PPP風(fēng)險(xiǎn)探討

■ 本 刊

PPP風(fēng)險(xiǎn)探討

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PPP項(xiàng)目采用多方合作方式，需要全程全方位管理合同，而合同的效力取決于其所在的法律環(huán)境。雖然我國目前有相對成熟的合同法體系，但是欠缺專門針對PPP項(xiàng)目的法律。PPP項(xiàng)目的合作一方為政府，政府是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的管理者角色，而企業(yè)是被管理者角色。雙方角色的差異導(dǎo)致要有專門的針對PPP項(xiàng)目的法律體系來保障其實(shí)施。各政府部門陸續(xù)出臺了相關(guān)條款來規(guī)范雙方行為，但在實(shí)踐層面仍然存在一些問題，需對潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)真研討。

一、法律和政策環(huán)境的影響

1．立法層次低，法律權(quán)威性不足。相關(guān)法律文件多為《意見》《通知》形式，法律權(quán)威低于法律，不利于出現(xiàn)爭議后的公正、規(guī)范處理。

2．無完整的法律體系。無系統(tǒng)的管理制度，法律法規(guī)分散、片面，各自為政，從而導(dǎo)致管理、責(zé)任的爭議、推諉。

3．規(guī)定過于籠統(tǒng)。原則性很強(qiáng)，實(shí)際操作指導(dǎo)性卻不強(qiáng)，項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)、主管部門審批程序、職權(quán)范圍、風(fēng)險(xiǎn)管理和承擔(dān)、特許權(quán)協(xié)議和合同管理、項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)督和審計(jì)等問題均沒有細(xì)致規(guī)定。

4．由于PPP項(xiàng)目主體的特殊性，沒有對項(xiàng)目主體的地位進(jìn)行規(guī)定限制。PPP一方為政府，處于主動(dòng)地位，往往容易濫用行政權(quán)力阻礙項(xiàng)目按合約規(guī)定實(shí)施，致使社會(huì)資本方利益受損。

5．法律和政策的連貫性差。政策條款很多時(shí)候都是政府單方面發(fā)行實(shí)施，社會(huì)資本沒有干預(yù)的途徑。政府領(lǐng)導(dǎo)換屆、經(jīng)濟(jì)形勢變化等導(dǎo)致政策改變的情況時(shí)常發(fā)生，政策的變更對PPP項(xiàng)目的一方會(huì)產(chǎn)生很嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)影響，導(dǎo)致雙方合作不穩(wěn)。

法律環(huán)境是PPP項(xiàng)目存在的土壤，沒有完善的法律環(huán)境，PPP項(xiàng)目很可能半路夭折，只有通過法律、政策的限定才能有效保障社會(huì)資本方的合法權(quán)益。

二、合作雙方目標(biāo)差異的影響

政府部門和私營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目時(shí)，對PPP項(xiàng)目的利益訴求存在很大分歧，政府部門渴望利用私營企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢、資金優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)管理優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求；反觀私營企業(yè)則希望通過獲得在投資地的競爭優(yōu)勢或者完全壟斷來盡可能多地獲取利潤。由于雙方利益訴求的差異以及自身資源的優(yōu)劣勢，雙方在收益的分配和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)等方面要求不同，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，進(jìn)而造成國內(nèi)PPP項(xiàng)目正常運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)加劇。

我國工程實(shí)踐中PPP項(xiàng)目的交易雙方通常表現(xiàn)出分明的壁壘和強(qiáng)烈的對抗，而非“雙贏”。政府部門想要盡可能地控制項(xiàng)目，但不愿意提供足夠的保障、承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，投資人因此在投資決策時(shí)充滿對政府部門的防備。雙方經(jīng)常陷入為了解決嚴(yán)重分歧而展開的無休止的再談判中，最終導(dǎo)致項(xiàng)目的高風(fēng)險(xiǎn)甚至失敗。

三、收益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的影響

PPP項(xiàng)目投資周期長、資金量大，多個(gè)不同利益主體使得PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)特別突出，一個(gè)成功的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制對于PPP的成功至關(guān)重要。

1．風(fēng)險(xiǎn)識別不全面。PPP項(xiàng)目涉及范圍廣、持續(xù)時(shí)間長、參與主體多，PPP項(xiàng)目中各種大小風(fēng)險(xiǎn)層出不窮，由于風(fēng)險(xiǎn)識別的手段、方法有限，導(dǎo)致很多潛在的風(fēng)險(xiǎn)不能被識別和重視。一旦此類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，并且缺乏前期相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)規(guī)定，就會(huì)由弱勢一方承擔(dān)，最終威脅PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2．風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對無力。PPP項(xiàng)目最常遭遇到政府政策變更、收益不足的風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)是前期很難預(yù)測并通過合同規(guī)定來進(jìn)行規(guī)避的，面對這些風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方常常無能為力，只能自己承受。

如項(xiàng)目合作初期就考慮到政策變更風(fēng)險(xiǎn)，并提前列出雙方在出現(xiàn)政策變更情況時(shí)的應(yīng)對預(yù)案，列出政府保障政策變更風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償條款等措施，則項(xiàng)目成功率會(huì)大幅提升。

四、不可抗力的影響

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時(shí)又無法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、禁運(yùn)等。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是任何項(xiàng)目都有可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)。