新形勢下沿海地區(qū)國外貸援款項目審計的著力點

文李潔婷

摘要：近年，隨著國家“一帶一路”、“四大板塊三大戰(zhàn)略”等宏觀政策調(diào)整和實施，沿海地區(qū)利用外資戰(zhàn)略發(fā)生了新變化，沿海地區(qū)審計部門對國外貸援款項目審計越來越深入，筆者結(jié)合近年的審計實踐，通過剖析沿海地區(qū)國外貸援款項目整體發(fā)展的新態(tài)勢，提出新形勢下推進(jìn)沿海地區(qū)國外貸援款審計的“五個著力點”。

關(guān)鍵詞：新形勢；沿海地區(qū)；國外貸援款項目；審計著力點

沿海地區(qū)是我國創(chuàng)新體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的前沿陣地。新形勢下，認(rèn)真搞好沿海地區(qū)國外貸援款項目審計工作，對幫助沿海地區(qū)落實“引進(jìn)來”和“走出去”并舉措施、推動沿海經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、推動社會互利共贏、有效防范外債系統(tǒng)風(fēng)險、引領(lǐng)沿海地區(qū)與全球一體化浪潮深度融合等方面起到不容忽視的作用。

一、沿海地區(qū)國外貸援款項目的實施意義和審計意義

（一）實施意義—國力提升，一路隨行

在過去將近30年歲月中，國外貸援款項目伴隨我國沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“邁出國門”到“經(jīng)濟(jì)騰飛”、見證沿海地區(qū)社會發(fā)展由“粗放型”向“集約型”轉(zhuǎn)型升級。在此歷史進(jìn)程中，沿海地區(qū)大量利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織進(jìn)行項目投資的外資資金，國外貸援款項目的有效實施對促進(jìn)沿海地區(qū)的國際競爭力、提升其國際地位起到了不容忽視的作用。

（二）審計意義—風(fēng)險防范，任重道遠(yuǎn)

自改革開放以來，應(yīng)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織的要求，經(jīng)國家審計署外資運(yùn)用審計司授權(quán)，沿海地區(qū)的地方審計機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國審計法》規(guī)定，對有關(guān)國外貸援款的項目執(zhí)行情況和財務(wù)收支情況開展每年一度公證審計工作，依法進(jìn)行審計監(jiān)督，認(rèn)真履行外資審計職責(zé)。審計機(jī)關(guān)通過項目建設(shè)期間逐年跟蹤性跟蹤審計，防范和抵御主權(quán)外債的項目實施風(fēng)險，推動和完善國家治理，有效促進(jìn)沿海地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展。隨著國家“一帶一路”、“四大板塊三大戰(zhàn)略”等宏觀政策實施，沿海地區(qū)利用外資戰(zhàn)略發(fā)生了新變化，項目整體發(fā)展呈現(xiàn)新態(tài)勢，項目運(yùn)行實施出現(xiàn)新風(fēng)險，歷史對沿海地區(qū)國外貸援款審計提出新要求。新形勢下，著力深化外資運(yùn)用審計，防范外資運(yùn)用新風(fēng)險，勢在必行。

二、沿海地區(qū)國外貸援款項目整體發(fā)展“三態(tài)勢”

（一）投資方向態(tài)勢：“單一基礎(chǔ)設(shè)施”轉(zhuǎn)向“多渠道共進(jìn)”

隨著世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織與沿海地區(qū)項目領(lǐng)域不斷拓寬，合作渠道不斷增加，國外貸援款從過去主要用于加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)向保障沿海地區(qū)環(huán)境治理、改善民生、文化發(fā)展、促農(nóng)發(fā)展等多領(lǐng)域多渠道。這種投資方向的新變化不僅緩解了沿海部分地方財政資金壓力，更是大量引進(jìn)了國外貸援款組織先進(jìn)的社會治理機(jī)制和項目管理經(jīng)驗，有效提高沿海區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

（二）投資形式態(tài)勢：從“大量吸收”轉(zhuǎn)向“選擇性引進(jìn)”

1980年5月，中國正式恢復(fù)在世界銀行的合法席位。沿海地區(qū)在改革開放初期、百廢待興的歷史環(huán)境下，大量利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織投資的外資資金，在沿海地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的帶動作用。通過三十年的努力，沿海地區(qū)日漸富裕，經(jīng)濟(jì)增長方式已從過去的粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚣s式經(jīng)濟(jì)方式發(fā)展，在利用外資方面，轉(zhuǎn)向選擇更利于環(huán)境保護(hù)、改善民生、技術(shù)創(chuàng)新等方面發(fā)展的國外貸援款項目。

（三）投資規(guī)模態(tài)勢：從“不斷加大”轉(zhuǎn)向“有所下降”

我國幅員遼闊，為帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和幫助中西部地區(qū)更快更好地發(fā)展，“十三五規(guī)劃”推出了系列促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新舉措。世界銀行等國際金融組織的資金也逐漸流向更需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中西部地區(qū)，對沿海地區(qū)的投資規(guī)模呈逐年遞減的態(tài)勢。

三、新形勢下推進(jìn)沿海地區(qū)國外貸援款審計的“五個著力點”

（一）著力拓寬審計思路，立足微觀、服務(wù)大局

近年，黨中央、國務(wù)院高度重視審計工作，對新形勢下如何加強(qiáng)審計監(jiān)督、完善審計制度、保障依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)作出明確要求。面對國際金融組織對沿海開放城市開展國外貸援款項目的多項轉(zhuǎn)變，作為審計人員，應(yīng)進(jìn)一步認(rèn)清新形勢、勇于承擔(dān)歷史使命，著力拓寬審計思路，努力推進(jìn)沿海地區(qū)國外貸援款審計質(zhì)量穩(wěn)步提升：一是從微觀入手，追根溯源，在嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)問題的同時，分析研究有關(guān)問題背后深層次的原因，揭示問題癥結(jié)所在，帶動經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體向好的勢頭；二是從宏觀著眼，以發(fā)現(xiàn)問題和問題剖析為根本，牢固樹立大局意識，切實提出改善沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會管理的審計建議。三是打開審計思路，善于利用國外貸援款審計對沿海地區(qū)全局工作的牽動作用，進(jìn)一步解放思想，把國外貸援款審計工作推向新階段。

（二）著力政策跟蹤審計，為沿海經(jīng)濟(jì)長治久安保駕護(hù)航

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》（國發(fā)[2014]48號）中明確提出各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)對“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”等政策措施落實情況進(jìn)行審計，以促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。國外貸援款項目近年來重視交通運(yùn)輸、節(jié)能減排、社會保險、新興產(chǎn)業(yè)、職業(yè)發(fā)展等多方面的社會發(fā)展效益，項目執(zhí)行對農(nóng)業(yè)、教育、環(huán)保等行業(yè)發(fā)展起到了強(qiáng)大的正面效應(yīng)，對推進(jìn)國家多個行業(yè)的方針政策起到積極作用。國外貸援款項目所涉及的領(lǐng)域是代表著相應(yīng)領(lǐng)域的未來發(fā)展趨勢，與國家政策方針的執(zhí)行密切相關(guān)，作為審計人員，應(yīng)更加著力關(guān)注國外貸援款項目中所涉及行業(yè)的國家方針、政策的落實情況，為沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期向好保駕護(hù)航。

（三）著力探索績效審計，為提高外資利用水平添磚加瓦

在審計國外貸援款項目時，審計人員除了對審定的財務(wù)報表發(fā)表意見、關(guān)注項目遵守國家法律法規(guī)和貸援款協(xié)定情況、內(nèi)部控制管理情況外，還應(yīng)特別關(guān)注項目在執(zhí)行過程中的整體使用績效。盡管沿海城市處在改革開放的前沿陣地，整體外資項目管理水平處在全國前列，但部分國外貸援款項目管理依然存在績效水平不高的情況。如：部分項目立項缺乏前瞻性，導(dǎo)致建設(shè)期經(jīng)營不善，效益低下，徒增政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；部分項目雖然有良好的效益預(yù)期，但推進(jìn)過程中未能適應(yīng)新的體制機(jī)制、加上本身運(yùn)營管理不到位，導(dǎo)致項目推進(jìn)過程困難重重，社會效益的發(fā)揮大打折扣。因此，國外貸援款項目審計過程中應(yīng)特別關(guān)注項目績效，合理評價項目建設(shè)成效與目標(biāo)是否一致，關(guān)注項目實施是否能產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益等，能否為沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展起到有效的推動作用。

（四）著力推動審計公告常態(tài)化，實現(xiàn)社會公平正義

依據(jù)《審計機(jī)關(guān)國外貸援款項目公證審計結(jié)果公告實施細(xì)則（修訂）》（審?fù)赓Y發(fā)〔2013〕7號）的規(guī)定，自2013年起，所有國外貸援款項目審計報告及其審計整改情況等審計結(jié)果均要向公眾進(jìn)行全文公告，此項工作體現(xiàn)了社會對國外貸援款項目資金使用效益的熱切關(guān)注，有利于外資運(yùn)用審計的整改落實，有利于防范問題的重復(fù)出現(xiàn)，有利于項目實施部門有效落實“三嚴(yán)三實”要求。國外貸援款項目審計結(jié)果公告是一份重要體檢報告，著力推動審計公告常態(tài)化，有效棒打項目管理過程中有關(guān)部門的不作為、漫作為，有效保障社會公平正義，在促進(jìn)國家治理當(dāng)中發(fā)揮越來越重要的作用。

（五）著力審計成果運(yùn)用，深化制度規(guī)范體系建設(shè)

沿海地區(qū)國外貸援款項目的開展涉及示范農(nóng)業(yè)、節(jié)能減排、社會保險、職業(yè)教育等多個國計民生行業(yè)，密切關(guān)系多項政府的中心工作和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，因此，做好新形勢下的外資運(yùn)用審計工作，應(yīng)充分關(guān)注 “屢審屢犯”、“機(jī)制缺陷”、“審后不改”等問題，切實發(fā)揮審計獨(dú)立性和專業(yè)化優(yōu)勢，加強(qiáng)審計成果運(yùn)用，研究出解決問題的辦法，并健全問題整改機(jī)制，以完善問題涉及領(lǐng)域的體制機(jī)制，提高國外貸援款資金使用效率效益，促進(jìn)沿海地區(qū)改革紅利進(jìn)一步釋放，充分發(fā)揮審計作為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展 “有效催化劑”的作用。

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（作者單位：廣東省審計廳）