控?cái)?shù)量、提質(zhì)量，走“少而精”的特色?。ǔ牵╂?zhèn)發(fā)展之路—陜西省、甘肅省特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)調(diào)研報(bào)告

■ 國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組

控?cái)?shù)量、提質(zhì)量，走“少而精”的特色小（城）鎮(zhèn)發(fā)展之路—陜西省、甘肅省特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)調(diào)研報(bào)告

■ 國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮下，落后地區(qū)如何借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，憑借本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、自然風(fēng)貌、歷史文化等特色資源開(kāi)展特色小鎮(zhèn)建設(shè)，是擺在大多數(shù)西部地區(qū)面前的一個(gè)共同課題。受國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司委托，城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心赴陜西省和甘肅省進(jìn)行專題調(diào)研，實(shí)地考察了陜西西咸新區(qū)茯茶小鎮(zhèn)、甘肅蘭州青城古鎮(zhèn)、定西首陽(yáng)中藥材小鎮(zhèn)等14個(gè)特色小鎮(zhèn)，了解特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)情況。主要情況如下。

一、基本情況及主要做法

甘肅培育的特色小鎮(zhèn)均為建制鎮(zhèn)，陜西特色小鎮(zhèn)以建制鎮(zhèn)為主，也有少部分以功能片區(qū)為基礎(chǔ)的特色小鎮(zhèn)。從兩省特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)類型看，主要有三類：一是以旅游資源、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，主打旅游主題的特色小鎮(zhèn)，如甘肅青城歷史文化小鎮(zhèn)、河口黃河風(fēng)情小鎮(zhèn)、雙灣香草小鎮(zhèn)、甘泉民俗風(fēng)情小鎮(zhèn)等；二是具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、初步形成產(chǎn)業(yè)鏈條的產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型特色小鎮(zhèn)，如西咸新區(qū)茯茶小鎮(zhèn)、甘肅首陽(yáng)中醫(yī)藥小鎮(zhèn)、清源葡萄酒小鎮(zhèn)等；三是提供一類專門服務(wù)或發(fā)展專門行業(yè)、以特色功能片區(qū)為主的特色小鎮(zhèn)，如西安周邊的基金小鎮(zhèn)、智慧學(xué)鎮(zhèn)、廣電小鎮(zhèn)等。兩省特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)，普遍較為重視挖掘特色產(chǎn)業(yè)、利用原有建設(shè)基礎(chǔ)、突出利益共享、強(qiáng)化改革創(chuàng)新，好的做法有以下四個(gè)方面：

（一）突出特色產(chǎn)業(yè)，注入持久發(fā)展動(dòng)力

調(diào)研的特色小鎮(zhèn)都突出一個(gè)特色產(chǎn)業(yè)，并向產(chǎn)業(yè)的上下游延伸，同時(shí)通過(guò)“生產(chǎn)+旅游”“農(nóng)業(yè)+旅游”“文化+旅游”等方式，提升產(chǎn)業(yè)復(fù)合功能。例如，定西市首陽(yáng)鎮(zhèn)以中藥材種植為基礎(chǔ)逐步發(fā)展壯大，形成育苗—種植—中藥切片—中藥單方制劑等一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈，年交易中藥材25萬(wàn)噸、種子8000噸、飲片15萬(wàn)噸，交易額達(dá)到32億元，是全國(guó)四大中藥材集散地；年加工中藥材5萬(wàn)噸，產(chǎn)值近10億元，全鎮(zhèn)從事中藥材產(chǎn)業(yè)的人數(shù)占勞動(dòng)力總數(shù)的2/3。茯茶小鎮(zhèn)圍繞茯茶文化開(kāi)發(fā)出茯茶加工—研發(fā)—旅游—文化—展示的全產(chǎn)業(yè)鏈，已經(jīng)集聚茯茶企業(yè)90多家，年產(chǎn)值10億多元，帶動(dòng)本地就業(yè)崗位近3000個(gè)，帶動(dòng)創(chuàng)業(yè)238人。清源葡萄酒小鎮(zhèn)以葡萄酒文化為主線，按照“小酒莊大產(chǎn)區(qū)”的理念，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民變成農(nóng)業(yè)職業(yè)工人，全鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入約12000元，高出全省平均水平近50%。

（二）不搞大拆大建，提升鎮(zhèn)區(qū)承載能力

大部分特色小鎮(zhèn)非常重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，提升了鎮(zhèn)區(qū)承載能力、改善了鎮(zhèn)區(qū)形象。例如，咸陽(yáng)五泉鎮(zhèn)近年來(lái)完成了供水供熱、污水處理、中小學(xué)校等26個(gè)項(xiàng)目建設(shè)；蘭州青城鎮(zhèn)利用世行貸款4968萬(wàn)元完成水沖式廁所、垃圾填埋場(chǎng)、垃圾臺(tái)及污水處理廠等設(shè)施建設(shè)；河口鎮(zhèn)投入超過(guò)5300萬(wàn)，對(duì)核心區(qū)內(nèi)的供水、強(qiáng)弱電管網(wǎng)等進(jìn)行入地改造，核心區(qū)內(nèi)已實(shí)現(xiàn)所有管線入地。在建設(shè)過(guò)程中，一些小鎮(zhèn)沒(méi)有選擇大拆大建，而是通過(guò)就地改造和維護(hù)，在提升鎮(zhèn)區(qū)功能的同時(shí)，還保留了鄉(xiāng)村的原始風(fēng)貌，降低了開(kāi)發(fā)成本。例如，茯茶小鎮(zhèn)在建設(shè)初期沒(méi)有對(duì)雙趙村進(jìn)行整體搬遷，而是對(duì)村里的上下水、道路、照明以及墻體外立面等進(jìn)行改造提升，原計(jì)劃要投資5億元，實(shí)際只用了1億元。青城鎮(zhèn)依托鎮(zhèn)區(qū)3條主要古街巷、18個(gè)主要古建筑院落，從外立面整修上下功夫，逐步恢復(fù)古鎮(zhèn)風(fēng)貌。

（三）注重利益共享，帶動(dòng)村民增收致富

大部分特色小鎮(zhèn)在建設(shè)中都注重農(nóng)民的參與，農(nóng)民可以通過(guò)參與經(jīng)營(yíng)、出租、就業(yè)、入股等方式取得多方面的收入，對(duì)提高農(nóng)民收入產(chǎn)生了較好的效果。例如，茯茶小鎮(zhèn)發(fā)展起來(lái)以后，本村農(nóng)民不用外出打工便可以就近就業(yè)，還可以利用宅基地改造或者租賃門面房做點(diǎn)小生意，每個(gè)10平方米的店鋪每年收入在10萬(wàn)元以上；還有的村民將宅基地租賃出去，每年租金收入在10～50萬(wàn)元不等。青城古鎮(zhèn)和河口鎮(zhèn)開(kāi)展古鎮(zhèn)恢復(fù)開(kāi)發(fā)建設(shè)以來(lái)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民將沿街門市房統(tǒng)一交給鎮(zhèn)政府修繕后，簽訂10年合同，既可以自主經(jīng)營(yíng)，也可以按照按合同每年獲得租金。蘭州河口鎮(zhèn)村集體以土地及其他投入等占20%的股份，獲得運(yùn)營(yíng)后的盈利分紅。

（四）著力改革創(chuàng)新，靈活運(yùn)用土地政策

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，解決新增用地指標(biāo)是一個(gè)突出問(wèn)題。從陜西和甘肅兩省的實(shí)踐來(lái)看，很多地區(qū)靈活開(kāi)展創(chuàng)新，取得了較好的效果。一是利用增減掛鉤政策。陜西省從2011年開(kāi)始就支持重點(diǎn)鎮(zhèn)1000畝增減掛鉤指標(biāo)。五泉鎮(zhèn)的農(nóng)耕文化產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目總占地76畝，其中80%的土地是利用增減掛鉤指標(biāo)獲得；二是開(kāi)展存量土地再利用。五泉鎮(zhèn)的天和蘑菇莊園沒(méi)有采取新建廠區(qū)，而是租賃了本地閑置的國(guó)營(yíng)糧庫(kù)，既節(jié)約了土地成本，又利用了閑置土地；三是積極探索農(nóng)村建設(shè)用地改革。天水市麥積區(qū)甘泉小鎮(zhèn)，由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)出資8000萬(wàn)元，村集體整理出110畝建設(shè)用地，并以土地入股，聯(lián)合發(fā)展民宿旅游。

二、總體判斷與政策建議

陜西和甘肅兩省城鎮(zhèn)化水平大大落后于全國(guó)水平，人口向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚的趨勢(shì)仍較為明顯，調(diào)研的多數(shù)村鎮(zhèn)在縣城買房的比例在10%左右。在縣城基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱的情況下，難以有財(cái)力對(duì)大量小城鎮(zhèn)建設(shè)給予強(qiáng)有力的支持。未來(lái)西部地區(qū)就地城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵還應(yīng)依托縣城，并選擇有條件的特色小鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)打造，形成新的人口和產(chǎn)業(yè)集聚載體。因此，西部地區(qū)要在堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向的前提下，將政府有限的資源支持與引入市場(chǎng)主體更緊密地結(jié)合起來(lái)，走“少而精”的特色小鎮(zhèn)發(fā)展路子。

（一）嚴(yán)格控制數(shù)量，加大支持力度

對(duì)于西部地區(qū)的特色小鎮(zhèn)，在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)、投資等方面要適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)，不能照搬江浙地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。按照“嚴(yán)把特色產(chǎn)業(yè)關(guān)、定準(zhǔn)服務(wù)對(duì)象位”的原則，嚴(yán)格控制西部各省市特色小鎮(zhèn)建設(shè)的數(shù)量，防止追求數(shù)量、盲目跟風(fēng)。對(duì)認(rèn)定為特色小鎮(zhèn)培育創(chuàng)建的鎮(zhèn)，要切實(shí)加強(qiáng)土地供給、基礎(chǔ)設(shè)施投入、改革試點(diǎn)等方面的支持。

（二）鼓勵(lì)改革創(chuàng)新，推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)

將有條件的西部縣城城關(guān)鎮(zhèn)納入特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建范圍，鼓勵(lì)特色小鎮(zhèn)在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地使用制度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資等方面積極探索，將特色小鎮(zhèn)打造為城鄉(xiāng)資源要素順暢流轉(zhuǎn)、高效配置的系統(tǒng)集成平臺(tái)。對(duì)納入特色小鎮(zhèn)建設(shè)范圍的非縣城類小城鎮(zhèn)，其管理職能和權(quán)限可按照縣城或特大鎮(zhèn)對(duì)待。

（三）堅(jiān)持多元主體，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的不同階段，發(fā)揮好不同主體的作用。前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境打造階段，要通過(guò)發(fā)揮政府資金引導(dǎo)效應(yīng)，引入企業(yè)參與；中期項(xiàng)目包裝、設(shè)計(jì)推廣等，需要借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量和優(yōu)勢(shì)；后期運(yùn)營(yíng)可以交由專業(yè)企業(yè)或者多方合作成立的企業(yè)。要?jiǎng)?chuàng)造條件讓小鎮(zhèn)所在地區(qū)的農(nóng)民和村集體參與到小鎮(zhèn)建設(shè)中，確保當(dāng)?shù)匕傩漳軓男℃?zhèn)建設(shè)中長(zhǎng)期受益，努力把特色小鎮(zhèn)打造成“政府、企業(yè)、集體、農(nóng)民”的利益共同體。

（四）控制用地規(guī)模，抑制地產(chǎn)沖動(dòng)

科學(xué)合理論證特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，制定規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度表，建立特色小鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施跟蹤機(jī)制。強(qiáng)化用地規(guī)模控制，避免規(guī)劃盲目做大，在“總量控制、挖掘存量”的原則下，對(duì)特色小鎮(zhèn)用地需求予以重點(diǎn)保證，鼓勵(lì)運(yùn)用增減掛鉤、低效用地、低丘緩坡、宅基地入市等多種方式盤活存量。在適度增加產(chǎn)業(yè)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)供地的同時(shí)，嚴(yán)格控制住宅用地比例，防止特色小鎮(zhèn)“房地產(chǎn)化”。

（五）加強(qiáng)交流培訓(xùn)，營(yíng)造良好氛圍

各地對(duì)特色小鎮(zhèn)政策充滿期待，希望獲得更多支持的心態(tài)很普遍。建議組織專門面向西部的特色小鎮(zhèn)“精準(zhǔn)”政策解讀，并定期組織經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)和現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，在西部發(fā)掘適當(dāng)?shù)湫?。同時(shí)，要為西部一些具有良好基礎(chǔ)和特色資源的小鎮(zhèn)搭建推介平臺(tái)，吸引更多企業(yè)關(guān)注西部特色小鎮(zhèn)。