我國(guó)地方政府債券發(fā)行及置換存在的問(wèn)題

歐陽(yáng)能?趙哲

摘要：從我國(guó)2015年及2016年地方政府債券發(fā)行及置換情況著手，分析當(dāng)前地方政府債券發(fā)行和置換中的積極意義及存在的問(wèn)題。一方面，將地方政府債務(wù)納入了預(yù)算管理，減輕了地方政府還本付息壓力；另一方面，也存在地方債還本付息預(yù)算不足，地方政府融資平臺(tái)清理或轉(zhuǎn)型步伐緩慢，債務(wù)置換缺乏公開(kāi)透明的操作，地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化程度不高等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：地方政府債券；發(fā)行；置換

我國(guó)較長(zhǎng)時(shí)期實(shí)施積極的財(cái)政政策，為應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)沖擊，我國(guó)發(fā)布4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中地方政府承擔(dān)的投資總額為2.82萬(wàn)億元。在地方政府收支矛盾凸顯、無(wú)法通過(guò)發(fā)行債券直接籌集建設(shè)資金的情況下，各級(jí)地方財(cái)政借助地方政府融資平臺(tái)舉債融資，由此引發(fā)的地方政府性債務(wù)規(guī)模急劇增加。地方政府性債務(wù)由2008年的3.2萬(wàn)億元增至2014年的15.4萬(wàn)億元。2014年8月，經(jīng)全國(guó)人大審議通過(guò)的新預(yù)算法修正案允許地方政府通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資。9月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》和《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》就處理地方政府債務(wù)提出了框架性的指導(dǎo)意見(jiàn)及具體要求，并首次提出通過(guò)發(fā)行地方政府置換債券來(lái)處理存量債務(wù)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)將地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理。因此，研究地方政府債券發(fā)行及置換對(duì)我國(guó)財(cái)政預(yù)算有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)地方政府債券發(fā)行及置換基本情況

（一）發(fā)行規(guī)模

2015年5月19日，江蘇省拉開(kāi)了新一輪地方政府債券發(fā)行置換的序幕。2015年，我國(guó)共發(fā)行地方政府債券3.8萬(wàn)億元，其中置換債券3.2萬(wàn)億元，主要用于置換2015年到期的地方政府性債務(wù)。在三年完成存量債務(wù)置換工作要求下，2016年，地方政府債券發(fā)行規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)張，共發(fā)行地方政府債券6.05萬(wàn)億元，其中置換債券4.87萬(wàn)億元。兩年合計(jì)發(fā)行地方政府債券9.85萬(wàn)億元，債券期限主要為3年、5年、7年和10年。從兩年的地方債發(fā)行情況來(lái)看，江蘇、浙江、山東和廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，無(wú)論是置換債券發(fā)行規(guī)模，還是新增債券發(fā)行規(guī)模均在各省市中排名前列，而甘肅、海南、青海、寧夏等省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，其置換債券和新增債券發(fā)行規(guī)在全國(guó)各省市中排名末尾。

（二）管理要求

在地方政府債券發(fā)行規(guī)模呈爆發(fā)式增長(zhǎng)的情況下，也對(duì)地方政府債券發(fā)行及整個(gè)地方政府債務(wù)管理提出了要求，一是限額管理，經(jīng)全國(guó)人大審議批準(zhǔn)當(dāng)年地方政府債務(wù)限額，由歷史存量債務(wù)規(guī)模加上經(jīng)批準(zhǔn)的當(dāng)年新增債務(wù)規(guī)模確定；二是三年置換期，2015年是地方政府債務(wù)置換工作開(kāi)展的第一年，財(cái)政部提出通過(guò)三年左右的置換期，完成存量債務(wù)置換債券的發(fā)行工作；三是債務(wù)預(yù)算，國(guó)務(wù)院43號(hào)文件明確提出，要將一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理、專項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理。與往年按年度印發(fā)當(dāng)年地方政府債券管理辦法不同，2016年12月，財(cái)政部印發(fā)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》，對(duì)一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)實(shí)施預(yù)算管理制定了具體規(guī)定。

二、地方政府債券發(fā)行及置換的積極意義

（一）摸清地方政府債務(wù)規(guī)模，將地方政府債務(wù)納入了預(yù)算管理

由于舊預(yù)算法下，不允許地方政府舉債融資，借助地方政府融資平臺(tái)形成的歷史存量債務(wù)，盡管對(duì)金融危機(jī)及推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，實(shí)際上卻“名不正”，且地方政府債務(wù)規(guī)模一直是未知數(shù)。經(jīng)過(guò)五年多的財(cái)政部代發(fā)地方債試點(diǎn)，繼新預(yù)算法施行后，地方政府存量債務(wù)置換工作拉開(kāi)序幕。以經(jīng)審計(jì)署審計(jì)確定的2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為依據(jù)，通過(guò)發(fā)行地方政府置換債券置換存量債務(wù)，實(shí)現(xiàn)了地方政府債務(wù)規(guī)模由隱性向顯性的轉(zhuǎn)變。

（二）減輕了地方政府債務(wù)還本付息壓力

一方面，通過(guò)地方政府融資平臺(tái)舉借的債務(wù)普遍利率較高，債務(wù)置換降低了地方政府債務(wù)整體利息支出負(fù)擔(dān)。公開(kāi)資料顯示，地方政府債務(wù)利率大多在7%以上，部分項(xiàng)目利息甚至高達(dá)20%以上，平均成本在10%左右，以2015年置換的債券規(guī)模計(jì)算，被置換的存量債務(wù)成本從平均10%降至3.5%左右，預(yù)計(jì)將為地方每年節(jié)省利息2000億元。另一方面，債券置換通過(guò)債務(wù)展期的方式減少了當(dāng)期還本壓力，置換債券無(wú)法直接增加地方政府投資規(guī)模，但在目前經(jīng)濟(jì)下行、地方財(cái)政減收、土地出讓收入減少等情況下，以債務(wù)置換的方式為地方騰出資金發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目創(chuàng)造了有利條件。如根據(jù)全國(guó)地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)地方政府應(yīng)到期債務(wù)3.1萬(wàn)億元，經(jīng)過(guò)債務(wù)置換，當(dāng)年實(shí)際僅發(fā)生地方政府債務(wù)還本支出大大減少。

三、地方政府債券發(fā)行及置換中存在的問(wèn)題

（一）地方債還本付息預(yù)算不足

2009年重啟地方債發(fā)行后，各地多以土地出讓收入作為地方債還本付息來(lái)源或擔(dān)保。2011年以來(lái)，我國(guó)政府財(cái)政收入增速放緩，宏觀調(diào)控效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，房地產(chǎn)市場(chǎng)不確定性因素增加，而土地市場(chǎng)本身具有不確定性和波動(dòng)性，土地出讓收入對(duì)地方政府財(cái)政收入所占貢獻(xiàn)的不可預(yù)測(cè)性加劇了地方債還本付息風(fēng)險(xiǎn)凸顯。地方債置換主要是將原政府負(fù)有償還責(zé)任的地方政府債務(wù)置換成地方政府債券，這一過(guò)程雖然轉(zhuǎn)變了地方政府債務(wù)的形式和期限，但是沒(méi)有改變地方債務(wù)的規(guī)模以及償債主體，地方政府債務(wù)規(guī)模仍然較大，地方政府今后三至十年的還本壓力不減反增。而當(dāng)前地方政府置換債券大規(guī)模持續(xù)推進(jìn)，容易造成地方政府債務(wù)可以一再通過(guò)置換的方式展期的錯(cuò)覺(jué)，對(duì)地方政府當(dāng)前債務(wù)制定還本付息預(yù)算形成負(fù)向激勵(lì)。

（二）實(shí)行地方政府存量債務(wù)置換后，地方政府融資平臺(tái)的借債功能被剝離，需加快推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)清理或轉(zhuǎn)型

2014年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見(jiàn)》提出：要“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題的意見(jiàn)通知》對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資做出了具體規(guī)定。地方政府融資平臺(tái)公司過(guò)去是地方政府融資的主要渠道，同時(shí)，由于平臺(tái)公司沒(méi)有如普通公司開(kāi)展具體的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，平臺(tái)公司同時(shí)也長(zhǎng)期依賴地方政府“供血”。一旦平臺(tái)公司政府融資只能被剝離，意味著平臺(tái)公司失去政府隱性擔(dān)保，融資能力被進(jìn)一步削弱，而平臺(tái)公司本身的盈利能力匱乏、持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力有限，缺乏獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的能力。目前，地方政府債券發(fā)行及置換各項(xiàng)工作持續(xù)推進(jìn)，但推動(dòng)融資平臺(tái)清理或轉(zhuǎn)型工作步伐緩慢，地方政府融資平臺(tái)退出或轉(zhuǎn)型亟待實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（三）債務(wù)置換標(biāo)準(zhǔn)及口徑不夠明確，缺乏公開(kāi)透明的操作

根據(jù)公開(kāi)資料顯示，地方政府存量債務(wù)置換規(guī)模初步以2013年經(jīng)審計(jì)認(rèn)定的債務(wù)確定，正式開(kāi)展債務(wù)置換前，財(cái)政部門組織全國(guó)各級(jí)地方政府進(jìn)行了全面的債務(wù)規(guī)模的甄別與確認(rèn)。但在實(shí)踐中，一方面，歷史存量債務(wù)的甄別缺乏統(tǒng)一具體的口徑，由于清理上報(bào)時(shí)間倉(cāng)促，信息不完全對(duì)稱，各級(jí)財(cái)政對(duì)地方政府對(duì)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)存在一定差別。另一方面，新增債券主要為滿足新設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金需要，在新政的債務(wù)管理模式下，新增債券發(fā)行額度的獲得與下達(dá)，直接決定了各級(jí)政府當(dāng)年債務(wù)融資規(guī)模，由于地方政府債務(wù)總規(guī)模實(shí)行限額管理，新增債券額度在各省之間、省內(nèi)各地市及各縣區(qū)之間沒(méi)有具體的分配規(guī)則，而各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展情況不一，政府投融資項(xiàng)目立項(xiàng)情況不一，容易形成地方財(cái)力越雄厚地區(qū)分配的多，地方財(cái)力不足地區(qū)反而分配的額度少的情況。

（四）地方債發(fā)行市場(chǎng)化程度不高

一是地方政府信用評(píng)級(jí)無(wú)法真實(shí)反映地方政府間的差異。對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，主要目的是要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)約束地方政府發(fā)債行為，但是目前全國(guó)各省級(jí)政府的地方債信用評(píng)級(jí)都為最高級(jí)，信用評(píng)級(jí)流于形式，不能真實(shí)反映地區(qū)間的差異，如地方政府財(cái)力富余地區(qū)與財(cái)力短缺地區(qū)信用評(píng)級(jí)無(wú)差異，地方政府債務(wù)率和債務(wù)規(guī)模相對(duì)較高地區(qū)與債務(wù)率和債務(wù)規(guī)模較低地區(qū)信用評(píng)級(jí)也沒(méi)有差異，無(wú)法真正發(fā)揮信用評(píng)級(jí)對(duì)地方政府舉債的約束作用。二是地方債發(fā)行過(guò)程中人為因素較多。由于地方政府置換債券的發(fā)行與置換短期內(nèi)影響了商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)效益，在三年置換期要求下，部分未到期的高息債務(wù)被置換成公開(kāi)發(fā)行的低息債券，商業(yè)銀行的積極性普遍不高，為了保障地方政府債券順利發(fā)行并置換，部分地方政府采取非市場(chǎng)化手段將債券置換與銀行經(jīng)營(yíng)利益掛鉤，實(shí)際上是半強(qiáng)制方式干預(yù)債券置換過(guò)程。三是地方政府債券發(fā)行利率相對(duì)國(guó)債利率來(lái)說(shuō)偏低，與地方政府實(shí)際信譽(yù)及償債能力不匹配。由于地方政府債券尚未形成完全市場(chǎng)化的價(jià)格決定機(jī)制，公開(kāi)發(fā)行的地方債票面利率與國(guó)債利率接近，部分地方甚至出現(xiàn)地方債票面率低于國(guó)債利率的情況，無(wú)法真實(shí)反映各地方的財(cái)政實(shí)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿σ约皟攤芰Φ牟町悺?/p>

四、相關(guān)建議

（一）建立健全地方債還本付息預(yù)算管理

探索地方政府債務(wù)償還機(jī)制，將地方政府債務(wù)管理納入政府績(jī)效考核體系，實(shí)行履職審計(jì)與地方政府新增債務(wù)規(guī)模、存量債務(wù)壓縮規(guī)模掛鉤，鼓勵(lì)積極化解存量債務(wù)，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型退出機(jī)制

一是對(duì)平臺(tái)公司歷史及新增債務(wù)進(jìn)行清理和管控，對(duì)平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)績(jī)效實(shí)施考核，對(duì)具有轉(zhuǎn)型資質(zhì)的地方政府融資平臺(tái)按照市場(chǎng)化的要求改善平臺(tái)公司內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，探索平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型道路。二是充分利用地方政府通過(guò)債務(wù)置換化解歷史債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所創(chuàng)造的緩沖期，深化財(cái)政體制改革，加快推進(jìn)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表管理、全口徑預(yù)算管理以及政府預(yù)算的公開(kāi)透明等。厘清地方政府與融資平臺(tái)的界限，逐步建立地方政府債券與PPP模式相結(jié)合的地方政府融資體系。

（三）提前做好地方債發(fā)行計(jì)劃，推動(dòng)地方政府債券額度分配公開(kāi)透明

一是統(tǒng)籌安排全年置換債券、新增債券發(fā)行計(jì)劃，參照國(guó)債發(fā)行管理做法，在年初制訂全年的債券發(fā)行規(guī)模，明確債券發(fā)行時(shí)間，同時(shí)避免因地方債發(fā)行時(shí)間過(guò)于集中對(duì)債券市場(chǎng)形成沖擊。二是建立科學(xué)的新增債券額度分配機(jī)制，新增債券額度分配應(yīng)適當(dāng)向經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，以協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、區(qū)域投資不平衡現(xiàn)狀。

（四）完善地方政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制，促進(jìn)地方債市場(chǎng)化發(fā)行及流通

一是完善對(duì)地方政府的信用評(píng)級(jí)機(jī)制，細(xì)化地方政府債評(píng)級(jí)具體內(nèi)容及打分體系，增強(qiáng)信用評(píng)級(jí)的指導(dǎo)性和可操作性，避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、負(fù)債率高于負(fù)債率低地區(qū)信用評(píng)級(jí)無(wú)差異的不合理狀況，構(gòu)建差別化的地方政府信用級(jí)別，真正發(fā)揮市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)機(jī)制對(duì)地方政府舉債融資約束與監(jiān)督作用。二是推動(dòng)地方債券在二級(jí)市場(chǎng)的交易流通，促進(jìn)地方債市場(chǎng)化的發(fā)行與流通，如借助本地投資者熟悉當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)資產(chǎn)證券化和信托等形式，鼓勵(lì)更多的當(dāng)?shù)赝顿Y者持有本地政府債券，為地方政府債券發(fā)行及流通打造良性循環(huán)空間。

參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案的說(shuō)明.

[2]國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）.

[3]地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）.

[4]關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題意見(jiàn)的通知（國(guó)辦發(fā)〔2015〕40號(hào)）.

[5]國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）.

（作者單位：歐陽(yáng)能 江門市廣播電視大學(xué)；趙哲 中國(guó)人民銀行江門市中心支行）