新常態(tài)下國企混改的問題與對(duì)策

柯少葭

【摘要】本文從新常態(tài)下國企發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，分析國企混改的原因和目標(biāo)，提出當(dāng)前國企混改存在的問題和解決的途徑。

【關(guān)鍵詞】新常態(tài)混改

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“三期疊加”的新常態(tài)，國企混改正在提速，加快推進(jìn)國企混改既是盤活存量、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的關(guān)鍵，也是全面深化國企改革的深水區(qū)和新方向。

一、新常態(tài)下國企混改的原因

2014年5月，習(xí)近平主席在河南考察時(shí)首次提及“新常態(tài)”一詞，同年11月，習(xí)近平主席在北京亞太經(jīng)合組織APEC工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)演講上首次系統(tǒng)闡述了“新常態(tài)”。我國經(jīng)濟(jì)增長的新常態(tài)，即我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從高速增長向中高速增長轉(zhuǎn)變，從結(jié)構(gòu)不合理向結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型，從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)調(diào)整，切實(shí)轉(zhuǎn)變過去30多年粗放的高速增長模式，簡言之，新常態(tài)的顯著特征是“中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動(dòng)力”，在增長速度的緩中趨穩(wěn)的前提下強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展質(zhì)量的提升。

混改在央企和地方國企中早已有過探索，但是上一輪的混改中，有些國企并沒有形成規(guī)范的混合所有制、沒有真正建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年10月，全國已混改上市公司占全部境內(nèi)上市公司的80%以上，資產(chǎn)占90%以上。與此同時(shí)，混改企業(yè)的平均資本回報(bào)率或凈資產(chǎn)收益率卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)資本平均回報(bào)率，運(yùn)營效率也沒有顯著提升，反映出新常態(tài)下國有資本與民營資本未能正確處理混改關(guān)系，不能充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，未能實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的改革、創(chuàng)新和融合，導(dǎo)致混改只是單純的股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，過去擴(kuò)張型道路難以為繼，混改的優(yōu)勢(shì)就在于股權(quán)多元化的基礎(chǔ)上，通過體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，真正實(shí)現(xiàn)利益的博弈和權(quán)力的制衡，從而獲得效率與效益的提升。

二、新常態(tài)下國企混改的目標(biāo)

1993年11月黨的十四屆三中全會(huì)首次提出了混合所有的思想，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，深化改革要圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，通過混改壯大國有資本，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的三力，將混改上升到新的高度，并將混改與完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、推動(dòng)國企完善現(xiàn)代企業(yè)制度、支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展同時(shí)作為堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度的四項(xiàng)具體改革措施。2015年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出有序?qū)嵤﹪蠡旄模旄囊呀?jīng)成為新常態(tài)下推動(dòng)國資國企改革的加速器，根本目標(biāo)就是為了鞏固基本經(jīng)濟(jì)制度，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使“國民共進(jìn)”，國有與民營共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

（一）推進(jìn)產(chǎn)權(quán)管理制度改革

推動(dòng)國企建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要目標(biāo)。我國民營企業(yè)資本主要來源于社會(huì)資本自籌資金，民營企業(yè)主要包括個(gè)人獨(dú)資、合伙企業(yè)、外商投資以及集體籌資創(chuàng)辦的企業(yè)，與國有企業(yè)相比，民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系和利益關(guān)系相對(duì)清晰。國企通過吸納民營資本，厘清資本權(quán)屬，明確各方權(quán)責(zé)，使國企進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，推動(dòng)國資國企監(jiān)管以產(chǎn)權(quán)管理為抓手，由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，形成明晰的國企產(chǎn)權(quán)管理制度。

（二）加快形成市場化的運(yùn)作機(jī)制

改革開放三十多年來，民營經(jīng)濟(jì)逐步探索形成“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的市場化運(yùn)作機(jī)制，價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)律等市場機(jī)制在民營經(jīng)濟(jì)中充分體現(xiàn)。通過混改，國企行政化色彩濃厚，市場化意識(shí)不足，經(jīng)營效率較低的頑疾受到有力沖擊，倒逼國企體制機(jī)制改革創(chuàng)新，危機(jī)意識(shí)和競爭意識(shí)大大提升，促使國企加快內(nèi)部變革，激發(fā)經(jīng)營活力，提升管理水平，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

（三）建立職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍和完善中長期激勵(lì)機(jī)制

建立和壯大職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍是混改的重要目標(biāo)，混改過程中，隨著民營資本進(jìn)入，民營資本的話語權(quán)增加，倒逼混合所有制企業(yè)市場化選聘職業(yè)經(jīng)理人，加快探索現(xiàn)代化的職業(yè)經(jīng)理人制度，研究和推進(jìn)中長期激勵(lì)約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)員工積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造力，激發(fā)混改企業(yè)活力，建立起與市場接軌的薪酬考核制度。

三、新常態(tài)下國企混改存在的問題

當(dāng)前各地方政府紛紛出臺(tái)了混改方案或試點(diǎn)意見，明確混改的目標(biāo)、方式、范圍等執(zhí)行要素，但國企混改實(shí)踐中仍然存在亟待解決的問題。

（一）混改中的國資流失問題

混改各方關(guān)注和顧慮混改過程中可能引發(fā)國有資產(chǎn)流失。過去歷次國有企業(yè)改革中曾發(fā)生蠶食、侵吞和變賣國有資產(chǎn)的情形，由于內(nèi)部持股不規(guī)范，低價(jià)出售國有資產(chǎn)等原因，造成大量國有資產(chǎn)流失，國企改革也在爭議聲中戛然而止。對(duì)于本輪國企混改，十八屆三中全會(huì)提出允許國有資本和其他社會(huì)資本發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)，因此，各方資本都想推動(dòng)這一輪國企混改，但當(dāng)前有關(guān)混改的法律法規(guī)、具體流程還不完善，導(dǎo)致上下各層、體制內(nèi)外參與混改顧慮重重。

（二）混改引起的管理沖突問題

在上一輪國企混改中，很多合資企業(yè)為混改而簡單“混”之，最終因?yàn)閲蠛兔衿蠼?jīng)營理念、薪酬制度、運(yùn)營模式和企業(yè)文化等各方面大相徑庭，導(dǎo)致混合所有制企業(yè)內(nèi)部糾紛不斷，影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營。在這輪國企混改中，有些地方國企出于前車之鑒，旗幟鮮明地提出引入具有資源協(xié)同優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略投資者的混改方案，成為本輪混改的亮點(diǎn)。如果國企為了完成監(jiān)管層提出的混改目標(biāo)，而簡單引入對(duì)企業(yè)沒有產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同優(yōu)勢(shì)的資本，則混改后也不能形成清晰的商業(yè)模式和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略布局，反而使企業(yè)陷入整合困境。

（三）混改中的產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題

目前，不同所有制的產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度迥然不同，國有資本的產(chǎn)權(quán)有國家信用的支撐，因而得到切實(shí)充分的保障，而非公有經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)卻存在諸多不確定性，民營資本財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵害的情況時(shí)有發(fā)生。上一輪混改中，民營資本參股國有企業(yè)后缺乏話語權(quán)，混改門檻多，有關(guān)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)配套沒有及時(shí)制定發(fā)布。因此，部分民企擔(dān)心本輪混改以后被擠出或被吃掉而持觀望態(tài)度。

四、新常態(tài)下國企混改的對(duì)策

新一輪國企混改剛剛起步，混改不是一蹴而就的改革，在政策層面力推混改的同時(shí)，探索本輪混改的對(duì)策顯得尤為重要。

（一）公司治理是本輪混改的保障

混改的優(yōu)勢(shì)要通過完善公司治理來保障，一是完善股東大會(huì)制度與董事會(huì)制度。股東大會(huì)是混改企業(yè)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，股東大會(huì)選舉產(chǎn)生董事會(huì)，股東授權(quán)董事會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)行使重大經(jīng)營決策、預(yù)算決算、任免高管、并購重組和利潤分配等公司權(quán)利?；旄钠髽I(yè)通過切實(shí)完善股東大會(huì)與董事會(huì)制度等公司治理機(jī)制，使董事會(huì)真正成為多種資本意志表達(dá)和決策的平臺(tái)，國有股、財(cái)務(wù)投資者、戰(zhàn)略投資者、管理層和員工持股、外資股等不同成分的資本以董事會(huì)為平臺(tái)，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，按股權(quán)比例表決。二是同股同權(quán)，同生共贏。國有資產(chǎn)的監(jiān)管從管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)為管資本為主，混合所有制企業(yè)中國有資本與民營資本同股同權(quán)、平等存在，國有資本不能凌駕于民營資本之上?；旄钠髽I(yè)更關(guān)注企業(yè)資本保值增值，公司不能根據(jù)以往投資風(fēng)格或習(xí)慣投融資，而應(yīng)當(dāng)按公司治理依法決策，決定資本的投放。三是鼓勵(lì)混改企業(yè)實(shí)施員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體，使員工能夠分享混改帶來的發(fā)展成果。員工持股作為推行混改的思路具有積極的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，員工持股作為個(gè)人股份，能夠?qū)蟮墓蓹?quán)結(jié)構(gòu)形成“摻沙子”的作用。

（二）合理設(shè)置混改的股權(quán)結(jié)構(gòu)

國企整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力優(yōu)于民企，但國企實(shí)施混改的目的并非融資，而是因?yàn)閲笮枰黄平?jīng)過多年改革發(fā)展遇到的治理瓶頸，通過引入民營資本倒逼內(nèi)部改革、提質(zhì)增效。為解決資本實(shí)力不同帶來的公司治理問題，應(yīng)當(dāng)對(duì)混改企業(yè)的運(yùn)營制度進(jìn)行規(guī)范，設(shè)置民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入的比例，或通過股東之間的協(xié)議，來解決民營資本的話語權(quán)和利益訴求。

（三）放寬非公資本準(zhǔn)入條件，消除政策歧視

競爭性市場和領(lǐng)域準(zhǔn)入應(yīng)當(dāng)逐步放寬，取消對(duì)民營資本的歧視性政策。一是放寬市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，使民營資本享有與國有資本平等的投資權(quán)利。凡是國家法律法規(guī)沒有禁止民企進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)資本進(jìn)入，部分處在不屬于關(guān)系國計(jì)民生、國民經(jīng)濟(jì)命脈領(lǐng)域的國企已經(jīng)形成完全競爭性的市場結(jié)構(gòu)，可以放寬保護(hù)壟斷和限制競爭的政策，避免影響有效競爭格局的形成。二是要切實(shí)采取措施，簡化審批程序，使民營資本在籌融資、稅收優(yōu)惠和土地使用權(quán)等方面享有與國有資本平等的政策條件，逐步消除政府對(duì)民營企業(yè)的審批限制。

（四）規(guī)范運(yùn)作、加強(qiáng)監(jiān)管，切實(shí)防止國有資產(chǎn)流失

國企混改要從試點(diǎn)開始、從基層開始，分步驟、分階段實(shí)施，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大實(shí)施，重視混改配套機(jī)制的建設(shè)。一是完善國有資產(chǎn)審核評(píng)估流程，財(cái)務(wù)審計(jì)與清產(chǎn)核資分開進(jìn)行，相互驗(yàn)證，加強(qiáng)監(jiān)督，確保評(píng)估結(jié)果的獨(dú)立、客觀、透明；二是形成市場化的股權(quán)定價(jià)，充分發(fā)揮市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)，公開公平競爭，依法合規(guī)地實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)價(jià)格形成機(jī)制；三是調(diào)整國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序，實(shí)現(xiàn)公開公正和有效運(yùn)作，確保信息披露的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)持續(xù)、及時(shí)的陽光化、透明化的股權(quán)交易市場?；旄膹捻攲釉O(shè)計(jì)到配套機(jī)制建設(shè)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要因地制宜，因企制宜，才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、“國民共進(jìn)”的改革目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

[1]習(xí)近平.首次系統(tǒng)闡述新常態(tài).新華社，http：//news.sina.com.cn/c/2014-11-9/220731118793.shtml.2014.

[2]厲以寧.中國道路與混合所有制經(jīng)濟(jì).中國市場，2014.

[3]寧志.公司法人治理結(jié)構(gòu)的來由及案例啟示.中國煙草資訊網(wǎng)，2008.

[4]邱霞.民資為何不愿參與混合所有制改革.和訊網(wǎng)，2014.

[5]地方“混改”圖譜：國企與民資的混合顧慮.東方財(cái)富網(wǎng)，2015.