治技術(shù)的開發(fā)、推廣和應(yīng)用。然而，在畜禽養(yǎng)殖環(huán)境管理辦法的具體執(zhí)行上，不同部門之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，存在脫節(jié)；發(fā)展生產(chǎn)型畜牧業(yè)仍然是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟增長的重點，而非以環(huán)境友好為基準，從源頭的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局及畜舍建造環(huán)節(jié)進行頂層設(shè)計，農(nóng)業(yè)政策與環(huán)境政策缺少有機銜接[5]。

第三，依據(jù)上述規(guī)定，國家環(huán)保、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢部門組織相關(guān)技術(shù)單位編制了一系列國家和行業(yè)技術(shù)標準，分別從場區(qū)建設(shè)、污染物排放標準、環(huán)境監(jiān)測與評價、糞污治理與利用視角提出了環(huán)境標準和操作辦法，為畜禽養(yǎng)殖場、施工建設(shè)單位、環(huán)境監(jiān)管部門、環(huán)境影響評價部門及科研單位提供技術(shù)參考。從中不難看出：一方面隨著養(yǎng)殖規(guī)模加大、集約化程度提升、畜禽舍內(nèi)生產(chǎn)性能提高，配套技術(shù)標準也在不斷提升，相關(guān)規(guī)定針對性在加強，對應(yīng)的指標參數(shù)也愈加詳細具體，逐步實現(xiàn)污染防治規(guī)范化、標準化、系統(tǒng)化，改善養(yǎng)殖場內(nèi)外環(huán)境；另一方面，現(xiàn)階段大中型養(yǎng)殖企業(yè)也在隨國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整和國內(nèi)外市場行情變化而加快轉(zhuǎn)型，比如從分散經(jīng)營的養(yǎng)殖小區(qū)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化養(yǎng)殖場，從單一追求產(chǎn)量過渡為兼具品質(zhì)及環(huán)境友好，從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)土地集約經(jīng)營，同時配套可消納糞便的農(nóng)田等。為此，現(xiàn)行的技術(shù)指標、參數(shù)也應(yīng)當適時調(diào)整、修訂，以應(yīng)對未來一段時間內(nèi)的養(yǎng)殖發(fā)展特點，同時通過監(jiān)測、評估等基礎(chǔ)手段輔以長效支撐。

4.2 經(jīng)濟激勵型政策

面對嚴峻的畜牧養(yǎng)殖環(huán)境問題，近10多年來我國陸續(xù)出臺了以沼氣工程和制有機肥為主的經(jīng)濟扶持政策，鼓勵畜禽養(yǎng)殖場配套建設(shè)沼氣工程。據(jù)李景明和薛梅[16]統(tǒng)計，截至2009年底我國建成沼氣工程累計56 856處，對我國畜牧業(yè)環(huán)境污染控制起到了積極的促進作用。自2004年起上海率先試行對商品有機肥的扶持政策（對生產(chǎn)和使用有機肥按照施用面積大小和購買數(shù)量一次性補貼）以來，全國各省市、區(qū)縣也都結(jié)合地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和特點，積極出臺配套政策和資金，鼓勵企業(yè)農(nóng)戶聯(lián)合開發(fā)有機肥產(chǎn)業(yè)市場。2008年4月29日，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布了“關(guān)于有機肥產(chǎn)品免征增值稅的通知”（財稅[2008]56號），對農(nóng)業(yè)施肥結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善都具有重要意義[14]。

此外，我國環(huán)保部門還出臺了將征收的排污費用于獎勵主動治污的養(yǎng)殖場的辦法，涉及用于污染處理設(shè)施建設(shè)，扶持利用豬糞、牛糞做有機肥的企業(yè)。如國務(wù)院2003年發(fā)布的《排污費征收標準管理辦法》中規(guī)定“存欄規(guī)模大于50頭牛、500頭豬、5 000羽雞鴨等規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場必須向所在地的環(huán)保行政主管部門進行排污申報登記，并繳納一定的排污費，對超過國家或地方排放標準的，按規(guī)定收取超額排污費?！痹偃鐕鴦?wù)院辦公廳于2005年制訂了《關(guān)于扶持家禽業(yè)發(fā)展的若干意見》，明確規(guī)定對重點養(yǎng)殖小區(qū)和規(guī)模化畜禽場的糞污處理設(shè)施建設(shè)給予必要的支持；從2007年起，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部安排中央預(yù)算內(nèi)專項資金支持生豬規(guī)模養(yǎng)殖場進行標準化改造，主要建設(shè)內(nèi)容包括糞污處理、豬舍標準化改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，糞污處理設(shè)施建設(shè)要優(yōu)先安排并達到環(huán)保部門相關(guān)要求，剩余資金可適當安排豬舍標準化改造及其他配套設(shè)施建設(shè)[14]。這些綠色補貼專項支持政策的出臺，推動了一些地區(qū)畜牧業(yè)環(huán)境污染防治行動的有序開展。

然而，眾多實例表明：環(huán)境補貼政策多集中在糞污處理設(shè)施及配套設(shè)備的一次性投資上，以財政轉(zhuǎn)移支付形式實施對養(yǎng)殖場資金直補或以獎代補，資金渠道、補貼方式單一；專項補貼項目多分布在東南沿海具有較強經(jīng)濟基礎(chǔ)的地區(qū)，包括江、浙、滬、京、津、魯?shù)鹊?，具備配套資金長效實施的地區(qū)不多；補貼政策作用范圍有限，真正享受到補貼的養(yǎng)殖場尚處少數(shù)，側(cè)重畜牧環(huán)境污染防治的補貼專項資金無論在畜牧、環(huán)境、農(nóng)業(yè)還是其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中占比極小，多缺乏長期穩(wěn)定支持；現(xiàn)行補貼政策大多僅按照畜種和規(guī)模分配補貼區(qū)間，并不十分科學且易造成分配不公。

4.3 存在問題

我國現(xiàn)行畜牧環(huán)境污染防治政策措施顯見許多不足，總體來說原則性規(guī)定較多，可操作性規(guī)定較少；限制約束性政策較多，經(jīng)濟激勵性政策較少；定性描述較多，定量指標參數(shù)較少；加之畜牧業(yè)污染排放具有典型的外部性特征，農(nóng)戶和養(yǎng)殖企業(yè)缺乏降低污染排放的適度激勵，同時，由于監(jiān)督和控制污染排放的成本過高等原因，導(dǎo)致一些政策的執(zhí)行效果并不理想[17-18]。綜合現(xiàn)行政策和技術(shù)辦法，梳理4方面問題，具體如下。

第一，缺少以綜合養(yǎng)分管理為依據(jù)的環(huán)境承載標準。如前述，農(nóng)牧結(jié)合、養(yǎng)分平衡是保障畜牧業(yè)健康發(fā)展的必要條件，但現(xiàn)行條例、辦法僅從原則上規(guī)定“將畜禽糞便肥田農(nóng)用，應(yīng)當與土地的消納能力相適應(yīng)；處理后的糞便作為土地的肥料或土壤調(diào)節(jié)劑來滿足作物生長的需要，其用量不能超過作物當年生長所需養(yǎng)分的需求量；在確定糞肥的最佳使用量時需要對土壤肥力和糞肥肥效做測試評價，并應(yīng)符合當?shù)丨h(huán)境容量的要求?！庇绕洮F(xiàn)行的施肥標準并未明確指出在不同的地形氣候、土壤類型、作物種植模式下環(huán)境可承受的糞肥容納量，更未對糞便施用的方法、時間、數(shù)量、頻次給出量化標準，相關(guān)的農(nóng)用政策和技術(shù)規(guī)定上相對粗放，可操作性不強。

第二，基礎(chǔ)底數(shù)不清。畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)排污量是決定糞污治理路線和效果的核心，雖然目前通過國家頒布的《2010年第一次污染源普查公報》中給出的產(chǎn)排污系數(shù)進行估算是可以相對準確地獲得這些基礎(chǔ)底數(shù)的唯一途徑，但當時的數(shù)據(jù)早已不能滿足現(xiàn)階段的實際需求，是系統(tǒng)構(gòu)建畜牧養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境綜合防控體系的重要瓶頸。

第三，現(xiàn)行標準規(guī)范未上升至立法層面，且沒有指導(dǎo)性說明，執(zhí)行力和可操作性不強。目前的有關(guān)畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理的管理規(guī)范都只是部門法規(guī)和行業(yè)標準，養(yǎng)殖場及糞便加工企業(yè)自覺遵守的較少，在實踐中廣泛存在有法不依和執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。例如，有機肥料還沒有國家標準，目前執(zhí)行的是2011年農(nóng)業(yè)部頒布的《有機肥料NY525—2011》行業(yè)標準，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中普遍施用各種非商品化有機糞肥，這些有機糞肥來源廣、成分復(fù)雜，難以管控，缺乏必要的行業(yè)管理和質(zhì)量監(jiān)測[5]。同時，現(xiàn)行技術(shù)標準、規(guī)范條款中，均沒有對應(yīng)的操作方法說明來指導(dǎo)標準的正確使用，尤其是標準頒布的背景、目的和意義、編制過程，以及量化規(guī)格參數(shù)的出處，令讀者只知其然而不知其所以然，易導(dǎo)致盲從。此外，目前排污費征收標準不高、不具體、不量化，對一些規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖企業(yè)來說排污費標準相對于處理成本來說仍然偏低，威懾性有限，無法真正起到約束作用。我國城郊和農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管還比較薄弱，很難控制偷排漏排，處罰力度低，許多畜禽養(yǎng)殖場寧可象征性繳納排污費也不愿意再投資環(huán)境污染防治。

第四，長效全程評價機制不完善。我國尚缺少針對現(xiàn)行政策、制度、技術(shù)等污染防治對策的長效評估辦法和標準，亦鮮見對這方面的科學研究，尤其是畜禽養(yǎng)殖環(huán)境風險評估與防控所依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐嚴重不足。相比于國外發(fā)達國家相對完備的監(jiān)測評估體系，國內(nèi)起步較晚，缺乏全國范圍或區(qū)域尺度的統(tǒng)一規(guī)劃，監(jiān)測標準不全面，自動化監(jiān)測能力和信息系統(tǒng)構(gòu)建分析亟待加強。加之，涉及養(yǎng)殖場環(huán)境類項目的實施，往往對項目實施準入條件和治污技術(shù)設(shè)施與設(shè)備運行效果的科學評估不足，易導(dǎo)致項目實施不持續(xù)，諸如沼氣工程建而不用、用而不管，終成“曬太陽”工程。

5 畜牧業(yè)環(huán)境污染防治對策建議

5.1 科學規(guī)劃產(chǎn)業(yè)，合理布局場區(qū)

對于種養(yǎng)脫節(jié)、養(yǎng)殖規(guī)模超過環(huán)境容量的問題，需結(jié)合國家畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃及環(huán)境污染防治規(guī)劃，以農(nóng)牧結(jié)合、養(yǎng)分平衡為基礎(chǔ)，發(fā)展種養(yǎng)業(yè)適度規(guī)模，建立“以種定養(yǎng)”、“以養(yǎng)促種”的生產(chǎn)經(jīng)營模式[19]，推動畜牧業(yè)乃至大農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。此外，養(yǎng)殖場圈舍結(jié)構(gòu)布局不僅僅要從動物健康、性能提升、疫病防御等生產(chǎn)角度來設(shè)計，更重要的是從環(huán)境視角出發(fā)，考慮污染物的減量收集、有效處理處置及最終出路，同時盡可能節(jié)省人工、設(shè)施設(shè)備、運行維護等不必要的重復(fù)性投入，確保養(yǎng)殖企業(yè)健康發(fā)展。

5.2 建立畜牧業(yè)環(huán)境信息化管理與污染監(jiān)測預(yù)警體系

進一步完善全國畜禽養(yǎng)殖污染源普查數(shù)據(jù)庫，推動耕地土壤與作物種植大數(shù)據(jù)庫的建立，尤其要強化對種養(yǎng)優(yōu)勢區(qū)域環(huán)境的長期定位監(jiān)測，建立畜牧業(yè)環(huán)境信息化管理系統(tǒng)，做到及時并全面掌握重點區(qū)域畜禽養(yǎng)殖規(guī)模、污染源分布、污染物產(chǎn)生量、污染防治設(shè)施、糞便收儲與利用方式、農(nóng)田面積、作物類型、輪作與施肥方式等基礎(chǔ)背景值及動態(tài)更新情況。通過大數(shù)據(jù)集成分析，逐步建立畜牧業(yè)環(huán)境污染預(yù)警體系，具備即時發(fā)布污染風險信息的能力，為國家畜牧業(yè)環(huán)境污染綜合防控提供基礎(chǔ)技術(shù)支撐。

5.3 加大政策扶持力度，健全經(jīng)濟激勵機制

根據(jù)不同地區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展實際情況，加大環(huán)境污染綜合防治扶持力度及在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼中的比重，科學測算環(huán)境補貼標準，制定效果評價辦法。綜合考慮包括養(yǎng)殖類型、養(yǎng)殖規(guī)模、清糞方式、糞便利用途徑等在內(nèi)的關(guān)聯(lián)因素，逐級細化并篩選重要影響因素，對不同情形畜禽養(yǎng)殖場各環(huán)節(jié)的成本投入、預(yù)期與實際收益詳細測算，并對重要利益相關(guān)方的支付意愿和受償意愿進行綜合評價，從而做到客觀、科學核算環(huán)境補貼標準和比例。同時，細化綜合評價標準和辦法，為出臺兼顧適用范圍廣但重點突出的彈性政策制度提供指導(dǎo)。

5.4 完善畜牧業(yè)環(huán)境污染防治技術(shù)體系

尋求兼具成本投入最小化、處理路線多元化、適用范圍廣譜化的技術(shù)模式是我國未來畜禽規(guī)模養(yǎng)殖環(huán)境污染防治的必然發(fā)展方向。因此，需進一步加強國家科研單位和地方龍頭企業(yè)聯(lián)合對生態(tài)養(yǎng)殖方式、污染物減量化及沼液安全農(nóng)用技術(shù)標準的研發(fā)投入，建立因地制宜、因畜而異的糞便資源化利用技術(shù)體系，側(cè)重不同區(qū)域農(nóng)業(yè)環(huán)境條件與畜禽糞便承載匹配能力的應(yīng)用基礎(chǔ)研究，建立起適合不同地區(qū)環(huán)境條件的養(yǎng)分平衡體系，從而確定適宜的養(yǎng)殖規(guī)模和生產(chǎn)經(jīng)營方式。

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