中國區(qū)域軌道交通發(fā)展的宏觀政策思考

楊永平，趙 東,2，邊顏東，周曉勤

(1.中國國際工程咨詢公司，北京100048；2.北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸工程學(xué)院，北京100044)

中國區(qū)域軌道交通發(fā)展的宏觀政策思考

楊永平1，趙 東1,2，邊顏東1，周曉勤1

(1.中國國際工程咨詢公司，北京100048；2.北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸工程學(xué)院，北京100044)

區(qū)域軌道交通是國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇。區(qū)域軌道交通發(fā)展過程中在規(guī)劃、審批、跨區(qū)域和跨部門協(xié)調(diào)、行業(yè)管理以及投融資等方面存在較多問題，已不能適應(yīng)城市群和都市圈的發(fā)展要求。通過分析區(qū)域軌道交通發(fā)展的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及上述問題，提出應(yīng)統(tǒng)籌區(qū)域軌道交通規(guī)劃，創(chuàng)新規(guī)劃審批機(jī)制，建立跨行政區(qū)劃、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)軌道交通行業(yè)管理，完善投融資體制機(jī)制等發(fā)展策略。在此基礎(chǔ)上，闡述了具體的宏觀發(fā)展政策，以便理順區(qū)域軌道交通發(fā)展關(guān)系、完善區(qū)域軌道交通發(fā)展政策、促進(jìn)區(qū)域軌道交通健康及可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)域軌道交通；宏觀政策；發(fā)展策略；新型城鎮(zhèn)化；城際鐵路；市域(郊)鐵路

1 中國區(qū)域軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，由此帶來新的交通需求，勢(shì)必對(duì)交通運(yùn)輸提出新的要求；深化推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也為交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展提出新的挑戰(zhàn)?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出，打破以往大城市蔓延擴(kuò)展的發(fā)展模式，積極推進(jìn)城市群和都市圈的形成，以大城市帶動(dòng)中小城市和小城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城協(xié)調(diào)發(fā)展。

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入實(shí)施，中國已有21個(gè)初具規(guī)模的城市集群，涵蓋215個(gè)城市。這些區(qū)域具有極強(qiáng)的人口、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)集聚能力，人口和GDP分別約占全國的65%和90%。在交通需求方面，城市群和都市圈居民出行總量快速增長(zhǎng)；交通結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，出行目的多樣化、個(gè)性化需求提高，大城市周邊通勤客流突出；交通高速化、快速化需求增加。在此背景下，軌道交通的規(guī)劃及建設(shè)運(yùn)營極大地緩解了交通供給能力與需求總量間的矛盾，并以大容量、準(zhǔn)時(shí)性、安全便捷等特點(diǎn)完善供給側(cè)交通結(jié)構(gòu)，進(jìn)而滿足了區(qū)域內(nèi)的快速出行需求。由此，城市群地區(qū)形成以軌道交通為骨架的公共交通體系，有力地支撐了城市群地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[1]。

2005年，國務(wù)院批復(fù)了環(huán)渤海京津冀地區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃，城際鐵路由此成為中國軌道交通發(fā)展領(lǐng)域的新興事物。此后國家又批復(fù)了長(zhǎng)株潭、武漢城市圈、中原城市群、山東半島、江蘇沿江、關(guān)中城市群、呼包鄂、浙江都市圈、成渝、海峽西岸、皖江城市群、寧夏城市群等14個(gè)城市群或都市圈的城際鐵路規(guī)劃項(xiàng)目，至2020年建設(shè)規(guī)模約7 800km。廣西北部灣、太原晉中等城際鐵路規(guī)劃正待批復(fù)中。

在規(guī)劃實(shí)施主體方面，2011年以前，城際鐵路規(guī)劃主要由原鐵道部牽頭，會(huì)同城市群相關(guān)省市編制，由原鐵道部提出行業(yè)管理意見，并由國家發(fā)展與改革委員會(huì)審批，建設(shè)、運(yùn)營和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要由鐵路部門主導(dǎo)。2011年，原鐵道部不再主導(dǎo)城際鐵路規(guī)劃與建設(shè)，城際鐵路規(guī)劃將以其所在區(qū)域(省)作為主導(dǎo)，原鐵道部提出行業(yè)意見。具體操作層面上，原鐵道部不再參與融資建設(shè)，完全以城市群所在區(qū)域(省)為主導(dǎo)，運(yùn)用市場(chǎng)化融資模式建設(shè)。此后，相關(guān)部門都在積極探索一套軌道交通建設(shè)良性發(fā)展的辦法。國家批復(fù)的10余個(gè)城際鐵路建設(shè)規(guī)劃中，絕大多數(shù)是省域范圍內(nèi)，規(guī)劃申報(bào)(建設(shè)資金籌措)均由市政府所屬鐵路建設(shè)辦公室主導(dǎo)，建設(shè)由省鐵路公司負(fù)責(zé)，采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)制式基本與國家鐵路(以下簡(jiǎn)稱“國鐵”)客運(yùn)專線類似，運(yùn)營管理委托中國鐵路總公司下屬鐵路局代管，運(yùn)營補(bǔ)虧原則上由地方解決。然而，此方式是否可持續(xù)還有待觀察。另有部分城際鐵路項(xiàng)目則由所在地城市軌道交通公司代建、代管，采用城市軌道交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)制式建設(shè)，如江蘇沿江城際鐵路、浙江都市圈城際鐵路等。

2 發(fā)展特點(diǎn)

已批復(fù)的區(qū)域軌道交通分為兩大類：1)區(qū)域城際鐵路，如京津冀、成渝、滬寧等城際鐵路，主要用于加強(qiáng)中心城之間的密切聯(lián)系，其功能定位、土建工程標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)制式選型等與國鐵客運(yùn)專線類似[2]；2)都市圈城際鐵路，如武漢、浙江、關(guān)中、長(zhǎng)株潭等城際鐵路，主要用于加強(qiáng)周邊城鎮(zhèn)與中心城的緊密聯(lián)系，其功能定位、土建工程標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)制式選型等與市域(郊)鐵路類似。

同時(shí)，隨著近幾年國鐵、城際鐵路、市域(郊)鐵路以及城市軌道交通的快速發(fā)展，區(qū)域內(nèi)軌道交通融合發(fā)展不斷加快，也形成了新的特征：1)網(wǎng)城融合，在城市群、大都市圈、大城市，區(qū)域內(nèi)軌道交通與城市間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的互動(dòng)不斷加強(qiáng)，城市的發(fā)展是不同形式軌道交通共同作用的結(jié)果；2)網(wǎng)絡(luò)交叉，在大都市圈內(nèi)逐漸形成高速鐵路、城際鐵路、市域鐵路、城市軌道交通等綜合體系，共同構(gòu)成發(fā)達(dá)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)；3)功能交叉，高速鐵路、城際鐵路在都市圈范圍內(nèi)提供城際運(yùn)輸服務(wù)，部分延伸至城市中心區(qū)的市域鐵路又兼具城市軌道交通的功能；4)樞紐交匯，不同形式軌道交通均在高鐵車站交匯，高鐵車站是城際、都市圈、區(qū)域和市區(qū)軌道交通的重要樞紐；5)服務(wù)交叉，不同出行需求的旅客，可在不同運(yùn)輸主體間得到便捷的換乘服務(wù)。

3 關(guān)鍵問題及政策建議

根據(jù)中國區(qū)域軌道交通發(fā)展的特征及在實(shí)際工作中亟須解決的關(guān)鍵問題，本文總結(jié)出“一個(gè)規(guī)劃、一枚章、一張桌、一個(gè)部門、多元化”的調(diào)整思路和政策建議。

3.1 統(tǒng)籌區(qū)域軌道交通規(guī)劃

區(qū)域內(nèi)的國鐵、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通多個(gè)網(wǎng)絡(luò)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)，在以下兩個(gè)方面最為突出。

近幾年，隨著城市群和都市圈的不斷發(fā)展，中國鐵路部門規(guī)劃建設(shè)了多條城際鐵路，如鄭州—焦作(鄭合)、武漢—黃石(滬漢蓉)、廣州—珠海(京廣)等城際鐵路。這些城際鐵路采用國鐵制式，且速度目標(biāo)值相對(duì)較高，隨著國鐵客運(yùn)專線網(wǎng)絡(luò)不斷完善，已成為國鐵網(wǎng)絡(luò)的一部分。雖然這些城際鐵路也承擔(dān)一部分城際運(yùn)輸功能，但與原來建設(shè)規(guī)劃的功能定位和服務(wù)能力相去甚遠(yuǎn)。同時(shí)，部分地區(qū)為推進(jìn)鐵路建設(shè)，將國鐵網(wǎng)絡(luò)的某段以城際鐵路的名義建設(shè)，如正在規(guī)劃建設(shè)的寧夏—中衛(wèi)城際鐵路。上述做法混淆了城際鐵路和客運(yùn)專線的功能定位，造成線路運(yùn)營后違背規(guī)劃初衷。

另一方面，由于城際鐵路與城市軌道交通的建設(shè)管理體制不同，規(guī)劃時(shí)各自為政，爭(zhēng)搶通道問題較為突出，難以做到溝通協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃。這不但影響各自系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，也難以構(gòu)建功能層次明晰、城際鐵路與城市軌道交通協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道交通系統(tǒng)。例如，西安市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中，12號(hào)線支線與西安市至法門寺城際鐵路西安—咸陽機(jī)場(chǎng)段(關(guān)中城市群城際鐵路規(guī)劃項(xiàng)目)線路在同一通道上，城際鐵路按城市軌道交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已先期開工建設(shè)。一旦建成，該城際鐵路很難再按原規(guī)劃線路進(jìn)一步延伸至法門寺，只能重新規(guī)劃一條城際鐵路滿足城際功能，進(jìn)而造成原規(guī)劃的12號(hào)線也無法繼續(xù)建設(shè)，需要重新調(diào)整方案。再如濟(jì)南市城市軌道交通R1線與國家發(fā)展改革委員會(huì)批復(fù)的山東城市群城際鐵路規(guī)劃中的濟(jì)南—聊城城際鐵路線濟(jì)南—長(zhǎng)清段功能及線位重疊；R3線一期工程北段與批復(fù)的濟(jì)南—濱州城際鐵路線濟(jì)南—遙墻機(jī)場(chǎng)段功能及線位重疊。為使城市軌道交通項(xiàng)目能夠順利實(shí)施，只好修改已批復(fù)的城際鐵路建設(shè)規(guī)劃[3]。

從上述典型案例中不難發(fā)現(xiàn)，區(qū)域軌道交通的建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)以滿足區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需求、發(fā)揮區(qū)域規(guī)模效益、突出區(qū)域集聚優(yōu)勢(shì)為原則，依據(jù)都市圈整體發(fā)展水平、范圍和特征，對(duì)區(qū)域軌道交通進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和考慮。其具體方案為：根據(jù)軌道交通服務(wù)對(duì)象和主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不同，區(qū)域內(nèi)軌道交通網(wǎng)絡(luò)分為兩個(gè)層次編制，國鐵網(wǎng)與城際網(wǎng)作為一個(gè)網(wǎng)，市域(郊)鐵路網(wǎng)與城市軌道交通網(wǎng)作為一個(gè)網(wǎng)。

3.2 創(chuàng)新規(guī)劃審批機(jī)制

區(qū)域軌道交通的審批機(jī)制也需進(jìn)一步理順。由于城際鐵路與城市軌道交通的審批權(quán)限和深度要求不同，有些地方避重就輕上報(bào)項(xiàng)目。例如，將原規(guī)劃的市域軌道交通項(xiàng)目納入城際鐵路規(guī)劃上報(bào)審批，或原為城市軌道交通功能定位的線路不得已建成鐵路模式，失去了原規(guī)劃的功能定位[4]。

按照目前的規(guī)定，城際鐵路的規(guī)劃和審批以城市群和都市圈為主體，城市軌道交通的規(guī)劃和審批以城市為主體，即一般為城市市域范圍。隨著城市群和都市圈的發(fā)展，構(gòu)建大北京、大上海、大廣州、大武漢、大西安等都市圈的構(gòu)想相繼出現(xiàn)；都市圈的一體化發(fā)展需求強(qiáng)烈，將出現(xiàn)以通勤和通學(xué)客流為主、具有城市軌道交通客流需求特征的都市圈交通需求，催生都市圈軌道交通的快速發(fā)展。此類都市圈往往超出行政區(qū)劃，除個(gè)別中心城市外，都市圈內(nèi)大多數(shù)城市并不滿足《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(國辦發(fā)[2003]81號(hào))中關(guān)于建設(shè)地鐵的城市城區(qū)人口需達(dá)300萬人的條件。近年來，中國陸續(xù)批復(fù)了18個(gè)國家級(jí)新區(qū)，部分國家級(jí)新區(qū)也涵蓋2個(gè)以上城市范圍，然而新區(qū)的軌道交通規(guī)劃和審批缺乏依據(jù)。因此，城市軌道交通的規(guī)劃審批體制已不適應(yīng)都市圈及新區(qū)軌道交通的發(fā)展需求，需要在中央層面創(chuàng)新體制機(jī)制，優(yōu)化完善區(qū)域軌道交通的審批機(jī)制和程序。

為此，建議調(diào)整發(fā)展城市軌道交通門檻的要求，對(duì)21個(gè)城市群地區(qū)內(nèi)的城市，不再設(shè)立軌道交通發(fā)展條件要求；城市群或都市圈內(nèi)中心城市的軌道交通線路在經(jīng)過科學(xué)論證后，可直接延伸至其覆蓋范圍；對(duì)于跨行政區(qū)劃的，應(yīng)由所涉及城市共同編制城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃。所涉及城市為同一省份的，由省級(jí)發(fā)展改革部門以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門共同上報(bào)國家發(fā)展改革委員會(huì)以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。所涉及城市為不同省份的，應(yīng)由所涉及省份發(fā)展改革部門以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門聯(lián)合上報(bào)國家發(fā)展改革委員會(huì)以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。隨著新政審批的進(jìn)一步理順以及城市群和都市圈發(fā)展的日趨成熟，也可進(jìn)一步簡(jiǎn)化區(qū)域內(nèi)軌道交通審批程序，城市群地區(qū)僅批復(fù)區(qū)域軌道交通規(guī)劃，該規(guī)劃涵蓋城市群內(nèi)各個(gè)城市的軌道交通規(guī)劃。

3.3 建立跨行政區(qū)劃、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制

中國現(xiàn)行的區(qū)域規(guī)劃或城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在很大程度上受到行政區(qū)劃的約束，條塊分割，區(qū)域規(guī)劃責(zé)任主體不明確，無論是內(nèi)容、形式還是政策落地，均難以適應(yīng)區(qū)域軌道交通發(fā)展的需要。區(qū)域軌道交通的健康、可持續(xù)發(fā)展，需要建立不同行政區(qū)劃(省、市)、不同部門(鐵路、地方)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。就城際鐵路來講，由于涉及投資、運(yùn)營及補(bǔ)虧等問題，省級(jí)政府對(duì)城際鐵路沿線的城市缺乏有效的協(xié)調(diào)力度，對(duì)委托運(yùn)營的國鐵部門基本上沒有話語權(quán)，因此需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，支持和鼓勵(lì)沿線各市積極參與區(qū)域軌道交通的建設(shè)和管理。

為解決跨區(qū)域、跨部門問題，除引導(dǎo)性的統(tǒng)一規(guī)劃，也離不開有效的區(qū)域性協(xié)調(diào)和管理機(jī)制。東京都市圈內(nèi)跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制的形成既發(fā)揮了中央政府主導(dǎo)下提高資源利用效率、避免無序競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，也適時(shí)發(fā)揮了地方政府主導(dǎo)尋求協(xié)作的積極性，成立的東京都市圈交通規(guī)劃協(xié)議會(huì)為軌道交通規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這不僅順應(yīng)日本地方自治和分權(quán)改革的需要，也在不突破現(xiàn)行地方行政體制框架下實(shí)現(xiàn)了部分區(qū)域職能的協(xié)作。

為此，需要緊密結(jié)合都市圈的特點(diǎn)和外部條件，靈活采取不同的形式加強(qiáng)區(qū)域性行政協(xié)調(diào)與合作。國家作為牽頭者和統(tǒng)籌者，建立專門的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，對(duì)跨區(qū)域軌道交通建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，如目前的京津冀協(xié)同工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室；在各城市群成立正式和非正式的區(qū)域合作和協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織，如運(yùn)行多年的東北四省區(qū)合作行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議以及珠三角、長(zhǎng)三角等地的區(qū)域協(xié)調(diào)組織。區(qū)域軌道交通的統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營的職責(zé)應(yīng)由上述協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，對(duì)區(qū)域軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、投融資、收益分配以及運(yùn)營管理等問題進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。此外，還需要通過常態(tài)化的頂層協(xié)調(diào)和立法保障，不斷強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威性和執(zhí)行力，并向區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)過渡。也要進(jìn)一步加快部門與地方、地方政府間的行政協(xié)調(diào)、政策溝通和實(shí)質(zhì)性合作，通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源合理配置、開放共享、高效協(xié)作。

3.4 加強(qiáng)軌道交通行業(yè)管理

區(qū)域軌道交通線路跨越不同行政區(qū)域，各地的發(fā)展目標(biāo)、利益訴求往往存在差異。中國的國鐵、城際鐵路以及城市軌道交通分別由不同部門管理，特別是城市軌道交通一直無具體的行業(yè)主管部門。行業(yè)內(nèi)存在城際軌道交通和市域軌道交通概念混淆、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及促進(jìn)區(qū)域軌道交通發(fā)展的車輛裝備技術(shù)不成熟的情況，需要進(jìn)一步加強(qiáng)軌道交通的行業(yè)管理，通過行業(yè)主管部門在制度、資金等政策措施上進(jìn)行創(chuàng)新突破，提升區(qū)域軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營保障能力。未來的區(qū)域軌道交通究竟采用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)體系，如何引導(dǎo)區(qū)域軌道交通向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展，這些都需要統(tǒng)一的行業(yè)主管部門進(jìn)行規(guī)定[5]。

就行業(yè)管理現(xiàn)狀而言，亟須明確城市軌道交通的行業(yè)主管部門。從與城市規(guī)劃和建設(shè)的角度來講，城市軌道交通的行業(yè)主管應(yīng)歸屬住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。為此，亟須通過行業(yè)主管部門制定促進(jìn)區(qū)域軌道交通發(fā)展的行業(yè)指導(dǎo)意見，建立適應(yīng)區(qū)域軌道交通特點(diǎn)的建設(shè)、運(yùn)營技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，引導(dǎo)其健康、可持續(xù)發(fā)展。通過科學(xué)合理制訂技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，按經(jīng)濟(jì)適用、安全可靠、節(jié)能環(huán)保的原則，以此加快開發(fā)并應(yīng)用適用于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、具有中國特色的區(qū)域軌道交通裝備產(chǎn)品。

3.5 完善投融資體制機(jī)制

區(qū)域軌道交通發(fā)展面臨建設(shè)資金需求大、初期客流量小、盈利能力差、運(yùn)營收入難以彌補(bǔ)債務(wù)償還和運(yùn)營成本支出等一系列問題，社會(huì)資金進(jìn)入的意愿并不強(qiáng)烈。特別是城際鐵路由地方主導(dǎo)規(guī)劃和建設(shè)后，由于省級(jí)部門缺乏必要的資金來源，也缺乏協(xié)調(diào)地方資金的手段，造成城際鐵路規(guī)劃規(guī)模較大、實(shí)施和建設(shè)推進(jìn)困難的局面，嚴(yán)重制約了區(qū)域軌道交通的健康、可持續(xù)發(fā)展。為此，要進(jìn)一步發(fā)揮政府和社會(huì)資金參與的雙重效應(yīng)，解決區(qū)域軌道交通融資難問題[6]。

為進(jìn)一步完善區(qū)域軌道交通的投融資體制機(jī)制，建議做好以下幾方面工作：

1）支持社會(huì)資本以獨(dú)資、合資等多種投資方式建設(shè)和運(yùn)營鐵路，向社會(huì)資本開放區(qū)域軌道交通所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。2015年7月，國家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1610號(hào))，重點(diǎn)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)和運(yùn)營城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路(如煤炭、礦山等地的鐵路專用線)以及支線鐵路。支持有實(shí)力的企業(yè)按照國家相關(guān)規(guī)定投資建設(shè)和運(yùn)營干線鐵路。

2）推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，運(yùn)用特許經(jīng)營、股權(quán)合作等方法，通過運(yùn)輸收益、相關(guān)開發(fā)收益等方式獲取合理收益。采用PPP模式的意義不僅是解決融資問題，還可以通過特許經(jīng)營協(xié)議和合同等形式，以契約方式構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)域、不同部門的合作機(jī)制，有利于推進(jìn)跨行政區(qū)域、跨部門的區(qū)域軌道交通發(fā)展。

3）中央成立區(qū)域交通產(chǎn)業(yè)基金，可從一般性財(cái)政收入中劃撥一定資金進(jìn)入該基金。區(qū)域交通產(chǎn)業(yè)基金優(yōu)先解決意義重大的區(qū)域軌道交通建設(shè)資金需求。另外，支持通過設(shè)立專項(xiàng)信托計(jì)劃和公募基金產(chǎn)品募集區(qū)域軌道交通發(fā)展基金，使各類社會(huì)資金和基金投資區(qū)域軌道交通發(fā)展，按照約定獲得合理、穩(wěn)定的回報(bào)。

4）推動(dòng)實(shí)施土地綜合開發(fā)。社會(huì)資本投資鐵路享受國家有關(guān)支持鐵路建設(shè)、實(shí)施土地綜合開發(fā)的政策，通過開發(fā)鐵路用地及站場(chǎng)毗鄰區(qū)域土地、物業(yè)、商業(yè)、廣告等資源提高收益。支持盤活既有鐵路用地，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)新建項(xiàng)目按照一體規(guī)劃、聯(lián)動(dòng)供應(yīng)、立體開發(fā)、統(tǒng)籌建設(shè)的原則實(shí)施土地綜合開發(fā)。各地要統(tǒng)籌做好鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)相關(guān)規(guī)劃，及時(shí)辦理用地、規(guī)劃許可等手續(xù)。

4 結(jié)語

區(qū)域軌道交通是國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇，在規(guī)劃、審批、跨區(qū)域和跨部門協(xié)調(diào)、行業(yè)管理以及投融資等方面均存在較多問題，已不能適應(yīng)城市群和都市圈的發(fā)展。本文針對(duì)上述問題提出初步建議。若想實(shí)現(xiàn)相關(guān)區(qū)域軌道交通宏觀政策，需要在國家的體制機(jī)制改革創(chuàng)新和行政審批體制改革不斷推進(jìn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。期望通過中央各部門和地方政府的協(xié)同努力，使區(qū)域軌道交通發(fā)展中的各方關(guān)系更加順暢、有關(guān)政策更加完善。

[1]邊顏東，楊永平，葉霞飛.科學(xué)規(guī)劃建設(shè)軌道交通，支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展[J].城市軌道交通研究，2014，17(10)：5-7.Bian Yandong,Yang Yongping,Ye Xiafei.Scientific Planning and Construction of Railway Network for New-Type Urbanization[J].Urban Mass Transit,2014,17(10)：5-7.

[2]趙旭峰.我國城市群城際軌道交通發(fā)展若干問題思考[J].綜合運(yùn)輸，2014(5)：10-15.

[3]中國國際工程咨詢公司.我國城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃政策相關(guān)問題研究[R].北京：中國國際工程咨詢公司，2012．

[4]楊永平，邊顏東，周曉勤，葉霞飛.我國城市軌道交通存在的主要問題及發(fā)展對(duì)策[J].城市軌道交通研究，2013，16(10)：1-6.Yang Yongping,Bian Yandong,Zhou Xiaoqin,Ye Xiafei.Problems and Development Strategy of Urban Rail Transit in China[J].Urban Rapid Rail Transit,2013,16(10):1-6.

[5]邊顏東，楊永平.城市軌道交通可持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵問題[J].都市快軌交通，2012，25(2)：13-15.Bian Yandong,Yang Yongping.Key Problems in the Sustainable and Sound Development of Urban Rail Transit[J].Urban Rapid Rail Transit,2012,25(2):13-15.

[6]楊永平，邊顏東，周曉勤.我國城市軌道交通發(fā)展條件指標(biāo)[J].都市快軌交通，2015，28(5)：1-5.Yang Yongping,Bian Yandong,Zhou Xiaoqin.Developing Condition Indexes of Urban Rail Transit in China[J].Urban Rapid Rail Transit,2015,28(5):1-5.

Macropolicy of Regional Rail Transit Development in China

Yang Yongping1,Zhao Dong1,2,Bian Yandong1,Zhou Xiaoqin1
(1.China International Engineering Consulting Corporation,Beijing 100048,China;2.School of Traffic and Transportation Engineering,Beijing Jiaotong University,Beijing 100044,China)

Developing regional rail transit system is necessary for the expansion of China's new urbanization.However,regional rail transit development currently faces many problems in planning,project approval procedures,coordination among different institutions and jurisdictions,management,investment,and etc.,which hinders the growth of cluster of cities and metropolitan areas.Through analyzing the characteristics of regional rail transit development and problems,this paper proposes development strategies in several aspects:coordinated regional rail transit planning,innovative approval procedures,establishing the mechanism for cross-jurisdictional collaboration,enhancing rail transit system management,improving mechanism of investment and financing.To streamline the development of regional rail transit and perfect corresponding policies,the paper elaborates specific macropolicies on the sustainable development of regional rail transit.

regional rail transit;macro-policy;development strategies;new urbanization;intercity railway;metropolitan(suburb)railway

1672-5328（2017）01-0007-05

U491.1+2

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0102

2016-10-04

楊永平(1976—)，男，寧夏石嘴山人，地鐵輕軌處副處長(zhǎng)，教授級(jí)高級(jí)工程師，主要研究方向：城市軌道交通政策、咨詢?cè)u(píng)估。E-mail:282436597@qq.com