港澳兩地養(yǎng)老金制度的比較

【摘要】養(yǎng)老金制度被公認為必須體現(xiàn)公平性，同時強調(diào)效率的價值和原則。除了在價值觀念上，也需顧及養(yǎng)老金制度的充足性、可承擔性、穩(wěn)健性及可持續(xù)性的指標。本文將從這些角度，比較澳門和香港兩地的養(yǎng)老金制度。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老金制度 持續(xù)指標 價值觀念

一、背景

隨著人口老齡化的全球趨勢，以及澳門和香港兩地貧富懸殊進一步拉大，使兩地老人貧窮問題備受關(guān)注。同時，適逢澳門正加速改革養(yǎng)老保障體系，以及香港即將全面檢討強積金制度的運行情況，透過兩地養(yǎng)老金制度的比較可以提供互為借鑒的機會。港澳兩地都分別建立了符合自身社會經(jīng)濟環(huán)境所需的養(yǎng)老金制度，兩地的體系基本以保障長者能過上滿足基本需要的晚年生活，而不至于陷入貧困之境，而且，兩地現(xiàn)行的養(yǎng)老金制度均主要以市場和家庭作主導(dǎo)。

雖然港澳兩地受其獨特的社會、經(jīng)濟、政治因素影響而構(gòu)建各具特色的養(yǎng)老金制度，但兩地有極相近的歷史及文化背景。縱觀各國養(yǎng)老金制度的建立均以體現(xiàn)公平、效率、充足性、可持續(xù)性及穩(wěn)健性為共同目標，因此，兩地養(yǎng)老金制度間存在很高的可比性。本文的目的除了比較兩地養(yǎng)老金制度的相似與不同之處，也希望以公平、效率、充足性、可持續(xù)性及穩(wěn)健性來比較兩地體系的優(yōu)點與不足，期望可以更清晰論述兩地養(yǎng)老金制度的發(fā)展路向。

二、體系性比較

（一）公平性

在澳門，主要承擔養(yǎng)老保障的第一層保障的社會保障制度非世界銀行倡議的模式，改革前的制度是以“所有工人”為保障對象，不過經(jīng)20多年的實踐，除了出現(xiàn)了實際上未完全保障到“所有工人”的困境，也出現(xiàn)了一些新的保障問題，如家庭主婦、殘疾人士的養(yǎng)老問題。而新制度提出年滿22歲的永久性居民可加入，這無異于全民保障?？v使如此，現(xiàn)行制度的第一層保障的安排仍未解決縱向不公平的情況，而可能出現(xiàn)累退性問題。此層保障的融資方法主要來自參與計劃人士劃一供款，這供款方式忽略了高收入階層和低收入階層不同的特質(zhì)：首先，高收入階層接受教育時間較長，較遲進入勞動市場，高收入階層相應(yīng)供款年期較短；第二，高收入階層因較易獲得更好醫(yī)療服務(wù)及其相關(guān)信息而預(yù)期壽命較長，在此退休保障模式下將收取較多退休金；第三，從精算學(xué)角度來看，其中時間成本是精算學(xué)重點考慮之一，在調(diào)整了時間成本下，即使有最高供款年期（30 年），低收入階層整體供款仍較高，因低收入階層的折現(xiàn)率一般亦較高。所以，不論舊制或新制劃一供款的安排，都沒有考慮高、低收入階層的差別，這特點明顯地偏離第一層保障的原則，同時很少政府在第一層退休保障中推行此類供款模式。

在香港，普通高齡津貼的對象是針對65～69歲之間而收入及資產(chǎn)并沒有超過規(guī)定限額的老年人，高額高齡津貼則是所有70歲以上的老年人，但無需資產(chǎn)審查，兩種津貼都劃一發(fā)放1000港元。香港特區(qū)行政長官曾蔭權(quán)原想在對70歲或以上的申請高齡津貼者加設(shè)審查機制，原因是人口日趨老齡化，而財政資源有限，有需要考慮將資源分配給最有需要者。實際上，這可看成是考慮縱向公平和代際公平的做法，但各界卻一致認為此做法出現(xiàn)不公平情況，一方面對加入新制的年滿70歲的老年人說來可能因未符資格申請綜援，而高齡津貼將作為其經(jīng)濟來源的一種，若要引入審查制度，無疑是奪取了將來的老年人其一部分的生活來源，但現(xiàn)時已享用高齡津貼的老年人仍可繼續(xù)享有此權(quán)利。另一方面，此舉被認為高齡津貼違反“敬老”原意，對有一定經(jīng)濟能力的老年人不公平。而這兩種說法被看成有違橫向公平的理念，故此最后此計劃被擱置。

（二）效率性

與香港相比，澳門特區(qū)政府現(xiàn)階段對非強制性公積金制度傾向集中處理。這種處理雖然可使行政費及管理費隨著公積金計劃的規(guī)模加大，而使相關(guān)平均支出顯著下降，此外，還可增加買方對服務(wù)提供者的叫價能力?？墒牵菑娭菩怨e金作為退休保障的第二層保障，政府只提及了覆蓋對象、資金來源和政府財政資助的分配及資金的管理等方面，至于在投資策略會否因人而異、戶口資金運用、投資工具種類、如何有效監(jiān)察政府運作以防止政府在未經(jīng)參與人同意下更改投資策略及金融產(chǎn)品等問題的討論鳳毛麟角。在香港，強積金計劃的設(shè)計頗具有“香港特色”，它致力于“建立效益效率兼?zhèn)涞闹贫龋詫徤鞯姆绞揭?guī)管及監(jiān)督私人托管”。雇主和雇員的供款都歸雇員本人，雇員有權(quán)選擇計劃的成分基金。這種制度安排有利有弊。其益處在于由個人進行投資選擇，將來也容許雇員的供款“半自由行”，即每年可以至少一次將強積金戶口已供的雇員供款轉(zhuǎn)至自選的受托人公司，并由強積金局進行監(jiān)督監(jiān)管，目前基金透明度和投資的效益效率都較為理想。其弊端則在于個人也相應(yīng)承擔了過多的責任，甚至是風險。例如強積金制度經(jīng)受過全球金融市況逆轉(zhuǎn)的危機。至2010年3月31日，強積金制度扣除費用后的年率化回報為30.1%，但是上一年的回報則為-25.9%。不過強積金制度的總投資回報率迄今尚可，截至2009/2010財政年度終結(jié)的凈年率化回報為4.8%。32另外，強積金采用退休時一次性支付的方式，而不是按月發(fā)放，也就是說退休人士需要自己承擔長壽風險、通貨膨脹風險以及低回報風險。

（三）充足性

關(guān)于澳門養(yǎng)老保障充足性的討論，主要集中在供款金額和領(lǐng)取金額是否充足的問題上。在供款金額方面，現(xiàn)時社會保障基金中每月供款由雇主和雇員共同承擔澳門幣45元。然而，當受益人退休后，卻可每月領(lǐng)取2000元，其爭議在于：一是受益人的供款未必與其薪酬有直接關(guān)系，每位受益人不論收入高低均采定額供款制度，并不能體現(xiàn)財富再分配的社會保險精神。二是每月供款45元微不足道，供款只占每月收入中位數(shù)的0.005%，與發(fā)放金額2000元的水平顯然不成比例。曾有學(xué)者計算，以供款30年算，在各種條件不變下，合共供款16200元，并以當時養(yǎng)老金發(fā)放金額1700元的水平，只需9個月即可全數(shù)取回。在領(lǐng)取金額方面，不少本地學(xué)者都認為養(yǎng)老金和經(jīng)濟援助金額都較低。參照社會工作局的最低維生指數(shù)，現(xiàn)時以一人家庭為例，養(yǎng)老金和援助金額分別占每月收入中位數(shù)的22.2%和30.7%，國際標準一般認為援助金額應(yīng)為個人每月收入中位數(shù)的1/2到2/3。關(guān)于中央公積金制度仍處于建立階段，在這一層保障上，澳門現(xiàn)時未能與香港作出比較。

在香港，39%的綜援受助人是長者。到2009年中，60歲及以上老年人口約為1226900人36，當中約15%為高齡人士，大概每6位老年人中就有1位是依靠綜援金生活。但是，綜援終歸只有社會安全網(wǎng)的作用，只能保障最基本的生活。綜援所能提供的資金非常有限，60歲及以上的老年人根據(jù)其殘疾程度而獲發(fā)不同的金額，如殘疾程度達50%的單身人士和家庭成員分別獲2590港元和2445港元，殘疾程度達100%的分別為3140港元和2775港元，需要經(jīng)常護理的分別為4420港元和4050港元，并不能夠提供給老年人充足體面的生活。但是有加入強積金制度也不代表高枕無憂，其替代率也是一個不容忽視的問題。一般來說，強積金是否足夠作為退休生活費，最重要的決定因素是供款年限，也就是說，儲蓄時間越長，其替代率也就越高。迄今強積金計劃運作只有10年，而一個退休金計劃的成熟通常需要30～40年，而此前香港并

沒有類似的強制性退休金計劃，因此它很難保護現(xiàn)時的老年人和即將步入老年的就業(yè)人口。

（四）穩(wěn)健性

在不少中央公積金制度中，政府都有確保的回報率，因而衍生了現(xiàn)時較常討論的潛在性負債（contingent liability），情況有如現(xiàn)在“歐豬五國”，需要在經(jīng)濟不景時大幅舉債以處理是次金融海嘯，以穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展和社會不安。不少學(xué)者常用私人機構(gòu)及公營機構(gòu)來比較整體營運成本，往往得到的答案是公營機構(gòu)最為理想，但是實況又會否忽略一些重要成本呢？例如潛在性負債、官僚運作、角色沖突等問題。

在澳門，不少學(xué)者注意到香港強積金制度的情況，因而增加了對非強制性公積金制度可持續(xù)性的關(guān)注度。與香港相比，澳門政府本身仍未有一套完善的財政儲備系統(tǒng)，更遑論通過一套儲備金系統(tǒng)來應(yīng)付潛在負債風險。而且，政府現(xiàn)時只初步提出的投資對象只有金融產(chǎn)品，而這些金融產(chǎn)品本身波動性較大，政府如何減低因投資市場波動，從而增加制度的穩(wěn)健性是一個值得探討的問題。其次，與其將政府收入撥入非強制性公積金制度，倒不如考慮一并撥入第一層保障，加強第一層保障的穩(wěn)健性，亦可進一步清晰第一層與第二層保障的功能和作用。

在香港，嚴格來講強積金不具有社會保障性質(zhì)，而是一個強制儲蓄計劃，幫助就業(yè)人口為退休后的生活進行儲蓄，具有對個人一生中的收入和支出進行調(diào)節(jié)和再分配的功能。由于該體制采用完全資金積累制，如何減少由個人承擔過多風險的情況，特別是反思強積金制度經(jīng)受過全球金融海嘯造成的經(jīng)濟大波動的影響，這將是香港檢討該制度時需要深思的問題。

三、總結(jié)

盡管港澳兩地都可稱為富裕地區(qū)，可是經(jīng)濟規(guī)模小及極受外部經(jīng)濟環(huán)境影響，而養(yǎng)老金制度的支出卻甚為固定，甚至易放難收，具有不可逆性，使兩地政府都不敢輕易改革養(yǎng)老金制度。而且養(yǎng)老金制度并不只是一個普通社會政策，當中涉及層面遠較我們所想象的深而闊，相信仍需各方面學(xué)者共同合作，方能取得社會各方面共識。

參考文獻

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基金項目：天津市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題《中國城市居民養(yǎng)老服務(wù)體系研究——以天津市為例》（TJYY15-022）。

作者簡介：李樹生（1978-），男，漢族，天津人，任職于天津工業(yè)大學(xué)，研究方向：人口經(jīng)濟、微觀計量經(jīng)濟學(xué)。